中国国家公园统一管理体制研究

汪 劲

一、问题的提出

建立国家公园体制是2013年11月中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的，它是我国生态文明制度建设的一项重要内容。2015年4月中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中首次创造性提出国家公园实行“分级、统一管理”的管理体制，主要制度安排是自然资源统一确权登记方面将每个自然保护地作为独立的登记单元，试点时期将国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由中央(国务院自然资源主管部门)行使或委托相关部门、省级政府分级代理行使，在自然保护地范围内建立包括相关部门在内的统一执法和生态环境保护综合执法的机制。(1)关于党中央国务院关于国家公园体制改革的方案与意见的内容，综述自中共中央国务院2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》，中办国办2017年9月印发的《建立国家公园体制总体方案》、2019年4月印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和2019年6月印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。中共中央和国务院关于建立国家公园体制的决定、意见和方案要求，不仅强化了中央政府对国家公园管理的行政集权体制，而且直接涉及分税制改革以来形成的经济分权机制。按照中共中央、国务院的安排，2025年以前要制定国家公园法和自然保护地法，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度。

有鉴于此，本文拟就国家公园范围内全民所有自然资源资产所有权行使体制和《国家公园法》中的制度安排谈谈笔者的认识。

二、我国自然保护地管理体制的演变与形成

新中国成立以来，我国就建立了城市公园园林、风景区、文物古迹等供人们观光游览、避暑度假和休养疗养的地域，初步形成了以自然保护区、风景名胜区和文物保护单位为主体、以各类自然公园为补充的中国自然保护地体系。然而，“自然保护地”的概念长期以来仅在生态系统研究领域使用，中央政府并未在管理上关注自然保护地体系的统一建设问题。直到2012年3月有全国人大代表针对我国各级各类自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、地质公园和水利风景区等建设存在的种类名目繁多、缺乏统一监管、保护水平低下等问题，联名向全国人大提出关于制定保护地法的议案并用“自然保护地”的概念统合总面积超过国土面积20%的上述各类自然保护区域的建议，(2)参见全国人民代表大会环境与资源保护委员会发布：《关于第十一届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中关于自然保护地法议案情况的介绍，2012年12月28日。从此中国官方文件中才正式出现了“自然保护地”的概念。之后在2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的构想付诸行动后，自然保护地和国家公园的概念才开始在国务院和地方政府文件中不断出现。

那么，我国到底实行着怎样的自然保护地管理体制，创建新的国家公园体制又与之有着怎样的关系和不同呢？

2019年6月中办国办印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求制定自然保护地分类划定标准，通过对各类自然保护地的综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标梳理调整和重新归类，逐步形成以国家公园为主体、以自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类体系。按照中央的部署和2016年8月国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，国家公园体现的国家代表性及其覆盖受益范围的全国性，决定了其保护管理事权和提供基本公共服务运用的财政资金必须由中央负责；自然保护区则因为其分别由中央和地方政府设立，因此其保护管理事权和财政资金也当然由中央和地方各自负责；而各类自然公园的建设管理权限和财政投入则应当根据其主管部门的归属和实际需要予以重新确定。

然而，在生态文明体制改革前的六十多年时间里，我国一直实行中央各部门间和中央与地方政府间“条块分割”的管理体制，虽然自然保护地的不同类型存在保护理念和利用目的间的交叉和重叠现象，(3)例如，自然保护区(禁伐区)建设侧重于对原生自然环境区域予以划定，为自然科学研究建立基地；风景名胜区建设是对具有观赏、文化或科学价值等自然人文景物划定区域，为人们休憩或科研文化提供场地； 而文物保护单位建设则是保护具有历史、艺术、科学价值的文物本体及周围一定范围实施重点保护的区域以为科学研究和传统教育所用。参见原林业部：《关于天然森林禁伐区(自然保护区)划定草案》，1956年10月；国务院：《文物保护暂行条例》，1961年3月；全国人大常委会：《文物保护法》，1982年11月。但依照当时和现行法律法规规定，各类自然保护地的建设工作分别是由国务院不同主管部门和地方政府按照“两级多类”的形式由主管部门和地方政府本着“先占先建”、“先报先建”的原则建立的。在政府未明确各类自然保护地性质、任务、划定标准、统一管理范围以及与保护地内政府其他部门职权关系等基本事项的条件下，央地之间对基本公共服务的财政事权交叉重叠、支出责任划分不清、财政投入相对不足。20世纪80年代改革开放初期我国实行“财政包干”体制，地方政府为增加政府固定收入会主动参与谋求自然保护地经济发展的活动，自然保护地受到破坏的现象由此开始产生。从20世纪90年代开始我国实行“分税制”体制，在改革初期转移到地方政府的大部分财政收入权力被中央政府收回。(4)陈硕、高琳：《央地关系：财政分权度量及作用机制再评估》，《管理世界》2012年第6期，第43页。为此在各类属于中央事权的国家级自然保护地，一些本应由中央直接负责的事务交由地方承担且中央财政投入不力；而地方政府则认为国家级自然保护地属于中央财政事项的范畴，因而除了关注从国家级自然保护地获得经济开发收入的活动外，他们对保护投入基本上没有动力。

