推进国家治理现代化的法治逻辑

文/周佑勇

当下中国，顺应不断深化改革发展的时代潮流，正在加速推进国家治理体系和治理能力的现代化转型。从法治角度看，以“现代化治理”代替“传统治理”，其实就是一个向法治化治理转型的过程。其内在法治逻辑，可以概括为作为其逻辑起点的“良法善治论”、作为其价值逻辑的“公平正义论”和作为其逻辑方法的“法治系统论”。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须从法治视域深刻揭示其所蕴含的这套理论逻辑与方法，为实现“中国之治”提供根本性的法治保障。

良法善治论：推进国家治理现代化的法治逻辑起点

法律是治国之重器，良法是善治之前提。这句话深刻阐明了现代法治的核心要义，即法治不仅是国家治理最重要的规则之治，更是实质的良法之治，是良法与善治的有机结合。从法治角度看，这正是推进国家治理现代化的逻辑起点。

首先，法治乃“规则之治”。人类社会存在人治和法治两种基本类型的国家治理模式。“法治”优于“人治”的最大之处就在于，法治是通过既定的客观规则，而非仅靠当权者个人或集体的主观意志、权力或权威，来规范社会、凝聚人心、治理国家。其次，仅仅有法律制度或规则还不行，所制定的规则还必须是符合人类理性的良法即依“良法”而治，才是真正的“法治”。再次，法治是良法和善治的有机结合。“立良法”只是一种应然状态的法治，任何制定良好的法律还必须通过有效的法律机制付诸实施，转化为一种实然的法治秩序和治理效能即“善治”状态，才是一种真正的“良法之治”。唯有达到了这种良法善治的法治状态，才能称之为国家治理现代化。没有良法，便无善治，也就没有国家治理的现代化。正是现代法治将良法融入国家治理体系，才能够使人们对国家制度形成深刻认同感和广泛共识，从而增强制度的可接受性，促使制度得以普遍遵循。而善治是良法的有效贯彻实施，是国家治理能力现代化的集中体现。因此，通过善治良治，不仅能够将制度坚持好、完善好，也能够将制度运用好、执行好，为将“中国之制”转化为“中国之治”，实现国家治理现代化奠定了坚实的法治根基。

全面认识和把握良法的标准，应当包括内容、本质和价值三个方面的标准和要求：一是法的内容的合规律性或科学性，即符合客观规律、反映和尊重客观规律；二是法的本质的人民性，即反映广大人民意志、保障人民权利，三是法的价值的合目的性或正当性，即符合公平正义价值。只有坚持科学性、人民性和正义性三者的统一，才能全面反映作为应然状态的良法之治，也才能真正为国家治理体系现代化奠定良法的制度之基。

“人民性”是良法之治最本质的要求和标准，直接决定着法治的根本属性和政治方向。从本质上来讲，就是要求法治必须在党的领导下充分反映人民意志和根本利益，切实保障人民权利。首先，法治的本质必须是充分反映人民意志。其次，法治的根本保证必须是坚持党的领导。只有在党的领导下，才能从根本上保证人民享有最广泛的民主参与权，将最广大人民的意志和根本利益凝聚起来变成党的政策，并通过人大立法程序以宪法和法律的形式上升为国家意志。再次，法治的根本目的必须是保障人民权利。长期以来，中国坚持把人权的普遍性原则同中国实际相结合，不断加强人权法治保障，走出了一条适合中国国情的人权发展道路。沿着这条道路，我们把保障人民的生存权和发展权放在首要地位，协调推进经济、社会、文化权利和公民权利、政治权利，着力构建完备的人权保障法治体系，有效落实公民各方面权利与自由，推动权利保障水平持续提升。

由上所述，以良法善治为逻辑起点，中国法治坚持科学性、人民性与正义性的统一，坚持人民主体地位，充分体现最广泛的人民意志，切实保障最广泛的人民权利，这必将为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定广泛的民主根基，提供正当性的法治基础。

