党内法规的属性、内涵及功能

□ 张玉晶

［中共吉林省委党校（吉林省行政学院），吉林 长春130012］

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。加强党内法规制度建设，是全面依法治国、全面从严治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”办好中国的事情，关键在党。全面从严治党坚持制度治党、实施依规治党，是为了使党能够承担起长期执政的重任。党的体制机制能正常运转，中央的命令和决策能得到贯彻执行，就需要依靠党内法规能够得到认真地贯彻执行。［1］管党治党不仅关系党的前途命运，而且关系国家和民族的前途命运，必须以更大的决心、更大的勇气、更大的气力抓紧抓好。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出：“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。”加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。当前，我国党内法规建设日趋完善，梳理党内法规的属性、内涵及功能，有助于更好地以法治思维推进党内法规建设。

一、党内法规的属性

党内法规具有软法属性。法是体现公共意志，由国家制定或认可，依靠公共强制或自律机制保证实施的规范体系。［2］软法与硬法都是法的表现形式，软法一般是指不以国家强制力保障实施的法规范，硬法则是指以国家强制力保障实施的法规范。法治是规则之治，党内法规作为管党治党的规矩，体现了党员和党组织的公共意志，由国家明示或默示认可，不以国家强制力为后盾，在运行过程中以公共强制或自律机制的方式产生效力，这与软法完全契合。实践中，党内法规虽属软法范畴，实际上却并不“软”，“纪严于法”足见其“硬”。法律是权利的宣言书，关注的是公民权利及其保障，党内法规是义务的保洁器，关注的是党员及党组织的义务及其履行。与法律相较，党内法规的尺度更高。法律主要规制法律行为，而党内法规除了规制党员及党组织的行为之外，还规制党员及党组织的思想活动。如《中国共产党纪律处分条例（2018修订）》（以下简称《处分条例》）第六十二条规定：“对信仰宗教的党员，应当加强思想教育，经党组织帮助教育仍没有转变的，应当劝其退党；劝而不退的，予以除名；参与利用宗教搞煽动活动的，给予开除党籍处分。”而且，在行为后果的处理上，党内法规尺度也严于法律。如《处分条例》第三十一条第一款规定：“党员犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”党内法规在实践中所体现出来的“坚硬的软法”属性，是中国共产党作为唯一执政党的特殊政治与法律地位决定的，也是全面从严治党的客观现实需要。

党内法规具有社会法属性。法是一种多元化的制度集合，所有指导人类共同生活、为人的行为提供遵从依据、提供稳定行为预期的形形色色的规则，都可称之为法。［3］法治不仅强调法规范的国家性也强调社会性，不仅强调法逻辑的对抗性也强调调和性，不仅强调法秩序的强制性也强调自律性。近年来，在完善市场经济法律体系、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的历史大潮中，社会法应运而生。作为新兴的法律门类和法律学科，社会法是与社会主义制度最为契合的法，在缓和社会矛盾、维护社会稳定方面发挥着积极作用。《中国共产党党内法规制定条例（2019修订）》第三条第一款规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”从机构性质上来看，党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委不属于国家机构，其所制定的用于体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度具有明显的社会法属性。从实践价值来看，法律所尝试的在于如何协调关系与端正行为，使人们在文明的社会里得以高效率地达成预期，从而把冲突与浪费减至最低。［4］简言之，法律的价值主要体现在对秩序的维护上。显然，党内法规的本质也是对秩序的一种维护，党员及党组织正是在党内法规的规制下逐渐实现了自我净化、自我调节、自我管理、自我监督。

