适应风险社会的治理文明：观念、制度与技术

朱正威, 吴 佳

一、风险社会下的治理挑战：传统议题的局限

“在我们这个时代，每一种事物好像都包含有自己的反面……随着人类愈益控制自然，个人却似乎愈益成为别人的奴隶或自身的卑劣行为的奴隶。甚至科学的纯洁光辉仿佛也只能在愚昧无知的黑暗背景上闪耀。”(1)《马克思在〈人民报〉创刊纪念会上的演说》，中国社会科学网，http:∥db.cssn.cn/sjxz/xsjdk/mkszyjd/mkszy_14215/840001/84000100/201311/t20131124_874348.shtml。马克思曾犀利地指出人类在控制自然过程中所衍生的负面效应，而这种负面效应以一种高度不确定的方式深刻影响着社会生活的变迁。面对这一生存困境，乌尔里希·贝克在他的《风险社会》中告诫道，现代化以一种自反性的后果生成了系统性的风险图景，这种风险是全球化的、跨越阶级的、模糊了生产与再生产的领域，并以一种再造政治的方式推动着公共生活的变迁。(2)德国社会学家乌尔里希·贝克系统阐述了风险社会理论。他从现代性的自反性后果理解风险生产，并探讨日益频发的社会风险如何对现代社会产生了系统性影响。在贝克看来，这些影响足以形成一种理解人类社会变迁的新范式，社会分配方式、集体行动逻辑、科学与政治的关系等诸多领域都因为风险的系统效应而需要重新审视。参见[德]乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，南京：译林出版社2004年版。当我们的生产力水平呈指数式增长时，治理体系却并未与之同频进步。不仅工业文明自身在不同的生活场景中尚存完善的空间，人类社会在一些真正具有现代性的文明理念上也未必取得了实质性进步。正如“风险社会”这一著名的社会发展趋势和社会理论，尽管贝克的著作已经出版三十余年，但似乎我们尚未真正完成这一观念上的启蒙。(3)薛澜针对这次新冠疫情曾提出，这是一堂风险社会的启蒙课。参见：《薛澜：这是一堂风险社会启蒙课》，财新杂志，https:∥xw.qq.com/cmsid/20200311A06RN600。此次全球型新冠肺炎的暴发，从它的风险萌芽开始，便不断冲击我们在政治、经济、文化等诸多领域的“习以为常”。当地方治理倾向于社会稳定、经济发展、信息控制等逻辑时，疫情风险则迅速突破一切主观想象，不断演变成全球性生命健康风险、政治风险、经济风险、社会稳定风险……不论何种阶层、行业，身处疫情区域的国家和人民无一例外地被瘟疫的风险扩散投掷于贝克所描述的风险社会。非典、新冠等流行病毒，原本以野生动物为宿主，因为工业文明对人与自然边界的不断侵蚀，以人与自然不当关系为起点的风险演化，正给人类社会造成深重的危机。与此同时，资本主导的全球化、城市化进程，与治理体系的结构性困境相叠加，流行病风险同大规模人口流动、不均衡的资源配置、差异化的社会制度等相互交织，使得风险的社会放大又成为风险扩散的鲜明特征。面对一种新的公共生活常态与社会理论范式，那些我们长期秉持的思维方式日益面临被解构的可能。沿袭贝克的理论思路，如果我们更进一步把握风险社会对所谓政治再造的系统性影响，可以发现，从社会运行的基础逻辑，到不同政治共同体的治理行为，再到制度模式层面的竞争与普遍性等，都应当被给予系统的理论反思。这种反思既是为了廓清日益常态化的重大社会风险对公共生活的深远影响，更为进一步讨论建构何种治理体系以有效适应风险演化的复杂性提供可能。而这些讨论的起点，在于重新审视社会分配逻辑—公共行政体系—应对风险的普遍制度要素线索中的传统思维。