鉴于央地事权与财权责任划分和政府管理体制对全民所有自然资源资产保护及其功能发挥所起到的决定性作用及其不可非议性，国务院部分主管部门和地方政府开始考虑在不改变现行体制的条件下采用变通措施促进自然保护地所在地政府和居民获取经济利益。除风景名胜区和文物保护单位尚有经营和旅游收入外，自然保护区因划定面积较大且实行严格保护措施限制了其商业用途和经济利益。因中央和地方政府对不同类型保护地生态价值与经济价值的基本认识不一致，导致各类自然保护地范围内侵占土地、改变用途和其他严重破坏自然环境和保护景观与文物等现象屡屡发生。例如，除发展改革部门和财政部门参与外，以我国风景名胜区主管部门(建设部门)(5)从20世纪80年代起，就有全国人大代表提出将风景区开辟为国家公园的议案。一些地方政府开始将新开辟的旅游区命名为国家公园(如腾冲火山国家公园)并被国家旅游主管部门专门公告推广。参见曹志：《第七届全国人大第二次会议主席团第三次会议关于第七届全国人大第二次会议代表提出的议案的处理意见的报告》，1989年4月1日；原国家旅游局公告2001年17号：《首批国家AAAA级旅游区(点)名单》，2001年8月28日。2003年原建设部在《关于印发建设部城市建设司2003年工作要点的函》中提出将建立国家公园制度纳入与风景名胜区管理体制并列作为影响城市发展的战略性问题。2007年原建设部在《国家级风景名胜区徽志使用管理办法》中将国务院规定的国家级风景名胜区的徽志英文表述为NATIONAL PARK OF CHINA(中国国家公园)。和各类自然保护地类型较多的主管部门(环保、林业、国土、海洋、水利、文化、农业等部门)(6)国家林业主管部门在2008年开始以省为单位推行“国家公园建设试点省”，并同意在省级地方野生动植物保护管理办公室加挂国家公园管理办公室牌子，行使国家公园管理职能。参见原国家环境保护总局：《关于印发〈中国自然保护区发展规划纲要(1996—2010年)〉的通知》,1997年11月24日。为主，联合地方政府以建设各类自然公园发展地方旅游业的名义，展开了一场在既有自然保护地类型的基础上创建各类公园的跑马圈地运动，侵蚀了自然保护地及其外围土地。不仅如此，在既有自然保护地内，还存在着执行地方社会经济发展职能的当地政府及其各类主管部门。

除了依托风景名胜区、文物保护单位和自然保护区建立各类自然公园外，在“条块分割”管理体制不能改变的背景下，国家立法机关和国务院部分主管部门也试图通过制定法律以触及管理体制改革的方法来找寻自然保护地体制混乱的解决之道。例如，2003年第九届全国人大常委会就将自然区域保护立法列为立法规划项目并组织研究论证；(7)孙佑海、陈少云：《关于制定〈自然保护区法〉的论证》，《环境保护》2004年第3期，第7页。2004年原国家林业局提出起草《自然保护区法》的建议；(8)参见国家林业局：《关于全面推进依法治林实施纲要》，2004年11月5日；《关于印发2005年工作要点的通知》，2005年4月28日。2005年以后环保总局也多次发文称将积极配合全国人大做好自然保护区法的立法工作。(9)参见国家环境保护总局：《关于印发〈“十一五”全国环境保护法规建设规划〉的通知》,2005年11月28日；《关于印发“全国生态保护‘十一五’规划”的通知》，2006年10月13日；《关于进一步加强生态保护工作的意见》，2007年3月15日。然而以制定法律的名义触动中央重新考虑政府管理体制和职能配置改革的方法未必行之有效。例如，为解决自然保护区普遍存在的过度开发、保护经费不足、管理能力欠缺等问题，全国人大环资委提出制定《自然保护地法》或者《自然保护区域法》，将自然保护区、风景名胜区和森林公园、地质公园等不同类型自然保护区域统一纳入综合性法律的调整范围，理顺自然保护区与风景名胜区等不同类型自然保护区域之间的关系。但是，这一立法思路并未获得国务院各类型自然保护地主管部门和地方政府的一致支持。因此，凭借全国人大常委会形式上制定自然保护地法的方式对我国自然保护地这一既定体制机制予以改变的做法，虽有新意而且符合管理需求，但在中央和地方事权财权关系未经党中央国务院先行改革确定的国情背景下无疑是行不通的。

