保障我国粮食生产综合能力的对策研究

于法稳 黄鑫

一直以来，我国都高度重视粮食安全。中国特色社会主义进入新时代，更应该站在新的战略高度，遵循新的粮食安全观，切实提升粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。

现状

1.粮食产量创历史新高

2000-2019年，我国粮食产量实现了历史性突破，从46217.5万吨增加到66384.0万吨，增加了20166.5万吨，增长43.63%。2003-2015年，粮食产量实现了十二连增。2015-2019年，我国粮食生产每年都保持在65000万吨以上，人均粮食占有量达到470多公斤。当前，我国粮食总量不足的局面已经得到了有效扭转，但粮食供给的结构性问题比较突出，成为未来粮食生产亟需解决的主要矛盾。

2.粮食综合生产能力逐年提升

根据系统性、代表性、可行性、公开性原则，笔者构建了粮食综合生产能力评价的指标体系，评价结果显示，2000-2017年我国粮食综合生产能力呈现递增态势，粮食综合生产能力指数从2000年的0.3474增加到2017年的0.6357，提高了82.99%。2000年以来，国家对粮食安全更加重视。特别是2004年以来，先后实施并完善了最低收购价政策、农业保险保费补贴政策，2006年全面取消了农业税，采取有效措施推动粮食综合生产能力提升。

3.粮食主产区综合生产能力区域差异明显

2000年以来，我国各省（市、区）粮食平均生产能力大致呈现递增态势，粮食综合生产能力总体趋势向好。粮食主产区在保障国家粮食安全中发挥着重要作用，其生产能力的提升得益于国家不断加大的转移支付力度。评价结果显示，2017年，13个粮食主产区①粮食生产能力平均为0.4438，高出全国平均水平（0.3914）13.38个百分点，更高出18个非粮食主产区②（0.3745）18.50个百分点。

问题

1.水土资源的约束性越来越强

粮食生产不仅受耕地、水资源等自然要素的约束，也受劳动力、技术和资金等经济社会要素的影响。随着工业化、城镇化进程的深入推进，优质耕地资源多被配置到非农生产领域，特别是非粮生产领域。水土资源匹配失衡成为新时代粮食安全的核心制约因素，且这种制约呈现出日益增强的趋势。众所周知，水土资源全面影响粮食安全，数量的多少影响粮食产量，质量的好坏影响粮食品质，而后者恰恰是新时代人们日益增长的美好生活需要的重要内容。当前，我国水土资源流失严重、利用效率低下等问题并存，粮食生产面临严峻考验。

2.农业面源污染依然严重

化肥、农药、杀虫剂和除草剂等化学用品的大量投入，以及非科学性施用，导致严重的农业面源污染，严重损害了粮食生产的生态基础。据中央广播电视总台中国之声《全国新闻联播》2019年12月18日报道，2019年我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为39.2%，农药利用率为39.8%，未能得到有效利用的成分进入土壤和地下水体，造成土壤质量下降和水环境污染，对粮食品质构成了新的威胁。

3.农业废弃物资源化利用率较低

据笔者整理有关报道及相关研究，我国每年大约有40多亿吨农业废弃物资源未得到合理使用，其中包括7亿多吨农作物秸秆和30多亿吨畜禽粪便，而畜禽粪便的COD（化学需氧量）排放是工业和生活污水排放的5倍。此外，由于认知不足、机制缺失等，导致废弃农用塑料薄膜、农药包装物等农业废弃物的回收及资源化利用率低下，农业生产环境遭受二次污染的趋势不断加剧。

4.工业化、城镇化的外在风险加大

随着工业化、城镇化快速推进，在愈来愈严格的环境规制之下，城镇对工业生产的环保要求越来越高，倒逼大量的高污染工业企业从城镇向农村地区迁移。由于农村对环境问题重视不够，监管不到位，对迁入的工业企业基本持许可态度，导致工业企业占用了大量优质土地资源，工业废弃物对农业生产环境造成了破坏和污染，影响了粮食等主要农产品的数量和质量。同时，城镇化进程中建筑垃圾的大量产生及生活垃圾、生活污水的大量排放，也成为农业生产环境污染的主要来源。

5.农业抵御自然风险的能力依然不足

农业生产面临的自然风险类别较多，特别是在全球气候变暖的背景之下，极端气候发生的频率更高、影响的范围更广、造成的破坏程度更大。近年来，旱涝灾害频发，导致粮食大幅度减产，进而影响国家粮食安全。除此之外，病虫害、冰雹和台风等自然灾害，也会对农业生产造成严重的危害。面对这些自然灾害，我国农业生产抵御自然风险的能力明显不足。

对策

1.从国家战略高度强化粮食安全风险意识

（1）强化对粮食安全的领导。习近平总书记指出：“保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松”。因此，应加强对国家粮食安全的领导，全面提升粮食综合生产能力。

（2）强化粮食安全责任意识。各级政府应树立粮食安全的责任意识，将粮食生产作为工作的重中之重，特别是粮食主产区各级政府更应如是。

（3）强化粮食安全风险意识。新时代，影响粮食安全的风险因素依然存在，影响的程度可能愈来愈深，要随时关注影响粮食安全的风险因素及其变化态势，并制定切实可行的预案，确保国家粮食安全。