财富分配逻辑的局限性。“‘工业社会’或者‘阶级社会’这样的概念，是围绕社会生产的财富是如何通过社会中不平等的然而又是‘合法的’方式实行分配这样的问题进行思考的。”(4)[德]乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，南京：译林出版社2004年版，第16页。“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。”(5)[德]乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，南京：译林出版社2004年版，第15页。在生产力决定生产关系的分析路径中，人类社会的基本动力机制源于物质财富的增长与分配。而在系统的社会风险面前，风险正作为一种新的动力因素影响着公共生活的基本逻辑。物质欲望催生的社会动力机制及其分配逻辑是以财富为焦点，生产着各种不平等现象及以“我饿”为动力的集体行动逻辑。而这种逻辑在大规模的风险生产中已然无法作为金科玉律来理解公共生活的变迁。根据贝克的分析，财富分配与风险分配日益交互，两者共同作用于现代生活。同时，在风险的系统效应中，不论何种阶层都将无一例外地受到影响，多元社会主体对围绕风险开展的政治、经济、文化等领域的变动，日益成为常见的社会现象。此时的集体行动逻辑由“我饿”转向“我怕”，(6)[德]乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，南京：译林出版社2004年版，第57页。为社会秩序的变迁提供了新的背景。“文艺复兴时期的自由主义革命，主张人类应当应用自然科学和经济的力量，去实现对自然的主导权，成为自然的主人”。(7)《郑永年：狂妄的人类与坚韧的病毒》，联合早报中文网，http:∥www.uzaobao.com/mon/keji/20200331/69274.html。对自然无止境地攫取和利用，在工业文明的深度演进中已经成为人类生活的重要特征。事实上，财富分配的主导逻辑正是文艺复兴以来一直强调的人本价值的缩影，单一的资本驱动机制通过对自然系统的褊狭理解，已经自反性地给人类社会带来了无数深重的灾难。一个基本事实是，人类社会仅为自然的一部分，社会秩序必然需要尊重和适应宇宙的总体秩序，而不应在资本的驱动中将自然对象化，将其他生灵包括人类自身的前途作为短期欲望满足的代价。从这个意义上理解我们所面临的风险社会，资本主导的文明逻辑面临着无可回避的适应性困境。

传统科层管理逻辑的困境。公共行政活动对于风险的应对和化解起着重要作用。伴随工业文明演进而日益成熟的科层制，便是现代公共行政活动的基本组织载体。“一般认为，‘科层制’的概念源自韦伯，因横向设科、纵向分层而得名，实施的是分类分级管理。”(8)童星：《从科层制管理走向网络型治理——社会治理创新的关键路径》，《学术月刊》2015年第10期。彼得·布劳、马歇尔·梅耶等学者将现代社会中的科层制特点总结为“非人格化、决策集中化、等级彼此孤立、平行权力产生”(9)[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎等译：《现代社会中的科层制》，上海：学林出版社2001年版，第144页。。随着社会分工的纵深推进，科层体系的专业化、层级化得到强化，形成了刚性且稳定的公共行政模式。然而，重大社会风险的跨域性特征极其明显，其潜在的破坏性后果几乎是全局性的。以此次新冠肺炎疫情为例，在国家单元层面，从武汉到中国其他地区，从公共卫生到安全生产、事故救援，从医疗体系到交通、应急、经济、公安等多个公共行政系统，行政区域、灾害类型与组织边界等均在风险的迅速渗透中被不断打破。而跨越国家边界之后，风险演化的复杂性又进一步升级，意识形态、国际贸易、产业结构、地缘政治、文化传统等都产生了联动反应。面对这些系统效应，尤其是迅速升级扩散的风险态势，分部门响应、层级控制、政社分离等逻辑都容易显得迟滞而低效。因此，如何重新理解现代科层体系的结构与功能，尤其是风险环境下的制度变迁，应当是反思和重建治理体系的重要命题。

体制模式差异在政治秩序解释中的弱化。长期以来，当代中国的制度故事，被大量英文文献指称为“威权体制”。与欧美发达的自由民主制度相对应，中国制度实践中的阶段性不足时常被带有偏见的意识形态所审视。即便是讨论治理层面的有效性，中国经验也多被认为是某种不符合普遍制度叙事框架的局部探索。然而，就重大突发公共卫生事件应对而言，当代中国的举国体制虽然在法治化、行政效率等层面还有完善空间，但在捍卫公民生命健康权益和社会稳定风险化解等众多环节，都呈现出了更加有力且可持续的政府效能。根据《科学》(Science)最新研究成果，来自中、美、英的22位科学家联合开展的“疫情暴发的最初50天内传播控制措施的调查”显示：武汉封城与国家紧急响应推迟了疫情增长，最终限制了COVID-19疫情的规模。(10)Huaiyu Tian, Yonghong Liu, Yidan Li, et al., “An Investigation of Transmission Control Measures during the First 50 Days of the COVID-19 Epidemic in China”, Science, 31 Mar 2020.亨廷顿曾在《变化社会中的政治秩序》提出，“各国之间的政治分野，不是政体类型的不同，而是政府在合法性、组织性、有效性和稳定性方面的差异”。(11)[美]塞缪尔·亨廷顿著，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，上海：上海人民出版社2008年版，第1页。在全球风险时代，更是如此。瘟疫风险的化解，所有制度都要回应如何控制传染源、阻隔传播渠道等关键议题。除此之外，一切文化前提、制度传统、民众观念等看似合理的讨论，在风险面前均显苍白。全球性疫情防控早期，欧美国家有大量关于防疫的多种特色方案，有涉及人权层面的自由、医学专业意义上的群体免疫、借科学之名的不戴口罩倡议……然而，一切不符合传染源控制、传播途径切割等关键治理目标的措施，都以风险的进一步放大反作用给了治理体系本身。虽然中西重大公共卫生突发事件应对各有经验得失，但就组织化的风险再生产而言，体制模式本身的优劣已然超越了过去意识形态层面的争论。体制模式的不同以及相关的意识形态差异，并不足以作为一种绝对价值评判不同现代化路径的分殊。审视风险社会中的制度选择，亨廷顿所指出的公共行政层面的政府能力，才是构成政治秩序差距的主要原因。可以说，全球风险时代已经超越了威权与自由民主的简单分别，真正普世的制度探索取决于公共行政的效能，也正是当代中国治国理政实践中所追求的“把制度优势转化为治理效能”(12)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http:∥www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。。因此，基于重大风险防范化解改善治理体系与治理能力，是我们反思制度短板、分析制度经验、提炼普遍要素的重要路径。

