党内法规评估机制系统性建构

□ 曾 刚，周 全

（华东政法大学 法律学院，上海 201620）

一、党内法规评估的现实意义

（一）党内法规评估的现实需要

党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系的宏伟目标，其中包括两大重点，即“形成完备的法律规范体系”和“形成完善的党内法规体系”。这不仅使得“党内法规体系”建设成为推进依法治国的重要任务和全新范畴，还意味着对政党的法治研究需以党内法规与国家法律的有效衔接和协调为前提。对“党内法规体系”建设的要求是“完善的”，在语义逻辑上说明了我国当前已经存在“党内法规体系”，但这种体系尚有完善和进步的空间。

随着党内法规体系融入“中国特色社会主义法治体系”，党内法规学“应借鉴法学的立法技术思路与方法”也逐渐成为一种共识。［1］由于对党内法规的法学视角研究呈现出一种“井喷”的态势，使党内法规的历史沿革、与国家法律的衔接机制、具体的调整范围及体系构建等宏观层面的研究成果已渐趋饱和，进而推动了学界逐渐将研究重点转向党内法规领域的微观层面。2012年5月，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）发布，并于2019年8月30日作出修订，第六章“保障”中第三十六条对党内法规评估作出了规定。从规范的角度出发，第三十六条之规定沿袭了原《制定条例》对党内法规评估机制的规定并作出了一定补充，这使得兼具理论价值和实践意义的党内法规评估机制成为党内法规研究的新领域与实现党内治理的新路径。2018年，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022）》提出，到2021年须形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，但党内法规体系的形成并不意味着党内法规一定可以产生预期的实效，只有当构成社会的人——无论是官员还是大多数公民的实际行为与宪法、法规等规定所指向或认可的标准相一致时，这些规定才在该社会中具有实效。［2］若要真正取得党内法规的实效性，除了法规体系的健全与完备外，还需借助评估机制以实现立规质量的提高。“完善的党内法规体系”应是“量”与“质”的统一，不仅要实现“量”的完整全面，还需实现“质”的和谐有效。党内法规的制定主要解决的是“量”的问题，而党内法规评估则对应着“质”的问题，影响着该体系质量的高低。对国家立法进行实施效果之评估，有助于在直观层面了解我国法治建设的现状；对党内法规进行实施效果之评估，则有助于进一步了解社会各主体对党内法规实施的真切感受与评价，不仅可以把脉我国党内法规体系建设所取得的成绩及存在的不足，而且评估之后的回应机制可以进一步推动党内法规体系的完善，以推进全面依法治国的进程。

（二）党内法规评估的现实意义

党内法规作为管党治党的规范依据，由于宪法上确立的党的领导和执政地位，其效力不仅及于党内，更具备极强的“外溢效应”，成为我国推进党内治理乃至国家治理的重要内容。权力多元、利益协调、制度至上及廉洁高效是党内治理的新意蕴，而完善党内法规体系则是推动党内治理发展进程中重要的治党方略之一。［3］加强党内法规评估机制建设不仅源自于党内法规体系自身建设的内在要求，亦契合了党内法规服务党内治理乃至国家治理的现实需要，在一定程度上对党内治理的宏观目标起到了细化分解的作用，将原本抽象的发展任务拆解成若干可供操作的具体任务，大大提升了党内治理的效能与质量，并为治理结构的优化与治理方式的改善夯实了坚实的制度基础。［4］

首先，利于党内法规清理。党内法规评估可以引出后续的党内法规清理，并有助于下一轮党内法规的规划工作。如上文所述，党内法规体系建设是一项统筹党内法规立改废释、备案、清理、评估等工作的系统性工程，针对党内法规存在的重复、与国家法律难以衔接以及过度抽象化等现象，需要党内法规整体规划与全面清理工作的协同推进，而以何种标准作为开展立规规划和清理工作的依据，具有极其重要的现实意义。党内法规评估通过对党内法规在实施过程中所表现出的执行力和实施后所带来的影响进行归纳总结，所得出的评估结论不仅可以为党内法规清理工作的开展提供依据，还可以为新的党内法规的制定提供反馈与参考。

