内外兼治：调查研究中的形式主义治理策略

□ 代 凯

［中共广东省委党校（广东行政学院），广东 广州 510053］

一、问题的提出

调查研究是谋事之基、成事之道，是中国共产党的优良传统。“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究。”［1］习近平总书记历来高度重视调查研究工作，长期深入基层、深入一线、深入群众开展调查研究，调研开路已成为习近平总书记治国理政的鲜明特色之一。

近年来，形式主义屡禁不绝，甚至出现了用“形式主义解决形式主义问题”的现象。中央纪委国家监委公布的统计数据显示，仅2019年一年的时间，全国就查处形式主义、官僚主义问题7．49万起，处理党员

领导干部多达10．80万人。［2］2020年1月18日，习近平总书记出席“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会并发表重要讲话，指出当前“有的地方仍然存在形式主义、官僚主义”问题，并提出把“反对形式主义、官僚主义”作为一个长期的课题来抓紧抓实。在调查研究领域，个别党员领导干部大搞形式主义，下基层调研走马观花，就是为了出镜头、露露脸，坐在车上转，隔着玻璃看，只看“门面”和“窗口”，不看“后院”和“角落”，群众说是“调查研究隔层纸，政策执行隔座山”，［3］不但严重污染了党内的政治生态，还造成了不良的社会影响。习近平总书记多次要求广大党员领导干部必须注重调查研究的实效，力戒形式主义：“调查研究千万不能搞形式主义，不能搞浮光掠影、人到心不到的‘蜻蜓点水’式调研，不能搞做指示多、虚心求教少的‘钦差’式调研，不能搞调研自主性差、丧失主动权的‘被调研’，不能搞到工作成绩突出的地方调研多、到情况复杂和矛盾突出的地方调研少的‘嫌贫爱富’式调研。”［4］“要防止为调研而调研，防止搞‘出发一车子、开会一屋子、发言念稿子’式的调研，防止扎堆调研、‘作秀式’调研。”［5］

目前，学界针对形式主义问题开展了大量富有见地的研究。在涉及领域上，学者们认为形式主义发生在诸多领域，如当前正在开展的精准扶贫工作中，形式主义问题就大量存在。［6］事实上，无论传统的工作会议［7］还是现代的“互联网+”政务服务，［8］形式主义都有不同程度的体现。在问题表现上，学者们认为形式主义的表现形式是多种多样的，包括文牍主义、程序主义、亮点工程和中游策略等，［9］此外，“痕迹主义”也是形式主义的重要表现之一。［10］在形成原因上，有学者认为，主观层面主要是因为部分党员领导干部懒政殆政、不敢担当、能力不足和邀功请赏等，客观层面主要是受体制机制缺陷、社会环境变化、现象的模糊性和工作要求的复杂性等影响。［11］在治理举措上，学者们普遍认为治理形式主义问题是一项复杂的系统工程，如有学者认为需要从强化党员领导干部理想信念教育、构建权责一致的政府职责体系等方面多点用力、共同作用；［12］也有学者认为要完善干部考核评价制度、选拔任用制度和惩处问责制度等，发挥制度建设对破解形式主义问题的威力；［13］还有一些学者从府际博弈、［14］职责同构［15］等视角构建了理论分析框架，尝试找出形式主义长期存在的深层次原因。笔者以调查研究中的形式主义为切入点展开探讨，希冀能够为相关领域的学术研究提供有益积累，进而为根治形式主义提供参考。

二、调查研究中形式主义的表现形式

为调动各级党员领导干部的积极性，一些地方形成了党政干部晋升的政绩型用人方式。［16］在“政绩出干部”思维的驱动下，部分党员领导干部成为典型的“政绩驱动者”。［17］同时，受经济发展、公共舆论、问责力度等多重因素的影响，也有少数党员领导干部假作为、不作为，通过忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找“替罪羊”等方式规避责任，［18］成为典型的“责任规避者”。调查研究中的形式主义在“政绩驱动者”和“责任规避者”身上的表现各有不同，前者热衷于展现政绩以谋求晋升，后者则倾向于完成任务以规避责任。

“政绩驱动者”调查研究中的形式主义具体表现为：一是“媒体曝光”作秀式调研。开展调查研究本应是党员领导干部的工作职责所在，然而少数党员领导干部到基层调研时热衷于摆一些“造型”在照片上“亮相”、说一些“官话”在文章上“发表”，把调研变成了“个人秀”，至于调研什么、到哪里调研、调研成效如何并不重要。二是“搞一窝蜂”扎堆式调研。部分党员领导干部并不考虑调研项目对本地区或本部门是否能起到借鉴作用，打着学习先进典型的旗号“一窝蜂”地到一些热门地区进行调研。这种扎堆式调研不仅没有让调研者学到经验，反而影响了当地工作的正常开展，给基层干部群众带来了较大负担。三是“指点江山”钦差式调研。个别党员领导干部在调研中没有摆正位置，以领导者身份自居，在没有摸清情况的前提下就对基层工作评头论足、指指点点。四是“借嘴说话”钓鱼式调研。从逻辑上看，开展调查研究是问题在前、结论在后，结论的产生来源于调研之后的研究。然而，一些党员领导干部在调研时却先入为主，“带着答案找问题”，“启发”“引导”被调研者说出自己已经预设好的结论，还美其名曰“群众的声音”。