风险分配与财富分配的叠加共振，塑造了现代社会的多重复杂性。科层体系面临的挑战以及政治秩序层面的话语竞争，都因为重大社会风险的生产与演化而不断产生新的内涵。面对传统的议题设定及思维方式的局限，风险社会的治理理念、制度形式以及技术变迁等逐渐形成了特定的演变趋势与结构性问题。这些变化催生了新的动力机制，拓展了不同层面的制度供给，也同时和旧有的问题相互交织，为我们理解风险社中的治理文明提供了新的启发。笔者主要结合当代中国在这些维度上的进展，并在全球风险时代的背景中考察这些议题的变化与理论价值，尝试为治理体系与治理能力现代化的分析做出基于风险防范化解的思考。

二、公共性的生长与总体安全

(一)风险生产与公共性的跨边界增长

公共性一直是公共行政学的一个基础性概念。“由于哈贝马斯等人的贡献,认识到了公共领域、公共部门与私人领域、私人部门的分离和分立，提供了理解社会治理的一个新视角。”(13)张康之：《论公共性的生成及其发展走向》，《青海社会科学》2018年第3期。不同主体间的交往互动，使得超越私人领域的公共空间成为一种实在。“正如公共性是社会性的集中展示，公共性的存在与意识也是社会存在与社会意识的集中展示。”(14)刘志洪：《公共性哲学与共同体发展》，中国社会科学网，http:∥www.cssn.cn/zhx/202004/t20200426_5118886.shtml。风险社会的到来，形成了丰富的公共议题，而这些议题和广泛的社会群体相关，在广度和深度上远远超出常态社会中的公共空间。在公共领域从私人领域中分离的基础上，风险社会则以其独特的方式迅速推动了公共性的生长，映射出新的社会存在与意识。诸如新冠肺炎这样的全球性风险，它的暴发意味着不论何种行业事实上都受到了波及。大面积的工业停摆，社会秩序几近暂停，政治冲突风险加剧等，诸多负面压力持续发酵。同时，风险本身催生了新的产业，比如一些医药产业振兴与创新，互联网经济迎来春天等，不同领域的社会群体正接受着风险社会对其带来的深刻改变。在传统的管理理念中，似乎大多风险传播都存在明显边界。比如特定区域的风险并不会大面积扩散，特定社会群体遭遇的不幸不具有普遍性，不同的阶层地位意味着有不少人群可以存在于风险之外。如果一种社会风险的破坏性远小于新冠肺炎这类全球性疫情，这些现象显然是公共生活的常态。然而，新冠肺炎风险的持续演化彻底打破了这种“习以为常”。不论发达国家还是发展中国家(欧美发达国家和广大发展中国家虽然面对疫情的脆弱性不同，但在风险生产和扩散的性质上并无差别)，不论政治家还是社会平民(如多数西方政治家或其他社会名流感染病毒)，无一例外都受到持续影响。另一方面，感染病毒风险显然不是观察这种风险系统效应的唯一窗口。因为在感染病毒之外，还有大量复杂的风险后果。政治、经济、社会等领域的失序，对政权、资本及其相关社会精英同样造成了极高的不确定性。因此，就面对重大风险的性质而言，人类以一种不因一切社会角色为区别的状态站在了系统性风险面前。在这样的背景下，当不同社会群体均受到同一项公共议题的深刻影响时，所谓的公共领域便得到了前所未有的拓展。可以说，社会风险扩散是一个跨行业、跨地域、跨阶层的过程，它的衍生性后果在于：公共性的拓展因此获得了不竭动力。“风险—公共性”的相伴相生，如同“现代性—风险”的关系一般，它的扩散同时促进了公共性的跨边界生长。按照这一理念理解公共治理，就意味着任何单一的力量或机制，都不足以完整地回应风险社会的治理需求。也正是因为风险对社会边界的突破与社会的多元化特征相结合，推动了风险感知的差异化形成和风险知识的社会增长。这不仅为日益兴起的合作治理提出了必要性，也为合作治理的成熟提供了动力。因此，风险生产本身，为形塑新的治理形态提供了类似于物质力量驱动社会变革一般的逻辑过程。这种逻辑过程的起点，则表现在对治理理念的深刻影响方面。公共性生长的同时，一种以总体安全为目标的治理理念，正为重新理解公共行政的价值体系提供新的可能。