其次，利于形成科学的规范指引。党内法规评估可以有效实现党内法规体系实体与程序相协调，以促成一个形式规范、科学完善、运行有效的党内法规体系，为党内治理路径的探索提供科学的规范指引。党内法规的制定，应是党内法规制定权限的科学配置与严格遵照制定程序的结果，故党内法规评估机制具有内外双重使命，对内需要化解党内法规内部规范之间存在的冲突，检查法规的执行情况和实施效果；对外需尽力调和与国家法律的矛盾与错位，剔除党内法规体系中不协调的部分，努力实现党内法制的刚性与软性相统一，以实现党内法规体系与国家法律体系的基本精神与价值旨趣互融互通。［5］这样的双重使命使得党内法规评估不仅要关注党内法规的文件名称、辞句用语、表述方式、文本结构等形式要件，还需对规范内容是否合法、合规、适时等实质性要素进行考量，努力做到科学合理、深度完善、实体为主、程序并进的全面审查与评估，以最终实现党内法规形式规范、内容协调完整及制度体系的科学统一。［6］

再次，利于提升治理效能。党内法规评估是党内治理的重要手段，可以真实反馈党内法规的实施效果，将党内治理的宏观任务予以细化和具体操作，为治理效能的提升提供一个可视化的标准。强调对党内法规的实施效果进行评估，不但可以体现法治之效果，更是加强党内法规建设和提升党内治理实效的助推器，如果评估结果不尽如人意，那么党内法规制定得再完善也将无益于党内治理。治理并非强调有一套固定的可供遵循的规则指引，而是更注重和而不同、主体多元、有序参与的过程，党内法规评估就体现出了这种特质。党内法规的制定主体乃至执行主体都需依规确定，没有可以裁量的自由空间，但对党内法规评估而言，除了党内法规制定机关、起草部门和单位等评估主体，学者、科研机构或其他非适格主体亦可对党内法规的实施效果进行相应的评估，如中国人民大学法治评估研究中心于2015—2017年连续三年对全国28个省市自治区就“中国法治满意度”开展评估，其中就包括针对党内法规的问卷调查，并最终形成了相应的评估报告。［7］评估报告中所提出的问题是党内治理过程中所出现的现实问题，且由于评估主体的多元化，使问题具有一定的深度、广度和真实度。党内法规评估是多元主体对党内治理问题真实反馈的集中渠道，无论是主体的多元性、问题的集中性还是后续清理工作的有效性，均可对党内治理效能的提升有所助益。

（三）建构党内法规评估机制的目标要求

法律当为治国之重器，而良法当为善治之前提。法治具有双重含义，即法律不仅应当被遵守，被遵守的法律本身亦应是良法。［8］然而，法律的制定或是立法者有意识、有目的地积极创制，或是立法者对法律实践中所形成的惯例之遵从，前者仰仗人之理性，后者则依靠人之经验，然则人之经验与理性均非白璧无瑕，故任何立法均难言绝对和恒久的良善。［9］所以，兼具“软法”与“政策”属性的党内法规，政治属性强于法律属性的特征让其与国家法律有显著不同，［10］但也必须认识到，党内法规仍具备法律的一般特性，其适用范围、规范格式和权利义务设定等基本要件仍与法律存在诸多相似之处，故其必然与立法一样，存在立规上的短板与执行中的欠缺，因而也急需以立法之经验为外部参照，用法律体系的内在机制去弥补立法之弊端，借鉴立法评估制度，建构党内法规评估机制，以推进党内法规体系的不断完善。