“责任规避者”调查研究中的形式主义具体表现为：一是“走走过场”打卡式调研。党的十八大以来，《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（以下简称八项规定）、《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定实施细则》等文件先后出台，开展调查研究成为党员领导干部必须完成的工作内容和考核评价的重要指标。但个别党员领导干部为调研而调研，随便到基层“转一转”“看一看”以应付考核。二是“规定路线”被动式调研。开展调查研究本应从不同层面和视角了解掌握调研对象的基本情况，然而一些党员领导干部只是按照被调研单位精心打造的“经典调研脚本”开展调研，缺乏“自选动作”，从而导致调研结果带有很大的片面性。三是“嫌贫爱富”选择式调研。少数领导干部调研时喜欢到自然条件好、经济发达、做法先进的地区去“锦上添花”，不愿意到自然条件较差、经济欠发达、问题较多、矛盾尖锐、情况较为复杂的地区去“雪中送炭”。四是“心照不宣”默契式调研。部分党员领导干部在调研中明明察觉到基层有提前布置、弄虚作假等行为，不仅“看破不说破”，还默契地配合对方。五是“打擦边球”旅游式调研。自八项规定实施以来，公款旅游现象得到极大遏制。但也有个别党员领导干部以调查研究为名，利用调研空闲时间到景区景点旅游观光，调研成效如何无关紧要，调研只是掩饰，旅游才是目的。

三、调查研究中形式主义的成因

在制度经济学理论中，官员被视为一个理性的“经济人”。“每一个官员都在很大程度上受他自己的个人利益的驱动，即使当他纯粹执行政治职责的时候也不例外”。［19］也就是说，党员领导干部队伍中的“政绩驱动者”和“责任规避者”受个人利益驱使，极易在调查研究中出现形式主义行为。组织行为学理论认可制度经济学理论中对官员“经济人”的假设，但同时强调官员是一个“组织人”。在行政组织中，官员之所以会产生某种行为，不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物。［20］

就个人素质而言，在思想认识方面，个别党员领导干部的事业观、权力观、政绩观存在偏差和错位，忘记了我们党的性质和宗旨。如有的党员领导干部对开展调查研究的重要性缺乏足够的认识，觉得长期从事某领域的工作，制定政策或进行决策“手拿把掐”，无需调研；有的党员领导干部认为日常工作已经十分繁忙，哪有时间调研，因此为了完成上级规定的调研指标，随便到基层走一圈，应付了事；有的党员领导干部打着到基层调查研究的旗号，通过各种媒介传播自己与群众的“鱼水情”、展现自己工作的“5+2”“白+黑”，心里却打着展示政绩的“小算盘”，为日后的提拔晋升积累数据；等等。在工作能力方面，个别党员领导干部对于如何开展调查研究缺乏清晰的认知，自认为经常搞调研，早已轻车熟路。“熟知并非真知”，实践中少数党员领导干部对于调查研究的核心要领、程序步骤、具体要求等一知半解，对于如何确定调研问题、如何选择调研地点、如何设计调研方案、如何开展实地调查、如何进行资料分析、如何应用调研成果等方面的认识更是似是而非。

就体制建设而言，在制度建设方面，缺乏较为系统且操作性强的党员领导干部调查研究实施细则。中共中央办公厅于2010年印发了《关于推进学习型党组织建设的意见》，其中规定了省部级、市县级党员领导干部到基层调研的最低天数，八项规定第一条也明确提出要改进调查研究，要求党员领导干部到基层调研切忌走过场、搞形式主义，要轻车简从、减少陪同、简化接待等，但上述规定总体而言较为原则化，执行过程中容易发生“变通”或“通变”，［21］给调查研究中的形式主义以可乘之机。在机制建设方面，由于欠缺与相关制度配套的激励和惩戒机制，执行效果欠佳。通常而言，完善的制度规定是党员领导干部开展调查研究的基础和前提，但也需有配套机制来提升制度的执行力，如党员领导干部开展调查研究成效突出的激励措施、党员领导干部开展调查研究成效较差或存在形式主义的惩戒举措等。目前来看，相关配套机制尚不健全，这也是部分党员领导干部对待调查研究的重视程度不够、开展调查研究的热情和动力不足的重要原因之一。