2008年以来，国务院各部门又相继提出了重要生态功能区、生态脆弱区、重点生态功能区等生态空间保护关键区域的概念，加上根据《渔业法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》等法律规定建立的水产种质资源保护区、海洋特别保护区、特别保护海岛等特种类型的保护区域，2011年我国还首次提出了“划定生态保护红线”这一国家生态保护战略。由此我国自然保护地“条块分割”的管理体制的发展也呈现出主管部门五花八门、保护地名称各式各样的状况。

三、建立国家公园体制及其政策在试点执行中的问题

我国理论界对于央地关系问题的争论,历来存在两种相反的主张：一种主张是加强中央权力,实行垂直管理,弱化地方权力;另一种主张则是限制中央权力,扩大地方权限,这两种主张或交替出现,或同时存在,并在不同时期针对不同的社会情势会有不同表现。(10)杨海坤、金亮新：《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,《现代法学》2007年第6期，第23页。针对六十多年来我国自然保护地发展存在的管理体制等根本问题，中共中央国务院在2015年4月《关于加快推进生态文明建设的意见》中首次提出“建立国家公园体制”，即我国各类自然保护地中具有国家代表性的，在自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的特定陆域或海域设立为国家公园，由中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权，并实行全过程统一管理。(11)中办国办在2019年4月印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中要求，国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省级政府代理行使等三种方式，最终将过渡到由国务院自然资源主管部门直接行使的方案。

按照党中央国务院构建国家公园体制试点工作的部署，2015年1月国家发改委同国务院十三个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，在湖北、吉林等省市(12)其中，北京市八达岭长城国家公园后被海南省热带雨林国家公园所替换。笔者注。选择不同类型的自然保护地建立国家公园体制试点，具体方式是在相关自然保护地进行功能重组的基础上建立国家公园体制，目标是国家公园体制试点范围内交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到基本解决，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，自然资源资产产权归属更加明确，统筹保护和利用取得重要成效，形成可复制、可推广的保护管理模式。(13)参见国家发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等十三部门联合印发：《建立国家公园体制试点方案》，2015年1月。此外，2015年3月国家发改委办公厅还相继印发了《发改委国家公园体制试点区试点实施方案大纲》《发改委建立国家公园体制试点2015年工作要点》和《关于印发国家公园体制试点区试点实施方案大纲的通知》。2015年5月国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》，同意在9个省份开展国家公园体制试点。从2015年12月到2019年1月，中央深改委(组)总共审议通过了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山和海南热带雨林等五个国家公园体制试点方案。其间，2016年5月至10月国家发改委还分别通过批复设立了神农架、钱江源、武夷山、南山和普达措等五个国家公园体制试点区实施方案(见表1)。

表1 十大国家公园体制试点(试点区)方案和批复的管理体制与权力配置(14)基本信息来源于：中央人民政府网站,http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-10/29/content_5335451.htm；《青海省人民政府办公厅关于印发祁连山国家公园体制试点(青海片区)实施方案的通知》，http:∥www.maqin.gov.cn/html/3142/274314.html；海南省热带雨林国家公园网站：海南热带雨林国家公园简介：http:∥www.hntrnp.com/index.php?m=content&c=index&a=lists&catid=42，最后访问日期：2020年2月21日。