（4）强化生态基础意识。农业发展应将为14亿国人提供粮食等优质安全农产品作为最根本的出发点与最终的目标。从根本上来讲，粮食等主要农产品的数量与质量安全的前提是必须有水土资源的数量和质量作保障。为此，必须树立生态基础意识，这是关乎健康中国战略能否实现的重大战略问题。

2.加强水土资源保护，为粮食生产提供保障

（1）在确保耕地数量稳定的前提下，实现耕地资源质量的提升。一是以最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度为根本遵循，全面落实耕地占补平衡、永久性基本农田划定等政策措施，确保耕地面积的稳定。尤其要做好政策与制度的绩效评价，对造假不良行为进行追责。二是保护优质耕地资源，改善耕地土壤的质量。通过改造中低产田、改善耕地土壤质量，提升耕地生产率，确保国家粮食安全。

（2）以水生态建设为着力点，实现水资源的高效利用。一是实施水生态治理，为粮食生产提供用水保障。立足于系统论思维，统筹自然生态要素，将治水与治山、治林、治田有机结合，协调解决水资源问题，提升水资源对农业发展的保障能力。二是实施最严格水资源管理制度。在严格执行水资源管理“三条红线”③的同时，根据区域农业发展的需要，划定农业用水红线，确保农业生产对优质灌溉用水的需求。三是推广农业节水措施，提高农业用水效率。根据不同区域水资源禀赋、农业种植结构实际，选择适宜的节水措施，实现农业节水的目的。

（3）以环保执法为手段，严格控制工业企业污染水土资源。一是完善环保制度，规范工业企业的排污行为，从达标排放转向总量控制，从限制性制度转向激励性制度、引导性制度。二是严格环保执法，根据企业所造成的环境污染程度，追究其法律责任，并处以重罚。

3.加强农业面源污染防治，改善粮食生产环境

（1）以绿色发展理念指导农业面源污染的防治工作。一是加大宣传力度，提高全民对农业面源污染严重后果的认识。利用各种信息技术手段，积极推行环境宣传下乡、监测下乡和执法下乡，在防治农业面源污染的同时，还要严防工业污染从城市向农村转移。二是清楚认识农业面源污染防治的艰巨性。我国农业面源污染的形势非常严峻，要通过推进农业面源污染防治，提升农业生产系统质量，为农产品质量安全提供基础保障。

（2）推动农业面源污染防治行动计划的实施，并对实施效果进行评价。一是全面实施农业农村部推行的相关行动计划。围绕“一控两减三基本”④目标，实施化肥农药使用量零增长行动、推进养殖粪污综合治理行动等。二是加强行动计划实施效果的监测与评价。在全国范围内选择典型区域，对农业面源污染防治行动的实施效果进行监测及评价，并剖析实施过程中存在的问题，提出进一步完善的建议。

4.重构发展模式，提升农业生产系统的质量

（1）重构产业发展模式，减少面源污染。按照生态农业原理，构建循环型生态农业生产体系，将种植业与养殖业之间的生态链衔接起来，实现二者的协调发展。

（2）强化市场监管，倒逼农资生产与使用走向绿色化之路。一是根据农业绿色发展的要求，积极引导农资生产主体行为，强化农资生产、流通环节的监管，以此保障农资合理、稳定供应，在源头上遏制假冒劣质农资产品对农业生产环境的潜在危害。二是加强农业生产主体行为监督和管理，督促其严格按照农产品质量标准体系进行生产，减少农业生产过程造成的面源污染。

（3）建立农业废弃物回收和资源化利用各个关键环节的链接机制。如果不能及时回收农药包装物、农用废弃塑料薄膜，将会对水土资源环境导致严重的二次污染。因此，需要高度重视农业废弃物的回收及资源化利用，根本解决农业废弃物造成的面源污染。

5.完善制度和机制，保障粮食生产能力提升

（1）继续实行耕地轮作休耕制度。根据农业高质量发展要求，提升粮食综合生产能力，逐步推动轮作休耕补偿的制度化和法制化建设，统筹国家粮食安全和生态安全，实现“藏粮于地、藏粮于技”的目的。

（2）建立健全粮食主产区耕地资源生态补偿制度。加快推进农业生产方式由过度依赖资源环境的粗放发展向绿色生态可持续发展转变，建立与完善对粮食主产区的生态补偿力度，尤其是对东北黑土地的保护更应该加大补偿力度。

（3）加强农业资源环境监测，建立科学的防范体系。建立可持续的政策监测和评估流程，通过对各省、市、县农业绿色发展状况进行评价和考核，激励各地努力提高农业绿色发展水平和速度。

注释：

①13个粮食主产区指河北、河南、黑龙江、吉林、辽宁、湖北、湖南、江苏、江西、内蒙古、山东、四川、安徽。

②18个省（市、区）指北京、天津、山西、上海、浙江、福建、广东、广西、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。

③水资源三条红线指水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。

④一控两减三基本指严格控制农业用水总量，大力发展节水农业；减少化肥和农药使用量，实施化肥、农药零增长行动；畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用。