(二)总体安全与人类社会的发展

“康德所激发的问题——什么使社会成为可能？——已经演变成一个一般而言有关资本主义功能前提和现代性的必然性问题”。(15)[德]乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，南京：译林出版社2004年版，第5页。随着风险的社会放大日益成为现代性的一种常态，“安全”越来越成为公共行政的重要诉求，促成了新的社会形成机制与治理价值。在英文表达中，安全有“security”与“safety”的区别。(16)Aven, & Terje，“ What is Safety Science? ”, Safety Science, Vol.67, 2014, pp.15-20.前者具有蓄谋性，往往表现在政治层面。后者通常侧重于非蓄谋的安全类型，管理意义上的生产性安全就是此类。而不论哪一类风险，都同社会生活息息相关。在中国的治国理政进程中，面对系统性的风险挑战，中国共产党提出了“总体国家安全观”(17)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，人民网，http:∥theory.people.com.cn/GB/68294/419481/。的安全理念。总体国家安全观的外延，包括“政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全”。新冠肺炎的暴发，又推动生物安全被纳入国家安全体系。实际上，用“总体”来描述安全的范围和治理对象，意味着现代性的各个方面都同时伴随着安全问题。“发展的领域，也正是安全的领域。”(18)朱正威、吴佳：《中国应急管理的理念重塑与制度变革——基于总体国家安全观与应急管理机构改革的探讨》，《中国行政管理》2019年第6期。领域上的同构，更深层的逻辑在于，安全在本质上具有鲜明的社会性。正如马克思所言，“人是一切社会关系的总和”，所有安全问题都同社会发展密不可分。风险的生产及其治理，正是现代公共生活的缩影。现代性的增长，不断自反性地生成了安全问题，安全问题的解决又依赖现代性本身的进步来实现。因此，安全与发展包含了“正反合”的辩证过程。发展与安全，一体两面，相伴相生。中国的经验显示，一种以总体安全为关怀的治理理念，正成为现代国家治理的重要价值诉求。伴随着社会风险的生产与扩散，“总体安全”已然成为新时代政府治理活动的核心目标之一，以“安全”为着力点的政府行为模式，是政府治理变革的重要特征。从传统公共行政到新公共管理，再到新公共服务，政府管理活动的理论发展与实践变迁，始终绕不开公平与效率的钟摆现象。风险社会则为政府治理活动的价值依归增添了新的要素，即“安全”。例如在政策过程中，人们对潜在受损的预期与评估产生了不同的社会行为，尤其是一些环境风险、文化冲突风险、健康风险、收益风险等政策过程中时常面临的社会争议，深刻影响了政府治理的实践态势。在新冠疫情防控中，“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”(19)《中共中央政治局常务委员会召开会议 研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央总书记习近平主持会议》，新华网，http:∥www.xinhuanet.com/2020-02/03/c_1125527334.htm。、“加快建立同疫情防控相适应的经济社会运行秩序，积极有序推进企事业单位复工复产”(20)《中共中央政治局常务委员会召开会议 分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济形势 研究部署统筹抓好疫情防控和经济社会发展重点工作 中共中央总书记习近平主持会议》，中国共产党新闻网，http:∥cpc.people.com.cn/n1/2020/0318/c64094-31638311.html。等原则的提出，正是“安全”的内涵及与公平、效率相平衡的价值目标在公共行政实践中的体现。“平安是极重要的民生”，(21)《“平语”近人——习近平这样诠释“平安”》，新华网，http:∥opinion.people.com.cn/n/2015/0926/c1003-27637537.html。安全已经成为新时代美好生活需要体系的重要内容。可以说，社会风险的扩散，为公共行政的价值导向提供了新的标准，甚至在越来越多的情形中，风险的生产及其分配问题成为了政策博弈过程的主导要素。同时，风险要素在事实上又和公平、效率的价值目标相粘连或互嵌，使得“公平—效率—安全”成为我们审视公共行政活动的复合型价值体系。

三、整体性应急管理体系的探索、问题与走向

最大限度满足公共性的行政伦理、回应总体国家安全，在公共行政实践层面意味着整体性应急管理体系的构建。体系建设而非体制变革，既关注科层结构完善，又重视政社关系整合。“古今中外的历史表明，公共安全的维护是任何政府不可或缺的社会管理职能，也是社会能否持续健康发展的基本保证。”(22)余潇枫：《现代社会如何应对“非常规灾难”与“非常态危机”》，《探索与争鸣》2014年第8期。政府是公共安全维护的第一责任主体，其制度变革与职能转变，是讨论风险社会下的公共行政发展首先需要重视的内容。同时，“公共行政生态的变化需要一种新的理解，即超越政府，从政府与社会组织共治的角度去加以理解。”(23)竺乾威：《理解公共行政的新维度：政府与社会的互动》，《中国行政管理》2020年第3期。因此，“健全国家应急管理体系”的讨论，包括了公权力自身及其与其他治理主体的相互关系。“非典”事件以来，中国应急管理体系发生了诸多演变，并在多次重大自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件的应对中积累了经验，同时也潜存着一些催生应急管理体系演进的问题与条件。