续上表

从2015年12月至今的四年多时间里，经过各方面共同努力，除设立较晚的国家公园(如海南热带雨林国家公园)外，从形式上看国家公园体制试点建设都取得了积极进展，但因国家公园试点区域范围内以往大部分存在着各类自然保护地共存的现象，因此对有关主管部门职权的整合和对既得利益的调整分配存在着一系列的矛盾和问题。根据笔者对数个国家公园的实地考察和国内期刊文献揭示，国家公园体制试点区存在着如下与体制相关、受体制制约的共性问题(15)以下笔者对问题的归纳中未注明出处者，参见黄宝荣、王毅等：《我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议》，《中国科学院院刊》2018年第1期，第76页。亟待解决。

首先，国家公园管理属于中央事权，总体上地方政府对国家公园建设工作缺乏主动性和创新性。

长期以来，我国自然保护地范围内自然资源国家所有权在职权职责未由法律和国务院“三定方案”明确规定的前提下，全民所有的自然资源所有权只在理论上和名义上归国务院行使，国务院主管部门即使对以“国家级”冠名的自然保护地的管理也主要是业务和专业上的指导权，实际管理权仍归由地方政府掌控。

如表1所示，国家公园体制试点建设以来，考虑到既往自然保护地分级行使所有权的实际，中央初步明确了全民所有自然资源资产管理权的“中央直管”、“央地共管”和“委托省管”等三类管理模式。从形式上看，各类国家公园都设立了统一行使管理权的国家公园管理局，建立了由地方政府履行国家公园范围内经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责的地方事务运行机制，基本建立了国家公园范围内由国家公园管理局实施自然生态环境保护综合执法权的执法机制。部分地方还通过制定地方性国家公园法规或者规章等方式确立了国家公园的管理原则与方式、预算与资金机制、机构职权、设立与规划、保护与管理、利用与服务、社区公众参与和法律责任等内容。

但是，笔者通过实地调查和座谈会等方式调研发现，限于国家公园管理的中央事权，三类管理模式下的国家公园管理均呈现出地方政府缺乏主动性的现象，主要表现在各级管理机构级别较低、人员编制不明晰、各具体负责管理的分支机构只加挂了牌子而没有实质性工作内容等方面，如钱江源国家公园工作委员会、管委会目前属于衢州市委市政府的派出机构(正处级)。(16)陈真亮、诸瑞琦：《钱江源国家公园体制试点现状、问题与对策建议》，《时代法学》2019年第4期，第41页。即使在中央直管的国家公园，有些管理机构还属于企业性质，与试点改革要求承担的行政管理职责不相适应。(17)由于地方政府财力不足，东北虎豹国家公园内企业承担行政职能的历史遗留问题仍然继续存在。参见陈雅如等：《东北虎豹国家公园体制试点面临的问题与发展路径研究》，《环境保护》2019年第14期，第61页。

由于“央地共管”和“委托省管”模式下国家公园的人、财、物仍归地方管理，中央事权不能全面执行到位，造成国家公园管理人员频繁变动、责任不清、人心不稳等问题，许多国家公园体制改革试点所要求的自然资源统一确权登记等工作进展都较缓慢。一些地方政府将国家公园视为“吸金”招牌，对国家公园内的特许经营活动和交通、水利、电力、通讯、教育、卫生等基础和公共服务设施建设等领域投入较多，导致在试点实施后开发建设强度不降反升，破坏了国家公园生态系统的完整性和原真性。在武夷山国家公园，因其享有世界文化与自然双遗产地的品牌优势和集体林地种植武夷岩茶的历史，旅游业收入一直是武夷山的支柱产业，国家公园实行保护优先的原则在这里显得十分有限。因此，武夷山国家公园范围内存在着国家公园管理局和风景名胜区旅游管理服务中心这两个政府机构。在试点期间，原武夷山景区执法大队没有划转到武夷山国家公园管理局，涉及行使景区相对集中行政处罚权的机构仍然是武夷山市行政执法局，不具生态资源保护管理职能，在生态资源保护管理上出现了相互推诿扯皮的现象。(18)李辛怡等：《武夷山国家公园体制试点区旅游发展现状与对策研究》，《武夷学院学报》2019年第10期，第37页。

垂直管理体制与运行机制尚不顺畅，依然是几乎所有国家公园面临的共性问题。在这个背景下，国家公园内全民所有自然资源所有权的权利结构意味着自然资源国家所有权主体不可避免地会出现所有权人管理权利“虚位”的现象。(19)叶榅平：《自然资源国家所有权的双重权能结构》，《法学研究》2016年第3期，第53页。所有权结构在管理体制上的“虚位”加上国家自然资源法律规定的空缺，正好给国家公园所在地的地方政府提供了依职权处分全民所有自然资源资产的余地和裁量空间。