公平正义论：推进国家治理现代化的法治价值逻辑

理国要道，在于公平正直。“公平正义”作为法治的核心价值，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循的价值基准。在我国，“自由、平等、公正、法治”已被确定为社会主义核心价值观。作为对些价值形态进一步高度凝练的“公平正义”，亦应当成为社会主义法治体系的核心价值。

在法学上，法的原则是承载法律价值、体现法治理念的基本准则。法的正义价值十分广泛，体现公平正义的法治基本原则也有很多。作为约束公权力的法治原则，必须全面体现法的形式正义、实质正义和程序正义，由此主要包括权力法定、利益均衡和程序正当三大原则。权力法定原则，要求公权力的行使必须符合法的形式正义，严格依法办事，法无授权不可为、法定职责必须为。具体包括法律保留和法律优先两项原则。利益均衡原则进一步要求公权力的行使必须综合权衡各种利益关系，以实现其实体内容的均衡合理，体现法的实质正义，具体包括“平等”“比例”和“信赖保护”三项原则。此外，徒法不足以自行，法的精髓还在于有一套严格公正运行的程序规则，以确保法的程序正义。所谓程序正当原则，就是指公权力运行必须符合最低限度的程序公正标准，其核心思想一是避免偏私；二是公平听证。在现代社会，为有效保障公众的参与权和知情权，广义的程序正当原则还包含信息公开原则，要求将权力运行过程中形成的各种法定信息及时、准确、全面地向社会公众公开。

以上法律保留、法律优先、平等、比例、信赖保护、程序正当和信息公开等原则，形成了公权力领域中一整套体现公平正义的法治原则体系。这套原则体系，作为贯彻于全面依法治国之中的基本法治精神和灵魂，不仅为其国家治理体系现代化注入了公平正义的良法价值理念，也为衡量各级领导干部国家治理能力现代化水平提供了基本标准和根本遵循。必须坚持以公平正义为价值追求，不断强化法治理念，严格遵守法治原则，确保在法治轨道上切实推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

公平正义作为一种价值理念，除了体现为法治原则之外，还必须贯穿到法治运行的过程之中。推进国家治理体系和治理能力现代，必须通过健全公平正义的法治保障机制，将公平正义这一价值追求贯穿到立法、执法、司法、守法的全过程和各方面，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。首先，良法是善治之前提，必须深入推进科学立法、民主立法、依法立法，构建系统完备的良法体系，以良法促进发展、保障善治。其次，法律的生命在于实施，必须坚决做到严格规范公正文明执法。再次，公正是司法的灵魂和生命，必须大力推进公正司法，持续深化司法体制综合配套改革，不断提高司法公信力。最后，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，必须深入推进全民守法，增强全民法治观念，抓住领导干部这个“关键少数”。

由上所述，公平正义作为法治的核心价值理念，体现在法治原则、贯穿在法治运行的过程之中，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了最关键的价值追求和法治保障。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要将体现良法要求的公平正义价值注入其制度体系，并通过构建一整套法治原则体系与健全的法治保障机制，不断提升治理者运用法治思维和法治方式的能力，从而实现良法善治的最高境界。

法治系统论：推进国家治理现代化的法治逻辑思维方法

弈棋落子，首重布局。站在法治建设的视角，推进国家治理现代化，必须坚持全面推进依法治国。所谓“全面者”，就是要站在改革发展全局和国家战略整体的层面，以“系统论”的思维方法，深刻把握法治建设与“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局各个国家治理领域，以及国家治理能力其他各个方面之间的内在辩证逻辑关系，统筹推进国家治理各个领域各个方面法治建设。

以法治为引领统筹推进“五位一体”总体布局。全面推进依法治国，离不开统筹推进“五位一体”的总体布局，必须将法治贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设之中，充分发挥法治的规范、引领和保障作用，全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明等国家治理各个领域的法治建设，进而实现法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的协调统一。