(一)应对复杂社会风险的中国探索

财富分配和风险分配相叠加的后果在于，以往在工业文明中的社会矛盾、政策纠纷、权益保障等，又和风险分配交互在一起。使得原有的问题进一步加剧，以一种“时空压缩”的状态增强了治理环境的复杂性。回应这种复杂性，显然刚性控制逻辑的有效性面临不小障碍。按照传统管理思维，“回应型”的治理模式总是就产生的公共危机事件开展应对，虽然在集中统一的体制惯性中可以瞬间产生有力的治理效能，但在“制度化的预期和管理”(24)贝克、邓正来、沈国麟：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期。这个层面则显得乏力。同时这也恰恰是风险治理的一个基础性难题：风险的快速增长，甚至是潜伏性增长(无论是黑天鹅还是灰犀牛，不论对其认知可能性的高低，风险本身在高度工业文明中的扩散效应十分明显)，同有效的制度供给之间始终存在差距。这个差距本身进一步造就了风险的再生产以及后果严重的公共危机事件。从这个意义上说，制度变革的目标就在于尽可能弥合组织设计与风险治理需求之间的距离。随着政府对社会风险注意力配置的强化，针对风险与突发事件的防范与化解的制度安排推动着政府治理体系的变革与发展。经历“非典”事件之后，我国建立了“一案三制”的应急管理体系。在突发事件应急预案、体制、机制及法制层面取得了长足进步。在机构设计方面，“非典”之后成立应急办，该机构长期承担着自然灾害、事故灾难、公共卫生与社会安全四大类突发事件应急的综合协调职能。尽管单就应急办本身而言，不可能在权力结构中真正实现对突发事件的多部门协调，但其作为一个基本的组织载体，在值守应急、信息汇总等方面产生了重要影响。其他高位推动的协调机制也通过该部门发挥作用，应急办在事实上扮演了运转枢纽的角色。这一机构改革在新近的制度设计中，进一步演进为以应急管理部为代表的应急体制。在自然灾害和事故灾难的突发事件应对中，以往的应急处置职能按照灾种的差异被分割在不同的管理部门，这为应急工作的专业化和协同性带来障碍。应急管理部的成立较好地打破了这些体制困局，将多灾种应急整合进统一的管理部门，并注重预防和灾后学习，就应急管理全过程进行了更好的制度保障。立足对风险的系统性认识，以风险评估为代表的政策工具日益为公共决策发挥了重要作用。例如将社会稳定风险评估、重大灾害风险评估等程序嵌入到政策过程之中，倡导以评估的前瞻性、动态性、科学性推动应急管理走向风险治理，立足于创造稳定而非被动维护稳定的局面。这种改变被动回应局面走向主动治理的政策设计，累积了十分重要的制度经验。面临总体安全形势变化和理念变化，以国家安全委员会为代表的公共安全顶层设计为部门协同、组织学习等层面的创新发展提供了重要基础。这些探索甚至经验，未必是中国应急管理制度创新的全貌，但这些典型举措显示，风险治理理念在制度设计中日益深入，已经成为中国国家治理制度体系的重要组成部分。