其次，中央财政投入只有政策要求、没有法律保障，试点结果表明国家财政资金投入普遍不足。

国家公园建设属于全社会公益性基本公共服务，党中央国务院也将国家公园事权作为中央事权定性，然而除长期以来中央对各类国家级自然保护地的财政资金投入较少以外，如表1所示，就连国家公园体制建设试点的大部分国家公园，中央财政资金也只是支持性投入，与国家公园管理的事务性支出不成正比，将本应由中央直接负责的事务交给地方承担。因试点国家公园的中央事权，省级地方政府没有建设动力而将管理权不断下放至地(市州县)，而所在地地方政府则希望国家公园建设能给地方经济发展带来更多的机会，从而导致国家公园建设偏离了设立的初衷。即使在实行“中央直管”的东北虎豹国家公园，资金投入在一定时期主要来自“天然林保护工程”的财政专项资金，(20)陈雅如等：《东北虎豹国家公园体制试点面临的问题与发展路径研究》，《环境保护》2019年第14期，第61页。这种做法不仅难以负担生产经营活动退出等所需补偿资金，也违反了国家财政管理制度规定。

苏利阳等研究认为，建立分级行使全民所有自然资源资产所有权体制的实质，是国有资产管理体制改革在自然资源领域的应用。一方面，经营性自然资源资产的中央和地方所有权不明确，地方对重要国有自然资源资产的垄断和破坏性开发问题突出，损害了国家使用权人的权益和社会公共利益。另一方面，公益性自然资源资产的中央和地方事权划分不清，中央对国家级公益性资源的管理存在重审批轻监管的问题，承担的财政支出责任过低；地方承担的财政支出责任和自身财权不匹配，导致其为了获取资产收益不断占用生态属性较强的天然湿地、海域滩涂等，带来严重的生态破坏问题。(21)苏利阳等：《分级行使全民所有自然资源资产所有权的改革方案研究》，《环境保护》2017年第17期，第32页。在云南普达措、湖北神农架、福建武夷山等国家公园范围内，主要实行由与地方政府财政收入有着千丝万缕联系的地方国有旅游开发企业主导国家公园的经营活动。据统计，大多数国家公园试点虽然设立了国家公园管理机构，但中央专项转移支付资金只能满足基本的保护支出，而门票和特许经营权限则由当地政府赋予地方国有旅游开发企业行使，由旅游开发公司负责旅游开发并垄断各种收入，且与当地政府分成。在当地政府的支持下，这些旅游企业具有开发利用国家公园旅游资源的强势地位，实际上架空了国家公园管理机构，削弱了国家公园管理机构的保护管理职能。(22)邓毅等：《中国国家公园体制试点：地方国有旅游开发公司该何去何从》，《环境保护》2019年第7期，第57页。长此以往，也导致国家公园所在地地方政府将国家公园建设的功能定位于解决和改善当地经济发展问题方面。此外，资金投入的不足还影响到国家公园的人才建设和科技支撑。

最后，部分试点国家公园范围内集体所有土地(林地)占比较大，国家公园范围内难以统一行使管理权。

如表1所示，南山国家公园、武夷山国家公园和钱江源国家公园的土地面积中，国有土地(林地)的总面积均在50%以下，因而国家公园管理机构不能在国家公园范围内形成对土地(林地)利用的绝对支配权。因此，这些国家公园体制试点建设呈现出显著的以旅游开发或者经济建设为主导的特征。例如，南山国家公园体制试点区原为国家AAA级风景名胜区，在中央财政资金投入不足和集体所有土地占多数的背景下，南山国家公园建设只能长期定位于发展旅游业。(23)王根茂等：《湖南南山国家公园体制试点区游憩管理研究——基于访客体验与资源保护理论》，《林业经济》2019年第8期，第10页。在国有土地面积占100%的三江源国家公园区域，国家公园建设试点也与当地居民生产生活之间的矛盾日益突出。(24)何跃君：《关于三江源国家公园体制试点的做法、问题和建议》，《中国生态文明》2016年第6期，第75页。而钱江源国家公园内的集体林地比重高达 81%，若要对其中大部分集体林地全部进行国有化，所需费用过高、资金巨大，难度和阻力总体比较大。(25)陈真亮、诸瑞琦：《钱江源国家公园体制试点现状、问题与对策建议》，《时代法学》2019年第4期，第41页。