《制定条例》将“提高党内法规质量”作为党内法规制定工作的主要目标之一，并体现在总则的第一条。为了在实践中更好地实现该目标，在第六章第三十六条对党内法规实施后的评估又作出了具体规定，目的性条款与执行性条款两者前后照应，既凸显了提高立法科学化水平的法治追求，也契合了“全面推进依法治国”的总目标。构建党内法规评估机制可以有效提升党内法规的质量与科学化水平，这对于全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化具有深远影响。全面推进依法治国，是“四个全面”战略布局的重要组成部分，不仅包括国家法律体系的现代化，亦包括党内法规体系的现代化，必须坚持法律体系和党内法规体系统筹推进、一体建设。目前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，在“提高党内法规质量”目的性条款和“全面推进依法治国”总目标要求下，无论是立法抑或是立规都应把重点转移到“优”的层面，高质量立法或立规已成为现阶段法治建设所追求的目标。解决中国一切问题的关键在党，依法治国目标的实现必须以党的领导为前提，治国可以依靠法律，治党则必须依托党内法规。若党内法规的科学性和可操作性有所欠缺，则党领导下的法治建设就缺乏合理有效的规范，全面推进依法治国只能是一句空话。2012—2014年，为了进一步完善党内法规体系，中共中央针对党内法规开展第一次集中清理，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2．3万余件中央文件进行全面筛查，梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，经过清理，废止322件，宣布失效369件。［11］2018—2019年，为了切实提高党内法规的执行力和实施效果，中共中央开展第二次集中清理工作，此次宣布废止54件，宣布失效56件，修改8件。［12］伴随着两轮集中清理工作的完成，新的党内法规开始密集出台。2017年6月，由中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，必须牢牢抓住质量这个关键。党内法规体系基本形成以后，立规的目标开始由数量规模型立规逐步转向质量效益型立规，而如何切实提高立规质量就成为了立规工作中所直面的主要问题。党内法规体系建设是一项统筹党内法规立改废释、备案、清理、评估等工作的系统性工程，每一个环节的缺位都会直接影响党内法规体系的科学性。而作为提升党内法规质量、促进党内法规与党建实践密切结合的重要手段，党内法规评估能够有效强化管党治党的精准度与实效性，是建设完善的党内法规体系不可替代的关键一环，不仅能够克服立规后不顾实施效果的困境，还能够以客观标准或具体数据为依据，使立规主体关注立规预期和实施效果，从而实现党内法规执行力和实施效果的最大化，并最终服务于“全面推进依法治国”的总目标。可以说，“提高党内法规质量”目的性条款和“全面推进依法治国”总目标为党内法规评估机制的建构奠定了重要基础及目标指引。

二、党内法规评估机制建构的基本思路

（一）党内法规评估机制的现状考察

基于功能主义的角度出发，党内法规评估机制的技术性质远远大于其理论性质，因而在开展评估工作时必须有一套完整且科学的制度供给和操作流程以供遵循。尽管党内法规评估意义重大，但仍应认识到党内法规评估机制是在借鉴立法评估的基础上发展而来的，还是一个新生事物，并无成熟的模式和规范可供遵循，这就使得当前形势下的党内法规评估工作进展缓慢。目前，直接涉及党内法规评估的在规范层面上的依据仅有《制定条例》第三十六条之规定，而仅靠一条原则性的条文来架构起党内法规评估机制有些不切实际，更何况该条规定只是原则性地规定了评估内容和评估目标，对具体的程序、标准、方法等关键环节尚未提及。同时，该条款对党内法规评估的表述并未采用“应当”，这就意味着是否对党内法规进行评估属于评估机关的自由裁量空间而非必经程序，“非必经程序”的定位极有可能产生“不规范评估”或“不愿意评估”的现象，从而导致将评估机制纳入规范层面的立规初衷与制度价值可能被异化。对此，近年来各地方针对党内法规评估从不同的角度展开了积极的探索并取得了相应的成就。一是在评估方法层面：湖北省纪委先后组织开展了一系列党内法规实施情况评估工作，初步探索了通过调研评估提高党内法规建设科学化水平的路径。在对部分党内法规展开评估工作时，始终坚持以广泛调查为基础，制定详细的工作方案，提高党员参与程度，汇集多方智慧以凝聚共识；以问卷调查为载体，邀请专家学者和基层党员干部共同设计问卷，科学精准抽样以增强评估的专业性；以统计技术为支撑，在收集、整理、分析信息资料时采取定性与定量相统一的方法以提高数据可信度；以综合分析为关键，在深入调研的基础上提出有针对性的评估建议，最终形成一份科学完善的评估报告供党内法规制定机关参考。［13］二是在评估主体层面：福建省委与福建师范大学于2017年11月合作建立了全国首家党内法规评估专业机构——福建省党内法规实施评估中心，积极探索在党内法规评估工作中引入第三方专业机构的路径。评估中心的主要任务是组织专家学者针对福建省党内法规开展评估和清理工作，为党内法规在立改废释四重维度上的完善提供科学有效的参考。［14］三是在评估机制的程序设计层面：四川省委办公厅于2018年1月印发了《省委党内法规实施评估办法（试行）》，明确规定了评估工作开展的具体程序，为党内法规评估机制的落地提供了确切的操作流程和规范依据。［15］