(二)走向整体性应急管理体系

任何一项制度创新都不意味着治理问题得到了永恒解决。公共行政的进步在于不断提升问题的层次，不断满足更高质量的治理需求正是治理体系和能力现代化的过程。矛盾无处不在，也永不止息。中国应急管理的演进也恰是在这种前后相续而不断提升的制度目标中得以演进的。因此，一些经验可能同时伴生着需要进一步完善和升级的环节。例如以应急管理部为代表的机构改革，自然灾害、事故灾难的突发事件应对职能得到了整合，就应急管理的协调联动问题提供了重要的制度方案。同时，现代公共危机的复杂性日益升级，突发事件的生成往往不是单一原因，多灾种灾害的复合共生导致看似十分明确的某类突发事件事实上也同其他类型的事件交织在一起。这次新冠肺炎疫情，是典型的公共卫生事件，应对职能显然是以卫生系统为主。抗疫过程中，泉州一家临时隔离酒店发生垮塌，这同应急救援工作立即产生关联。防疫期间，公共交通、社会安全、科教文化等部门被同时卷入疫情风险的职能应对中。此时，灾害的范畴远超出了特定危机类型的边界，协同联动的范畴也远超出了应急管理部或者卫计委等单一职能系统。机构改革之后，在原有“一案三制”的基础上如何进一步修订相应法律体系、预案及预案管理体系等，则是后疫情时代中国应急管理制度完善的重要议题。在政府的协同应急之外，社会力量正日益成为突发事件应对成败的重要变量。“风险是一种社会建构，一种社会定义。风险社会通过相互依附性催生了新的革命性力量，赋权了公民行动。”(25)贝克、邓正来、沈国麟：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期。如何定义风险的有害性、风险知识、风险证据以及确定谁应当对受害者进行赔偿等正是一系列与“公民行动”深刻相关的社会议题。无限拓展的公共性，将更大范围的社会群体纳入到集体行动的框架中。这中间关于风险定义及其分配的争议，一定程度上弥补了政治权力与科学理性的局限，也同时因为多元资源的介入提升了治理效能。这些经验体现在汶川地震、芦山地震等多次突发事件应对中。在新冠疫情的防控方面，来自社会力量的物资捐赠、自媒体监督、技术应用等，有效弥补了科层管理的局限，增强了应急力量，改善了行政生态，提高了应对效率。因此，进一步关注社会力量的整合，积极引导和规范社会集体行动应当作为整体性风险治理的重要面向，即整体性不仅仅是政府间的整体性，也包含“政社一体”的体制机制建设。在总体国家安全的语境中，整体性的应急管理体系超越了一般意义上将突发事件应对归为特定职能部门或特定市场与社会主体的思维，它意味着总体意义上的国家安全与作为整体的治理过程和领域相一致，这种整体性应急管理体系的建设和完善，本身就是治理能力与治理体系现代化的基本要义。

四、新技术变迁与治理改善：赋能与困境

(一)技术赋能应急管理

大数据、人工智能与“互联网+”等技术进步，为社会风险的预防与化解提供了更多工具选择，进一步为政府治理变革中技术与政治的关系问题拓展了讨论空间。大量社会风险源自于工业文明的演进，科学技术应用带来的负面后果给公共生活造成了严重威胁(如核泄漏、基因编辑等)。发展孕育风险，而风险的防范化解同样需要依靠新技术的革新。近年来，新兴技术不断升级，为现代政府的智慧治理模式提供了坚实的技术基础。新兴的信息技术工具与理念给政府风险治理创新提供了更多可能性。尤其在自媒体、全媒体环境下，新的信息整合机制将会对大都市的社会化风险预警与危机应对产生积极作用。在实际应用中，这些新技术大多直接转化成了重要的治理工具。例如，在灾害评估领域，多灾种灾害的耦合评估方法、地理数据一体化等风险评估方法体系的探索，能够更加全面和准确地刻画风险要素的复杂场景。一些围绕多灾种灾害建立的气象变化、人口流动、环境污染等数据监测与模拟，可以比较及时地实现灾害预警，为预案编制与突发事件应对提供重要的数据支撑。在新冠疫情的治理中，如何准确识别人传人的社会网络关系，在大面积高速流动的现代中国存在不小挑战。大数据和系列移动互联网工具的使用，准确、全面地呈现了病毒的社会扩散状态，为进一步筛查、隔离、治疗等关键防疫举措奠定了重要基础。面对疫情扩散，迅速且有效隔离传染源对于防疫和复工复产具有关键意义。正是由于大数据与“互联+”等相关技术的日益成熟，防控难度和成本都得到了较大程度降低，并为最终治理效能的释放提供了极为重要的技术保障。在促进多主体合作治理方面，海量疫情信息的跨边界流动，为多种社会力量有效参与防疫提供了重要平台。疫情防控早期，红十字会在分配捐赠物资上出现了社会争议，其组织管理问题对十万火急的一线防控带来了负面影响。随后，现代物流技术的引入，迅速提升了物资处置效率。人工智能在此次公共卫生危机应对中也发挥了重要作用，被“广泛应用于新冠病毒的诊断支持，尤其是CT图像自动识别和病毒检测”(26)曾毅、孙康：《人工智能抗疫的中国经验》，环球网，https:∥3w.huanqiu.com/a/de583b/9CaKrnKq66Q?agt=20。。杭州等地广泛将防疫机器人使用于消毒、物流、送餐等业务范围……大量新技术的应用，既赋能政府，也赋能社会，使得突发事件应对的政府管理过程与社会集体行动能力均得到改善。在传统时空逻辑中，不少无法跨越的物理障碍因为新技术的使用逐渐迎刃而解，难以迅速连接的多层次、多种类应急资源得以更加有效整合。这些技术变革带来治理创新的同时，也打开了新的产品市场，甚至塑造了新的产业形态。例如2008年的南方冰雪灾害，雪灾对融雪器、导地线等产品市场的成熟起到了催化作用。甬温动车事故后，列控、防雷的相关技术垄断被打破，新的市场主体迅速发育，促进了技术改善和市场成熟。同时，这些市场因素的变化也反作用于应急管理效能，有效弥补了政府管制和社会协同两种机制的不足，成为风险治理的重要力量。因此，新技术的演进对于政府、社会、市场及其相互关系均带来了革命性的变化，这些变化很大程度上作为危机中的“机遇”面推动着现代性的增长。