党内法规具有公法属性。《罗马法》把法分为公法与私法，公法规范的制定目的是为了保护公共权益，私法规范的制定目的是为了保护私人权益。任何的公法制度都只有在明确认可以下规则之约束力的基础上才可能行之有效，即掌权者不能够做某些事情、有些事情又是主权者必须做的。［5］党内法规的规范内容主要是围绕党组织的领导和执政过程展开的，规范的行为属于政治管理类的行为，其作为制度规范的一种具有公法性质。从主体上看，中国共产党属于公法主体。我国《宪法》明确确立了中国共产党的执政地位及其在各项事业中对国家和社会的领导权，党是领导一切的。从内容上看，党内法规主要约束政治权力的行使，并贯穿于新时代中国特色社会主义政治体制运行的全过程。在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，［6］从某种意义上讲，对党员权利的约束即为对政治权力的约束。从目的上看，党内法规保障的是公共利益。为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命，是激励一代代中国共产党人前赴后继、英勇奋斗的根本动力。从调整的社会关系看，党内法规不仅规范着党的领导和执政行为，其中一些内容也涉及到国家性质和政权组织形式，有助于促进国家治理体系和治理能力现代化。

二、党内法规的内涵

以权利义务为轴线。法治问题就是权利义务问题，通过相关权利义务的分析对各种行为、诉求、后果做出合法性评价。目前，我国学界对于权利义务的探讨存在“权利本位说”“义务本位说”两种观点。“权利本位说”主张法治应以权利为核心主导地位，就整个国家和社会而言，保障公民的权利是法治的根本目的，而设定义务是为了保障权利能够顺利实现的必要手段；“义务本位说”主张法治应以义务为核心主导地位，强调通过义务性规范来实现社会控制的目的。二者的关注点虽有差异，但都注重对权利义务的分析。党内法规同样以权利义务为轴线，《中国共产党章程（2017修改）》（以下简称《党章》）第三条和第四条分别规定了党员必须履行的八项义务和党员享有的八项权利。需要注意的是，相较于权利，党内法规对于义务的规范要更多、更细，这是由中国共产党的性质和宗旨决定的。如《党章》在总纲中强调，必须坚持党要管党、全面从严治党，加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，全面提高党的建设科学化水平。坚持立党为公、执政为民，发扬党的优良传统和作风，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的创造力、凝聚力、战斗力；同时指出，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。这充分说明党内法规是以更好地规范和约束各级党组织和党员干部的行为，使其在利益面前能够做到先公后私、克己奉公，更好地为人民服务为目标的。

以权力制约为向度。近代意义的法治理论是由英国的哈林顿、洛克、戴雪，法国的卢梭、孟德斯鸠和德国的康德、黑格尔以及美国的潘恩、杰弗逊共同丰富发展的。这其中如洛克、卢梭、孟德斯鸠等人都是从自然法的角度，明确或者隐含地论及法治的思想，而戴雪则系统地提出并阐释了法治的含义，这就是学界所熟悉的“法治三原则”，［7］即除非明确违反国家一般法院以惯常方式所确立的法律，任何人不受惩罚，其人身或财产不受侵害；任何人不得凌驾于法律之上，且所有人，不论地位条件如何，都要服从国家一般法律，服从一般法院的审判管辖权；个人的权利以一般法院提起的特定案件决定之。简言之，“法治三原则”的核心思想就是任何权力都必须在宪法和法律的范围内活动。党内法规是中国共产党在党内制定的制度规定和纪律约束，它在全面从严治党中居于核心和关键的地位。党员及党组织不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党内法规以更高的标准严格要求自己。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。十七大报告、十八大报告中连续强调坚持用制度管权管事管人，足见我们党对这一问题的高度重视。党内法规能够使政党权力运行受到更加有效的制约和监督，能够使政党的政治生活更具有政治性、时代性、原则性和战斗性，能够使各级党组织的工作、活动和广大党员的行为更加规范、有序。