四、调查研究中谨防形式主义的对策建议

强化思想教育，提高党员领导干部“要调研”的觉悟。通过开展多种多样的思想教育活动让党员领导干部深刻认识到开展调查研究的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑，开展调查研究不是为了完成任务或展示政绩，调查研究是透过现象看本质、寻求解题之道的重要方法。从理论层面看，调查研究是马克思主义思想方法和工作方法的重要内容，党员领导干部只有通过开展调查研究，才能正确地认识客观世界，改造客观世界和主观世界；从历史层面看，调查研究是我们党的优良传统，毛泽东、邓小平、陈云等老一辈无产阶级革命家、政治家是我们党开展调查研究的典范；从实践层面看，面对国际形势波云诡谲、国内发展攻坚克难、科技进步日新月异的现实，面对实现“两个一百年”光荣而艰巨的历史使命，开展调查研究是我们党科学制定决策的重要基础，是政策执行落实的重要保障，是改进党的作风的重要方法，是密切联系群众的重要方式。

开展专业培训，提升党员领导干部“会调研”的能力。通过专业知识技能培训让广大党员领导干部认识到调查研究是一个系统化的操作流程和科学化的实践指向，使其真正掌握调查研究在各个阶段的工作内容和实施要点。首先，细化调研问题。“问题是时代的声音”，广大党员领导干部要围绕全面从严治党，围绕贯彻落实党的十九大精神，围绕坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，围绕人民群众生产生活问题，围绕改革稳定发展问题，开展深入细致的调查研究。其次，精选调研地点。各级党员领导干部开展调查研究时要以广泛性和代表性为原则，尽可能选择困难集中、情况复杂、矛盾尖锐的地区，以便发现问题、解决问题。最后，综合运用调研手段。大数据时代，党员领导干部在开展调查研究的过程中要根据具体的调研问题和实际情况，灵活选择各种传统与现代的调研手段，有效运用互联网、云计算等技术，确保数据搜集的全面性、情况掌握的准确性。

完善制度规范，明确党员领导干部“真调研”的细则。进一步推进制度建设，加快制定并出台相关制度实施细则，为党员领导干部开展调查研究提供系统化的、极具操作性的指引。早在1941年，我们党就出台了《中共中央关于调查研究的决定》，从设立调查研究机关、明确调查研究资料收集方法等方面对党员领导干部开展调查研究工作予以规范。2011年11月16日，习近平总书记在出席中央党校秋季学期第二批入学学员开学典礼时专门就调查研究发表了重要讲话，强调要坚持和完善先调研后决策的重要决策调研论证制度，坚持和完善领导机关、领导干部的调研工作制度，坚持和完善领导干部的联系点制度。相关部门应以习近平总书记重要讲话为准绳，加快出台针对调查研究的规范准则，明确调查研究的主要阶段、具体流程和重点工作，明确调查研究的资料收集方式、资料分析方法以及调研结果的具体应用形式，明确调查研究必须坚持实事求是的原则，明确调查研究必须坚决杜绝形式主义，明确党员领导干部开展调查研究的“负面清单”，明确各级党员领导干部在调查研究工作中带好头、作表率，把调查研究贯穿于决策制定和政策执行全过程。

健全配套机制，激发党员领导干部“深调研”的动力。健全调查研究工作的激励机制和惩戒机制，组织部门要把党员领导干部开展调查研究作为领导班子民主生活会对照检查的内容，把认真开展调查研究且取得工作实效作为党员领导干部选拔任用的标准，树立科学的选人用人导向；宣传部门要对扎实开展调查研究的党员领导干部的事迹进行报道，对在调查研究中搞形式主义的党员领导干部给予通报批评，以营造崇尚实干担当、力戒形式主义的氛围；纪检监察部门要以八项规定及其实施细则为依据，把党员领导干部开展调查研究、提高调查研究实效的相关情况纳入到经常性工作检查和巡视巡察内容中，加大对党员领导干部开展调查研究的监督力度，对于违反作风建设有关要求、违反廉洁自律有关规定的，要根据具体情形或批评纠正或依纪依规严肃问责。

重视调查研究，是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好领导工作的重要传家宝。马克思主义的辩证唯物主义、历史唯物主义世界观和方法论，党的实事求是的思想路线，党的从群众中来、到群众中去的根本工作路线，都要求党员领导干部必须始终坚持和不断加强调查研究。只有这样，才能真正做到一切从实际出发、理论联系实际、实事求是，真正保持党同人民群众的密切联系，也才能从根本上保证党的路线方针政策和各项决策的正确制定与贯彻执行，保证我们在工作中尽可能防止和减少失误，即使发生了失误也能迅速得到纠正而又继续胜利前进。［22］新时代，各级党员领导干部在开展调查研究过程中要坚决摒弃形式主义，实事求是，聚焦真问题，敢啃“硬骨头”，不断提高调查研究的质量，为决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献智慧和力量。