(二)技术的缺陷与公共行政的现代性

技术推动生产，改变治理形态，也同时作为风险生产的要素和旧有的管理症结相叠加，成为风险防范化解的对象之一。正如“风险社会是现代性的自反性后果”这一经典命题所揭示的，技术的快速进步恰恰是风险生产和演化的重要动力之一。这些风险的核心，体现为技术理性同政治逻辑的关系问题。首先，技术的自由生长本身容易同公共秩序产生冲突。如前文所述，一些前沿科技的应用，存在较大不确定性，给人类社会造成的灾难已经不胜枚举。这就需要审视公共行政对新技术的干预，反思技术伦理与发展策略。目前的技术演进，是以对象化自然为主导的逻辑，在人与自然的和谐共生的层面还远未到达现代文明的要求。某种意义上，现代性的真正问题，实际上正是表现为一些现代技术伦理与应用并不现代。如果我们站在人与自然和谐共生的角度审视技术的演进，那么，许多新技术应用的衍生性后果在事实上增加了公共生活的不确定性。公民隐私受到威胁，生态环境日益恶劣，社会冲突加剧，健康风险加大……技术赋能政府、社会、市场的同时，也时常以一种尚不成熟的现代性方案生产着社会风险。因此，规避新技术导致的社会风险是现代文明的重要内涵。其次，技术走进公共行政世界并实现最大效用仍然存在诸多障碍。“非典”事件之后，我国建立了技术上比较先进的公共卫生信息直报系统。这套系统旨在迅速识别重大公共卫生风险的萌芽，从而短时间内可以为科学决策提供一手的数据支撑。然而，在这次新冠疫情的应对中，该系统未能真正发挥其既定使命。有论者指出需要进一步重做更加完备的技术系统。实际上，技术上的完备不必然引发治理进步，因为信息的传递从来就不仅仅是一个技术问题，背后的多重公共行政逻辑才是其根本。早期疫情信息的传输，可能在流行病学的角度有相应的规范和要求，但在面对多目标的行政决策时，公共卫生方面的预测和经济社会发展以及政治责任之间，未必在短时间内能够呈现出清晰明确的因果关系。更何况在专业的医学层面，一些关键科学问题未必能在短时间内达成共识。“直报之所以很难真正实现，主要不是权力干预而是技术操作性上有缺陷，基层对于‘不明原因’的传染病很难有条件做出专业判断，卫生行政部门组织会诊制定判断标准，‘慎重报送’是很正常的，而医院也有管理制度，临床医生出于慎重也不太可能出现没有报告医院和领导自己直接报送的情况。”(27)吕德文：《防疫制度设计无法替代经验，社会应急能力待提升》，搜狐网，https:∥www.sohu.com/a/389617678_161795。因此，仅仅讨论技术变革对于风险治理体系现代化而言远远不足，相应的多重行动逻辑、制度变迁甚至政策文本之外的治理经验等，往往能够对突发事件的走向及其治理效能产生深刻影响。全球防疫早期，中国感染人数激增的情况，实际上给其他国家和地区提供了相对完整的流行病传播规律。正如世界卫生组织的调研结论显示，中国之外多数国家和地区错过了风险防控的最佳窗口。以美国为代表的西方国家在抗议中遭遇的治理失败和所谓的理性决策并不相符，对机会窗口的一再浪费导致了更加严重的流行病灾难。如果仅从技术的角度看，美国的医疗物资体系、人工智能水平、生物医学的发达程度等均在全球处于领先地位，但充分的技术优势并未换来高水平的治理效能，甚至因为疫情发酵，致使贫富差距、种族歧视等因素耦合共振，对社会秩序带来了严重的破坏。这些大面积存在的公共行政现象，均不是技术本身足以完整回应和解决的。受制于传统组织管理的逻辑，新技术变革为风险化解提供新方案的同时面临数据壁垒、专业化限制、隐私安全等风险与挑战。“隔行如隔山”的现象在科层体系中广泛存在，这种隔离既包括专业知识的藩篱，也包括部门利益或行政惰性带来的沟通障碍。严格意义上的大数据平台建立，需要理念和制度对整体性政府建设提供充分保障，而传统科层管理的逻辑较难实现大数据的旨归。对于社会公众而言，类似大数据技术手段的使用，将在事实上让公民在数据掌握者面前处于透明状态，其引发的关于隐私、信任等数据安全层面的伦理问题，也是技术演进带来的负面后果。对决策系统而言，“风险治理的决策者承担着一定的决策风险(比如误判形势)，而如果缺乏必要的激励机制使其始终保持警惕，这些决策者就可能会本着‘多一事不如少一事’的原则，尽可能少地或不启动风险治理程序”。(28)李友梅：《城市发展周期与特大型城市风险的系统治理》，《探索与争鸣》2015年第3期。这些深层问题，同风险生产的其他系统效应相复合，生成了贝克提出的“有组织的不负责”这一经典命题。因此，面对风险治理中日新月异的技术变迁，真正着力构建更加现代化的公共行政体系对于突发事件的治理效能而言，更具有普遍性和基础性的意义。