以良法善治为参照。良法善治是法治思维在实践中的生动表达。良法应当满足以下几个条件：同一主体以及不同群体、不同个体之间的权利义务配置要大体对等、相当、均衡；法律设定的权利具有可救济性，没有救济保障的权利形同虚设；法律提供的服务具有可及性，在实践中能为公众切实获得和享受，不单单是“看上去很美”；以及明确、具体、凝练的表达，条款含义清晰，同一表达前后意思一致，权利义务、法律责任指向明确，可鉴别、可衡量、可执行、可操作。善治最直接的意思就是“良好的管理”，法治国家、法治政府、法治社会建成，国家治理能力现代化实现，现代社会治理格局形成，人民对美好生活的需要得到基本满足，这些都是“善治”图景下不可或缺的元素。［8］良法是善治的前提和保障，“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”，只有良法，才能为实现善治提供充分、有效、合理的依据。善治是良法的目的和追求，“徒法不足以自行”，制定良法是为了发挥其在规范社会行为、调节社会关系、平衡社会利益、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面的作用，最终达到善治的结果。党内法规是依规治党的主要制度支撑，是全面从严治党的基本依循，是全面依法治国的有力保障。凝聚各方共识，集各方之力，定良规、重实施、强监督、促公开、实保障，是加强党内法规制度建设，提升党内法规制度执行力的必然选择。［9］

三、党内法规的功能

弥补政党治理的法律缺陷。法律不是万能的，法律的局限性在其产生之日起就如影随形。法自身的各种属性决定了并不是每一种社会关系都适合于法律调整，且法不能代替其他的社会调整形式，而应当与其他社会调整措施相配合。政党治理中，在法律无法触及的道德、思想作风等层面，严格遵循执政党建设规律制定的党内法规，既有严密性又有科学性，既有实体性制度又有程序性制度，能够更好地规范党员及党组织的行为。没有规矩，不成方圆。一个政党，要有自己的规矩。党内法规，是管党治党之重器，全面从严治党重在依规治党，依规治党必须落脚于党内法规。

实现政党治理的纪法衔接。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”2014年10月20日，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”自深入推进国家监察体制改革以来，实现执纪执法贯通、有效衔接司法成为纪检、监察、司法机关高效顺畅履行职责的关键所在。在党内法规的制定上，我们党也进行了积极的探索。2019年9月3日，党中央发布的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第十六条规定：“党组织和党员领导干部有下列情形之一的，应当依规依纪追究责任，涉嫌违法犯罪的，按照有关法律规定处理（一）不贯彻执行党中央关于党内法规执行的决策部署以及上级党组织有关决定；（二）履行领导、统筹、牵头、配合、监督等执规责任不力；（三）执行党内法规打折扣、搞变通或者选择性执行；（四）本地区本单位在执规中出现重大问题或者造成严重后果；（五）其他应当追究责任的情形。”这为纪检、监察、司法各部门协调配合的案件处置机制提供了法规范依据。

推进政党治理现代化。政党治理现代化是国家治理现代化的关键，政党治理整体效能的发挥直接影响到国家治理的整体效能。作为以马克思主义理论武装起来的政党，中国共产党的政治属性和宗旨要求其必须始终走在时代潮头，充分发挥领导力、向心力和凝聚力，引领和推动中国发展。党内法规建设是推动政党治理制度化和法治化的重要依托。一方面，党内法规建设以党员领导干部作为制度设计的切入点。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，而依法治国关键在于党能否坚持依法执政、政府能否依法行政，这其中党员领导干部是决定的因素。党内法规建设能够督促党员领导干部在深化依法治国实践的过程中坚持以法治理念开展具体工作；另一方面，党内法规建设以法治化为导向。党内法规建设根植于中国特色社会主义的伟大实践，既遵循了国家政权建设的基本规律，又遵循了党的执政、党的建设、党的领导等基本规律，既传承了优秀历史文化，又着眼于政党治理的创新和发展。在价值层面，党内法规以党章为根本遵循，体现党的性质和宗旨，观照党的政治纲领和历史使命，体现出政治性、道德性、时代性、法治性。在体制层面，党内法规以不断巩固党的执政基础、完善党的领导体制、健全党的组织架构为目标，理顺了党与人大、政协及一府两院一委的关系。在制度层面，以基础性、主干性党内法规为架构的纵横交错的党内法规体系有助于推动政党治理方式的科学化、治理方向的明晰化、治理路径的规范化。在机制层面，党内法规在依法治国和依规治党有机统一的关节点上充分发力，通过法定程序把党的主张上升为国家意志，通过法定程序把党组织推荐的人选任用到各级领导岗位上来，有助于实现党内法规与国家法律的协调统一。