即使在其他国有土地(林地)的总面积相对占优的国家公园范围内，东北虎豹公园试点范围内集体土地面积12.34万公顷，占总面积的8.4%。集体林地与国有林地间杂，并存在联营林、委托林、股份林、集体林等四种历史遗留的复杂林业用地形式。集体土地的用途管制是试点中的重要问题。(26)陈雅如等：《东北虎豹国家公园体制试点面临的问题与发展路径研究》，《环境保护》2019年第14期，第61页。根据各国家公园体制试点的实施方案和总体规划的要求，国家对国家公园内因禁止和限制措施遭受损失的集体所有的土地(林地)既可以通过设立租用、置换、地役权方式获得补偿，也可以依法通过征收的方式出让。但是试点实践中因中央财政对国家公园的投入严重不足，所以所谓对国家公园内集体所有自然资源的合理补偿或者依法征收就只是一句空话。

实际上，除非中央政府有明确要求，地方政府是不会拿出资金来弥补和安排本应由中央财政事权支付的资金空缺的。(27)由湖北省人大常委会通过的《神农架国家公园保护条例》自2017年5月1日起施行。该条例第三十四条规定：“省人民政府建立神农架国家公园生态保护补偿机制，将林区、神农架国家公园及其毗邻保护区的生态保护补偿资金纳入省级财政预算；对神农架国家公园森林、湿地、水流、耕地等重点领域以及下列事项进行生态保护补偿：……”然而，直到笔者于2019年5月在湖北进行神农架国家公园建设调研时，该条例规定的这笔财政预算尚未予以安排。

四、中央统一行使国家公园管理体制的立法构想

我国的国家公园建设与世界各国的最大不同，是我国实行以自然资源全民所有制为基础、以集体所有制为补充的自然资源所有权体制。为此，建立中央统一行使国家公园管理体制既面临着厘清自然资源全民所有制体制下央地政府分权的关系问题，又面临着限制集体所有土地和林地与自然资源的开发利用和补偿问题。

按照党中央国务院的部署，国家公园体制试点改革将于2020年结束，之后逐渐进入法治化管理体制的轨道。从国家公园体制试点的具体执行要求和时间分布要求看，尽快制定《国家公园法》并确立未来五到十年国家公园的基本体制，不仅有益于未来国家公园建设实践，而且有益于《国家公园法》立法确立具体保护制度和措施。为此启动《国家公园》立法具有必要性、紧迫性和可行性。

从中国七十年自然保护地体制的长期实践结合五年多国家公园体制建设试点存在问题分析，“央地共管”和“委托省管”的管理模式并不适合在以“国家”命名的国家公园等自然保护地实行，体制必须创新。

以下笔者拟结合建立中央统一行使国家公园管理体制所面临的问题谈谈《国家公园法》对国家公园统一管理体制机制安排的基本设想。

(一)宣示国家公园在自然保护地体系中的地位

首先，通过立法创新的方法确立中国国家公园统一管理权的体制和机制，是由国家公园在中国自然保护地体系中的地位决定的。建立国家公园的目的是保护具有自然生态系统的原真性、完整性，突出国家代表性的自然生态系统，依照2017年9月中办国办印发的《建立国家公园体制总体方案》，建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。

与其他类型的自然保护地相比，国家公园是2019年6月中办国办在《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中唯一被定义为以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的“特定陆域或海域”。而自然保护地体系中的自然保护区和其他自然公园的定义则与国家公园有着很大的差别。(28)自然保护区是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域；自然公园则是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。参见中办国办：《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，2019年6月26日。(见表2)

表2 中国国家公园与其他类型自然保护地的异同

其次，党中央国务院一再强调国家公园是中国自然保护地的主体，由国家批准设立并主导管理。因此，中国国家公园的建设需要以国家利益为主导，坚持国家所有、全民共享、世代传承，具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明。

需要说明的是，试点中的国家公园基本上是在整合既往各类自然保护区、风景名胜区和其他类型自然公园的基础上组建而成的。国家公园与各类自然保护地最大的不同，是其保护对象是具有国家代表性、全球价值性和国家象征性以及国民认同度高的大面积特定陆域或海域。而其他自然保护地，如自然保护区和风景名胜区，则既包含中央事权的国家级保护地、也包含属于地方事权的各级保护地。