五、结语：建构适应风险社会的治理文明

“世界再也不会也回不到过去的样子了。必须有一个‘新常态’——一个更健康，更安全，准备更充分的世界。”(29)《世卫组织表示 新冠病毒将与人类长期共存》，国际在线，http:∥news.cri.cn/20200423/b5a4ea35-3c68-a8a7-92d6-5db316d4193b.html。二次世界大战以来，新冠病毒带来的紧迫性超出绝大多数全球性风险，第一次如此大规模地将不同群体导入风险社会的秩序中。风险社会中的风险，不仅仅作为常态社会秩序中的一种不确定状态，而是风险本身就贯穿了整个社会秩序。与风险共存，与不确定性共舞，正是现代社会的常态。对于治理文明而言，讨论新冠病毒何时彻底消失，已经不是最根本、最核心的议题。不论是流行病，还是全球气候变暖，抑或是尖端科技的破坏性后果，不同类型且数量庞大的重大风险已然深度嵌入公共生活之中。因此，建立何种治理体系应对不同类型的重大社会风险，才是我们适应风险社会的必备功课。反思高度不确定环境中的公共治理，必须超越财富分配、科层管理与强调制度模式分别的传统思维，将理论和实践的重点聚焦于治理效能，使公共行政的观念、制度与技术等内容日益同不断变化的风险社会相适应。现代性生产大量社会风险，而社会风险的扩散也同时伴随着公共性的生长，将不同社会主体共同卷入同一公共议题中，为我们理解公共性以及合作治理提供了新的视野和机制。跨行业、跨区域、跨阶层的风险演化，迫切需要建立总体安全的新安全观指导公共行政。当代中国的“总体国家安全观”正是于此背景中的理论贡献。中国共产党的相关论述和实践反映出风险社会的总体规律，即安全与发展“一体两面”地存在于公共生活之中。反思“什么是好的政府治理”，不仅需要我们审视公平与效率间的钟摆，更需要从“公平—效率—安全”的要素复合中重构政府治理的价值理性。国家安全委员会、风险评估、应急管理机构改革等当代中国不同层次、不同领域的制度设计，为现代政府的组织变革与流程再造提供了来自风险治理的方案与思路。此外，中国应急管理还需要进一步回应多部门协调联动难题并持续创新政社合作机制。在技术发展日新月异的时代，智慧型政府治理模式的形成获得了新的动力，而技术也以风险源的形式影响着公共生活。突发事件应对的技术应用，背后是特定的公共行政生态，组织变革只有持续深入才能更好地将科学成果服务于风险治理。弥补工业文明中的现代性短板，需要真正实现技术理性与政治逻辑的良性互构。

“新冠病毒是一种非常危险的病毒,他利用了人与人之间、政党与政党之间、国家与国家之间的分歧。”(30)《世卫组织警告最糟糕的时刻将到来 不应把新冠肺炎作为政治斗争工具》，中华网，https:∥news.china.com/socialgd/10000169/20200421/38112142_all.html。然而，“病毒没有国界，疫情不分种族。任何国家都不能置身事外，独善其身……这样的重大突发事件不会是最后一次，各种传统安全和非传统安全还会不断带来新的挑战。”(31)习近平：《团结合作是国际社会战胜疫情最有力武器》，《求是》2020年第8期。种族的分别、利益集团的算计、国家间的恶行竞争，是比新冠能量更大、破坏性更强的流行病毒。在天人合一、人与自然共生的视野中，人类社会自身的文明缺陷生产了远远超越自然病毒的社会风险。风险社会真正的风险生产者，是人类自身。面对全人类的重大灾难，确立起对现代性和文明的反思立场，有助于我们从根本上反思工业文明的结构性困境。重新确立后疫情时代的世界秩序，前途在于提升对全球风险社会的适应能力，对西方世界习以为常的资本逻辑与新自由主义道路在风险的语境中进行反思，以确立关于何为更好治理形态的新实践与新理论。超越西方政治话语的偏见和陷阱，需要鲜活的中国治理故事。正在复兴的中华文明，应当在观念、制度与技术以及三者间的复合关系中为风险社会提供新的治理方案。这些故事的关怀在于，在治理效能中体现和进一步完善制度优势，在人类命运共同体中定位和推进全球治理创新，在统筹总体安全的治理体系和能力现代化中建构适应风险社会的治理文明。