可以看出，目前已有部分地区逐步走上了党内法规评估工作的探索道路，但由于探索阶段缺乏操作准则和经验，使得党内法规评估的实效不够明显，评估工作尚存许多共性问题，如在实践中存在不善于或不愿意探索党内法规评估机制等问题。为破解党内法规评估机制的发展困境，需建构一个以评估标准为核心、以清理为回应机制、以“提高党内法规质量”为目标的完整的党内法规评估体系，从而对党内法规施以全面、科学、系统的评估。系统性科学性的党内法规评估机制，需在法治化的框架下对之进行审视和建构，这是一项长期且浩大的工程，绝非一蹴而就，“解决这一问题，既无历史先例可循又无域外经验可鉴，只能依靠社会主义民主政治建设实践不懈探索。”［16］

（二）党内法规评估机制建构应遵循的思路

在我国的法治语境和政治逻辑下，党内法治不仅可以提高党的建设科学化水平，亦是国家法治化事业的逻辑前提与核心所在。［17］依规治党是实现党内法治的关键环节、基本路径和重要条件，其核心就是党内法规体系的不断完善，这就形成了对党内法规评估的迫切需求。如上文所述，作为一种新生事物，党内法规评估既无完善的规范基础作为支撑，又缺乏具体的操作规程和配套程序，难免在法治实践中发展缓慢。因此，借鉴立法评估制度发展经验或许是解题之法。党内法规体系虽然与国家法律体系存在差异，但党内法规仍具备法律的一般特性，其制定程序、价值追求、权利义务设定等基本要件与法律有诸多相似之处，两者具有同质性，［18］这也就意味着在完善党内法规体系进程中所面临的问题极有可能在法律体系建设的经验中寻求到较好的解决办法。我国的法制建设亦曾面临体系不健全、内容不科学、定位不明确、权限不清晰、程序不协调等难题，但经过几十年的持续完善，这些问题已经得到了较好解决，也积累了大量的有益经验可供参考，这为“党内法规学借鉴法学的立法技术思路与方法”提供了现实可能性。但仍需注意，党内法规毕竟是特殊的法规范，在概念特征、适用范围、调整对象、规范形式上均有别于国家法律，若仅仅以传统法学的审视眼光和知识体系去分析党内法规，则必然会混淆党内法规体系与国家法律体系。因此，对党内法规体系的完善不仅要与法制建设的一般理论相契合，还需彰显自身的特征以满足党内法规运行的特殊要求。党内法规评估机制的构建亦应遵循这样的思路，在借鉴立法评估制度发展经验的基础上，必须充分尊重党内法规的规范特征和发展规律。