体现国家公园的国家性，是党中央国务院将国家公园确立为中国自然保护地体系主体地位的法理基础。

(二)明确国家公园实行中央统一事权的管理体制

从2015年开始，在党中央国务院的直接指导下我国的国家公园体制试点工作正在有序开展，体制改革不断深化。按照党中央国务院的安排，到2020年要完成国家公园体制试点并设立一批国家公园。

国家公园建设属于中央事权，建立由中央政府设立主管部门直管国家公园并在国家公园设立派出机构直接体现国家意志的体制，既符合党中央国务院生态文明体制改革的要求，也符合国家宪法的基本要求，因此具有合法性。

从国家公园的中央事权看，中央关于《建立国家公园体制总体方案》(2017年)、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(2019年)、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(2019年)、《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(2019年)等与国家公园建设直接相关的政策，均要求由一个机构统一行使国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权的各项权利，并统一行使自然资源和生态环境保护综合监督管理执法权限。设立中央国家公园主管部门并在各国家公园设立派出机构，是体现党中央国务院建立国家公园体制的创新性根本举措，是推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的重要实践。这一举措既符合党和国家生态文明体制改革的重要政策，也符合我国宪法和建立法治政府的法理需求。

按照党中央国务院对建立国家公园体制的基本构想，笔者认为中国设立国家公园实行中央统一事权管理体制的基本构想应当是：

第一，明确由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。在国务院层面，应当明确国家公园管理的主管部门及其职能配置，并由该部门统一行使国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权，统一管理和监督全国国家公园的自然生态系统保护、自然资源资产管理和国土空间用途管制。

在由国务院批准设立的各个国家公园层面，由国务院国家公园主管部门设立国家公园的派出机构，按照国务院国家公园主管部门的统一部署，行使国家公园内自然资源和生态环境保护综合监督管理职权。各国家公园派出机构可以根据国家公园的管理实际下设不同片区的执行机构。

第二，在国家公园试点时期，限于当前我国自然保护地的实际，2017年9月中办国办在《建立国家公园体制总体方案》中对国家公园试点确立了中央和地方协同管理的机制，即中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权，地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作；省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的，中央政府履行应有事权并加大指导和支持力度。而国家公园所在地方政府行使辖区(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。

在国家公园试点结束(2020年底)后，笔者认为国务院国家公园主管部门应当逐步收回在一定期限内委托省(自治区、直辖市)人民政府代理行使国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权。今后，在所有国家公园范围内，除继续由地方政府行使国家公园内部分辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责外，其他职责全部由国务院国家公园主管部门设立国家公园派出机构行使，地方政府及其有关部门按照各自职责配合做好国家公园的生态保护工作。

在国家公园体制正式建立后，上述依法应当由中央政府行使的权限除了由国务院国家公园主管部门依法行使的职权职能外，其他职权职能也应当由中央政府主管部门设立在各国家公园的派出机构行使，而不能委托地方政府行使。

(三)明确由中央政府保障国家公园运营的资金机制

虽然目前中央政府层面对国家公园的统一管理权已逐渐统一行使，但是中央提出建立国家公园总体方案将国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权部分委托省级政府代理行使期间所表现出的关键性问题，依然在于地方政府对建立国家公园的认识与中央政府之间存在较大的认识差距和实践偏差。

从近五年来国家公园体制试点的实践和2019年开展的国家公园试点评估结果分析，由中央政府直接行使国有自然资源所有权的国家公园(如东北虎豹国家公园)在筹措财政资金、社会参与园区建设、管理和运行等方面的表现均明显优于委托省级政府代理行使国有自然资源资产所有权的国家公园。

分析原因，一方面，从中央到地方的基本认识是建立国家公园属于中央事权，本应由中央财政承担，因此地方政府在建设国家公园方面的积极性并不高，资金投入也很有限；另一方面，地方政府更希望通过国家公园建设发展地方经济、扩大经济收入，加上许多国家公园范围内集体所有的土地和林地占比较大，有些试点中的国家公园其开发强度已经很高，因而在一些委托省级政府代理行使所有权的国家公园范围内采取的保护措施存在执行不力的现象。

因此在确定由中央政府直管国家公园体制的基础上，还应当明确中央事权和中央财政投入的机制，而且还可以给地方政府一个明确的信号，对于确立国家公园范围内形成良好央地关系，也具有现实合理性。