三、党内法规评估机制的系统性建构

（一）明确党内法规评估主体

一般说来，党内法规评估多采用自主性评估模式，也就是由党内法规的制定主体和实施主体来对党内法规进行评估，这是一种“内部评估”，是借鉴立法评估在实践中的经验所采取的模式。2004年，由国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，规章、规范性文件的制定机关与实施机关应定期对立法的实施状况进行评估①《全面推进依法行政实施纲要》规定：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”。这种内部评估模式固然具有权限广泛、经费充足、专业性和权威性较强等优点，但也存在较多问题，如评估欠缺公正性，违背“自己不做自己法官”的程序正义原则；评估活动易出现随意性和非规范性，党内法规的制定部门或实施部门自己单独决定，裁量空间较大又无相应的程序规制，等等。党内法规评估主体的多元化应当成为建构党内法规评估机制的制度选择，而立法评估中的“利益相关者”理论或可为党内法规评估提供一个解决问题的思路②“利益相关者”一词最早出现于1963年斯坦福大学一个研究小组（SRI）的内部文稿中，是指那些没有其支持，组织就无法生存的群体，如股东、雇员、顾客、供货商、债权人等。最早将“利益相关者”方法运用于政府政策评估的是瑞典学者韦唐（Vedung．E），他在其专著《公共政策与项目评估》中具体探讨了政策评估的利益相关者模式。参见Vedung．E，Public Policy and Program Evaluation，New Brunswick（U．S．A）and London（U．K）：Transaction Publishers．1997．转引自汪全胜《论立法后评估主体的建构》，载政法论坛2010年第5期，第42-49页。。立法评估中的“利益相关者”是指那些可以影响立法活动、立法评估活动或被立法活动、立法评估活动所直接影响的人或团体。［19］如海南省人大对《海南省住宅区物业管理条例》的评估，就会涉及到海南省内物业管理行政主管部门、建设行政主管部门、物业管理公司、各大小区及其业主等。［20］在党内法规评估主体制度建构中引入“利益相关者”理论，继而推动党内法规评估主体的多元化，不仅可以保证评估信息的真实性和全面性，克服自主评估模式的局限性，还可以保证评估结果的可应用性和可接受性，有助于继续推进立规工作，评估所形成的成果也更易于被不同利益主体所接受。

在党内法规对评估主体尚无统一规范的情况下，对于评估主体模式的探索还需借鉴立法评估的实践经验，努力推进评估主体多元化和规范化。一是明确内部评估主体。修订后的《制定条例》第三十六条并未沿用原《制定条例》第三十二条所规定的“党内法规制定机关、起草部门和单位”这一评估主体，其目的就是为了实现评估主体的多元化。党内法规的制定主体和实施主体作为内部评估的主体，尽管已经不再是党内法规评估规范层面的唯一主体，但也是我国党内法规评估工作的主要落实者和执行者，更是有规范依据开展党内法规评估工作的最基本主体。二是借鉴“利益相关者”评估模式。由于党内法规较强的“外溢”效应，经常使得某一党内法规的效力远远超过党员及党组织层面，更及于外部的相关人员及组织，因而这些人员及组织也应参与评估以拓展评估的深度及广度，但必须对不同的“利益相关者”进行具体分析，明确其性质与范围。三是引入“第三方”专业评估机构。2018年，四川省委办公厅印发的《省委党内法规实施评估办法（试行）》明确指出，可以将符合条件的部分党内法规评估工作委托给具备条件的第三方开展。①《省委党内法规实施评估办法（试行）》规定：“根据需要，可以将非涉密省委党内法规实施评估工作的部分事项，委托具备条件的有关党校、高校、科研机构、社会组织等单位开展。”第三方独立评估机构一般依托高校或者科研机构丰富的学术资源，具备评估所需的专业技术人员和相关的理论知识、技术手段与实践经验，且与该法律法规的制定与执行环节无利益关系，因而往往具有更强的专业性和客观性，如依托中国人民大学所设立的法治评估研究中心、依托兰州大学所设立的中国地方政府绩效评价中心等。四是广泛吸收党员参与。党员是党内法规的主要调整及作用对象，他们对党内法规的运行状况感受最深，了解最全，他们的各种反馈亦应是衡量党内法规质量的重要因素。广泛吸收党员参与，对于提高党内法规质量、增强党内法规的可接受性和执行性以及充分发扬党内民主具有重要的现实意义。［21］因此，在党内法规评估过程中应考虑广泛吸收普通党员参与，通过座谈会、听证会、论证会等多种形式不断拓展党员参与评估的渠道和途径，通过相应的程序设计来保障党员的知情权、建议权和参与权，进而推动评估工作的顺利开展。

（二）规范党内法规评估程序

规范的评估程序不仅可以确保评估结果的客观公正，亦可为评估工作的开展提供确切的操作指引，从而有效降低人力、物力及时间等方面的成本。考虑到党内法规评估程序暂无规范层面的依据和指引，对立法评估程序范式的借鉴颇具必要性。值得注意的是，不同的党内法规因其适用范围和调整事项的不同必然会呈现出一定的差异，若党内法规的评估程序精细到只能对应某一部特定的党内法规，在完成该部法规的评估工作后就需进行重新调整，那么尽管该部党内法规的评估工作会开展得较为顺利，但该评估程序也丧失了构建系统化、科学化评估机制的制度价值。为实现普遍性和具体性的适度均衡之目的，党内法规评估程序宜借鉴立法评估的程序设计，大致包括启动与准备、实施、完成三个大阶段，这是一个可以适用于各种党内法规的评估顺序、方法手段、时间步骤且能反复适用却又相对具体的通用框架。［22］

党内法规评估的启动与准备阶段。这一阶段需完成两个方面工作，即评估主体的确定和工作方案的制定。一是评估主体的确定。从评估主体多元化和评估过程公正化的角度考量，除了党内法规内部评估主体，还需增设其他的参与主体，具体应根据该党内法规的调整对象和适用范围确定“利益相关者”，科学选取一定的党员代表以及吸纳一些专家学者和第三方机构参与评估。二是工作方案的制定。合理制定评估的工作方案不仅是程序层面的要求，亦是党内法规评估机制实体层面的要求。工作方案应是评估机制中各结构要素的综合体现，是评估工作的具体指引和总体规划，包括评估目标介绍、评估原则阐释、评估步骤确定、评估标准廓清、评估方法选择以及时间安排、经费预算、职责分工、组织保障等内容，为党内法规评估工作的开展提供基本遵循。同时，拟定好的工作方案须经党内法规制定机关批准后实行。

党内法规评估的实施阶段。这一阶段的首要任务是对评估信息的收集、整理、归纳和分析。为了保证评估结果的全面性和科学性，在收集评估信息时必须秉承客观、全面、详实的原则。为此，需要甄别信息本身的真实与否、信息来源科学与否、信息体系完整与否等，拓宽信息搜集的深度、增强信息筛选的精准度，具体可以采用文献检索、实地考察、咨询专家、问卷调查、个案分析、专题调研、召开听证会和座谈会等方法。信息收集是为后续的整理、归纳和分析提供足够的参考材料，而整理、归纳和分析的结果则直接决定最终评估报告质量，所以必须保持审慎的态度。这是一个对前期获取的各种信息进行系统加工的过程，能够使原本无序的信息资料呈现出系统化、体系化并具有一定针对性的特征，具体可以采用实证分析、比较分析、成本收益分析、定性与定量相结合等方法。借鉴立法评估的实践经验，这一过程既可以委托第三方专业评估机构来完成，也可以由党内法规的制定机关及实施机关吸纳该领域的专家学者共同参与评估完成，以此提高评估的准确性及科学性。