从国家公园的财政投入看，国家公园建设属于全社会公益性基本公共服务，按照2016年8月国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责。因此，无论未来在全国设立多少个国家公园，国家公园的国家主导性和基本公共服务性是不会改变的。因此，伴随国家公园制度的发展和完善，应当建立由中央政府设立主管部门直管国家公园并在国家公园设立派出机构负责具体执行的机制，而地方政府对国家公园建设既无事权也无责任。

从地方政府配合国家公园建设的积极性看，在明确了国家公园建设的中央事权和财政投入机制的基础上，地方政府会非常清楚自己的责任范围和权责边界，他们工作的重点是行使国家公园内部分辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责。

鉴于国家公园范围内一般控制区可以通过特许经营等方式开展科学研究、自然教育和游憩以及传统社区发展等活动，地方政府可以通过税收的方式从上述活动中获得收益。对于国家公园范围内各类工矿企业等退出，中央政府通过各类补偿措施也可以减轻地方政府因此而受到的损失。

另外，国家公园的中央事权会使得原有地方政府在国家公园范围内设定的各种编制统一转变成为中央编制，也会减轻地方政府的相应支出。同时，因国家公园范围内存在大量生态保护补偿的区域、海域、流域和其他自然资源领域，当一个国家公园的所有自然资源资产作为一项自然资源予以登记后，所有生态保护补偿的资金也会全面转变为国家公园生态补偿资金，成为统一的以国家公园生态补偿名义而由中央政府转移支付给地方政府的资金。

因此，确定由中央政府直管国家公园的体制也具有现实合理性。在央地关系明确的责权利体制下，地方政府的积极性是不会降低的。

五、结 论

我国自然保护地建设已有近七十年的历史。据2019年底以前的统计，我国各种类型的自然保护地中国务院批准公布的国家级风景名胜区有244处，纳入世界遗产公约的世界遗产55项；各种自然保护区2 750个，总面积为147.17万平方公里，约占自然保护地总面积的70.0%。(29)高吉喜、徐梦佳、邹长新：《中国自然保护地70年发展历程与成效》，《中国环境管理》2019年第4期，第25页。然而，由于我国自然保护地治理体系长期存在着中央事权不顺达和中央财政投入不配套的问题，以及中央与地方财政事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范等问题，致使自然保护地建设的保护目标难以实现。

国家公园体制试点存在的根本性和共通性问题表明，通过中央编制机构的安排，由《国家公园法》明确中央政府统一行使全民所有自然资源资产管理权和生态保护监管权，是国家公园建设能否成功的体制因素；通过《国家公园法》明确由中央政府承担与中央事权相一致的财政支出费用，则是能否达成以国家公园为主体的自然保护地体系建设目标和建设初衷的关键。

需要补充说明的是，2016年3月原国家林业局发出通知，要求“坚持一园一法，每个国家公园制定相应的管理办法或条例，条件成熟后，形成国家层面的法律法规”(30)参见原国家林业局：《关于深入学习贯彻习近平总书记关于森林生态安全重要讲话精神的通知》，2016年3月9日。。为此，云南、青海、福建、湖北以及湖南、吉林等国家公园体制试点省份相继制定通过了国家公园保护的地方性法规或政府规章，以规范试点国家公园的保护、管理、建设、利用和服务等活动，并且对国家公园建设规划、分区、保护、预算资金来源和使用、特许经营和社会参与等做出了规定。尽管地方性法规和规章在国家公园建设试点时期起到了积极作用，但是限于中央对国家公园体制试点政策的阶段性和期限性，地方党政机关和立法机关对国家公园建设的认识也各不相同。

当中央编制机构和《国家公园法》明确了国务院主管部门统一行使国家公园管理体制以后，就应当废除地方性国家公园法规和规章，由《国家公园法》授权国务院国家公园主管部门根据国家公园设立的具体情况制定适用于各个国家公园的具体实施办法；对面积广大的国家公园，还可以授权国务院制定国家公园行政法规。此外，在国家公园范围内，《国家公园法》施行前公布的自然资源法律的有关规定与《国家公园法》规定不一致的，应当适用《国家公园法》的规定；在地方立法方面，《国家公园法》应当规定省、自治区和直辖市可以制定适用于国家公园一般控制区范围内社会经济发展事务的地方规定。但是，不得与《国家公园法》相抵触。