党内法规评估的完成阶段。这一阶段的主要工作是撰写评估报告。评估报告是评估工作的最终成果，它以之前准备阶段和实施阶段的一切工作为基础，不仅要对党内法规的执行情况和实施效果作出全面、综合且客观的介绍，还需提出党内法规在实施阶段所存在的问题及对策建议，如继续施行、修改、解释或者废止等，为党内法规体系的科学化建构提供有益参考。

（三）优化选择党内法规评估方法

评估是一项专业性较强的工作，需运用一定的技术不断完善和改进评估方法，从而在技术层面保证评估机制的科学性及全面性。一般而言，党内法规评估方法主要包括两大方面：定性分析和定量分析。定性分析是指运用归纳与演绎、概括与抽象等思维方法对研究对象进行“质”的分析，它主要依赖于评估人员的分析能力对研究对象进行性质辨析和发展预测，相比较于定量分析带有更多的主观判断和价值判断色彩。党内法规评估的主要目的是为了摸清法规实施的真实情况，故在进行信息收集时应考虑将问题和标准尽可能细化，并且从尽可能多的角度对信息进行分析。常用的定性分析方法包括理论研究、专家评议、比较研究、案例分析、实地考察、问卷调查、网上征集意见、召开座谈会和论证会等。定性分析的主要价值在于对党内法规实施情况的整体认知，在宏观层面为评估工作的开展提供方向上的指引和力度上的把控。定量分析是一种针对研究对象的数量特征、数量展现、数量对比、数量关系与数量变化进行分析的方法，相比较于定性分析，其侧重于客观的判断。由于对法律事实、运行逻辑和演变机制认识的不断深化，单一的价值判断已无法实现法律规则正当性的自我证明，而事实判断更具理性色彩和解释力。因此，定量分析凭借数据信息的可视化和数据展现的精确化，可以在微观层面科学地揭示研究对象的事实特征，描述研究对象的发展趋势。定量分析最早应用于经济学领域，随着跨学科的发展，这一方法也逐渐被法学领域所接受，较为常见的定量分析方法包括数据统计分析、数据模型构建与分析、风险分析、效用分析、成本收益分析、卡尔多—希克斯效率分析等。目前的党内法规评估应当逐步提升定量分析在评估机制中的比重，其中，成本收益分析作为世界上主要发达国家及区域性国际组织（如美国、欧盟等）相继采用的立法评估方法，对我国党内法规评估具有一定的借鉴意义。［23］

（四）确立党内法规评估标准

完备的党内法规评估机制不仅需要厘清评估主体范围、规范评估程序、优化选择评估方法，还需要科学合理的评估标准。评估标准是评估工作开展的基本遵循和原则指引，也是党内法规评估机制的核心范畴，评估标准科学与否直接关乎评估机制的有效性，亦是优化党内法规体系整体构造的准则。确立科学合理的党内法规评估标准，关键在于融合与提炼党内法规建设中的理论成果和实践经验，既要保证标准的覆盖广度，又要保证标准的层次深度，在契合法治发展要求的同时，还要达到操作预期。党内法规评估机制强调的是党内法规的执行情况、实施效果，那么其标准就应从党内法规的协调性、实效性、规范性、可操作性、比例性、适时性等角度来确立。

1.协调性标准。党内法规评估机制就协调性标准主要考察四个层面：一是考察党内法规与党内法规之间的耦合性，具体考察法规之间的逻辑自洽性、位阶上的无抵触性、内容上的衔接性和形式上的均衡性。二是考察党内法规与国家法律是否兼容，具体考察原则上的相容性、目标上的契合性、内容上的互补性以及具体规范上的非矛盾性。三是考察党内法规与法治社会发展是否相适应，具体考察党内法规与社会发展的接轨程度、党内法规调整对象及适用范围的现实契合程度等。四是考察党内法规与重大决策措施是否相协调，具体考察党内法规与重大决策措施在价值追求上、具体规范上是否保持一致等。

2.实效性标准。制度的生命力在于实施，而实施所取得的效益则是评价该制度科学与否的最基本指标。实效性标准主要评估具体制度的落实是否达到了党内法规制定的预期目标，所提倡的事项是否为更多人所接受，是否有效推进了治理进程、是否实现了资源的有效配置等。同时，还应当将党内法规的制定与实施成本同最终实现的收益作比较，两者间的差距就是党内法规实效性的直观数据体现，亦是立规及其实施状况的表征。另外，社会普及率、适用率、党员及民众的接受度和满意度等指标亦构成对实效性标准的有益补充。

3.规范性标准。美国学者约翰·吉斯本认为，法律是一种用语言组成的结构，用来构成法律的概念只有通过语言才能为人们所接受。［24］党内法规文本的精确性在一定程度上影响着党内法规具体实施的水平，故在党内法规评估标准中还应加入对法规文本规范性和精确性的审查与考量。文本的规范性主要体现在三个层面：一是党内法规文本的逻辑结构，即法规文本结构的科学性、搭配的合理性、内容的连贯性、条款排列的有序性等。二是党内法规文本的文字表述，即法规文本语言是否严谨、准确且精练。三是党内法规的格式规范，即法规文本是否采用条款形式，措辞是否出现不规范的情况以及在某一规则条款中是否采用了适用条件、行为模式和后果的完整逻辑结构。

4.可操作性标准。可操作性关系到能否实现党内法规从应然到实然、从规范文本到现实实践的核心，主要体现为审查法规内容是否明确可行，具体规则是否存在配套规定或制度，条文是否过于原则化，程序规定是否规范，在实践中的应用程度是否充分，自由裁量范围是否合理，在具体实践操作上是否存在问题，等等。

5.比例性标准。无论是立法评估还是党内法规评估，控制权力主体的越权与恣意都是不容忽视的，因而合理性评估标准就是避免恣意作为的控制工具。在党内法规评估中，比例性标准即是合理性标准的具体体现。党内权利与义务的配置是否合理始终是党内法规最为关切的问题，如何实现设定的权利与义务维持一个适度的均衡，使法规制定和实施的成本恰与所要达成的规范收益保持最佳平衡点，这些都是比例性标准所需解决的问题。比例性标准主要从三个层面对党内法规予以审查：一是党内法规的制定及其措施是否有助于党内治理目标的达成；二是具体的制度对于达成党内治理的目标是否必要，若确有必要，又是否为最佳选择；三是法规的制定和实施所支出的成本与实现目标是否保持适度均衡。

6.适时性标准。我国正值社会转型期，所面临的经济、社会等各因素具有一定的复杂性和多变性，［25］党内法规在实施一段时间后也易与调整对象产生规范错位。因此，需通过评估才能发现这种规范与现实不对应的情况，以进一步增强党内法规的环境适应性并能够与时俱进。适时性标准主要从两个层面对党内法规进行审查：一是审查党内法规是否与党内治理的现实需要相契合；二是审查党内法规是否已经滞后于社会的发展，能否继续回应新环境下的治理要求。

总之，党内法规评估机制的建构，不仅是党内法治的形态展示和理念表达，亦是党内治理的范式表达和制度选择，是党内治理与国家治理互融互通的有机联结点，是党内法治与国家法治共生共治的有益探索。随着党内法规体系的逐步完善，党内法规评估面临着更为强烈的需求，因此，党内法规评估机制的科学化、系统性建构必须提上议事日程。党内法规评估机制能够为高质量党内法规体系建设提供保障，无论从程序层面出发抑或是从实体层面出发，建构科学系统的党内法规评估机制都是提高党内法规质量和效益的有效方式。当前，党内法规评估机制建设刚刚起步，面临着如顶层设计缺失、具体操作规则不明、自觉评估意识淡薄、评估公正性不足等问题，还需坚定信念，努力探索，持续推进，以建构科学系统的党内法规评估机制，探索将党内法规评估、清理与备案三者有机联结并协同发展的制度建设，推进法治化政党建设，实现国家治理体系和治理能力现代化。