在经济建设领域，市场经济就是法治经济，无论是建设现代化经济体系，还是深化经济体制改革，都必须坚持法治，用法治来规范政府与市场的边界，依法调节各类市场主体的利益关系，平等保护各类市场主体的产权和合法权益，让恒产者有恒心，从而营造良好的营商法治环境，促进积极发展。在政治建设领域，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，用制度体系来保障人民当家作主，保证人民依法享有广泛的权利和自由、依法通过各种途径和形式管理国家各项事务。在文化建设领域，必须把核心价值观融入法治建设各个环节，通过法治推动社会主义核心价值观建设，更加注重运用法治手段解决道德领域突出问题。在社会建设领域，必须加快建设法治社会，以法治来保障和改善民生、推进社会治理体制创新，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善和社会救助等方面的法治体系。在生态文明建设领域，需要用最严格的法律制度来保护生态环境，解决突出的环境问题。

以法治思维方式协调推进“四个全面”战略布局。“四个全面”战略布局是一个科学体系，包括“一个战略目标”即全面建成小康社会、“三大战略举措”即全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这四者之间具有紧密的内在逻辑，相辅相成、相互促进、相得益彰。就改革与法治的关系而言，改革求“变”，法治求“稳”，二者之间既存在着一定的紧张关系，但又必须同时全面展开。那么，究竟应当如何辩证地看待两者之间的关系？对此，习近平有段精辟论述：“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。”这句话深刻揭示了改革与法治之间的内在逻辑关系，成为当下我们处理法治与改革之间关系的基本准则。一方面，改革就是变法，但改革又必须始于变法，两者高度一致，相辅相成，体现了“破”与“立”的辩证统一。另一方面，在全面深化改革的背景下，个别改革决策或措施与法治之间遇到冲突也是不可避免的，此时仍然必须坚持按照法律保留和法律优先原则的要求，努力在现行法律体系内寻求解决之道，而不能超越法律的规定搞违法改革。当然，必要时可以充分利用立法授权机制来平衡改革与法治价值之间的冲突，经法律明确授权后在相关领域和地区进行改革的先行先试，待经验成熟后再及时上升为法律，在法律框架内有序推进。只有这样才能在法治与改革之间形成良性的互动关系。实践证明，越是全面深化改革，各种利益冲突就越激烈，不确定因素就越多，难以预见的风险就越大，因此，就越需要求助于法治，发挥法治的主导作用，不断加强法治建设，用法治思维和法治方式深化各项改革。

就全面依法治国与全面从严治党而言，坚持全面从严治党也必须坚持全面依法治国，需要将依规治党与依法治国同步协调推进。十八届四中全会提出要建设中国特色社会主义法治体系，并首次突出传统“法”的范畴，明确将党内法规纳入法治体系。这意味着，党内法规也是“法”，全面依法治国必须将党内法规体系纳入整个法治体系的有机组成部分，与依规治党统筹推进、一体建设。对此，一方面要将法治原则贯彻到党内法规制度体系之中，不断提高依规治党的法治化水平，并逐步实现政党活动纳入法治轨道，让执政党逐渐成为法治秩序中的一个有机主体。另一方面，党建领域的反腐治权和执政能力提高必须坚持法治思维和法治方式。只有通过制度和法律加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，才能形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。为此，必须深化国家监察体制改革，推进反腐败国家立法，构建权威高效的监督体系，以立法之威夯实反腐的制度之基。

除了前述“四个全面”“五位一体”各个领域外，国家治理领域的其他各个方面，也都必须贯穿法治建设。譬如，贯彻落实总体国家安全观，必须加快国家安全法治建设，构建国家安全法律制度体系；加强国防军队建设，走强军之路，必须依法治军，推进国防和军队建设法治化；推进祖国统一，必须坚持“一国两制”，严格依照宪法和基本法，完善与基本法实施相关的制度和机制，把维护中央对港、澳特别行政区的全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，用《反分裂国家法》推动两岸关系和平发展。推动构建人类命运共同体，也必须努力构建稳定的国际法治秩序，通过加强国际法治建设，统筹协调国内法治与国际法治的关系，积极参与国际立法、执法、司法、法律服务乃至法律外交，深入推进全球治理体制与治理规则的变革。

总之，全面推进依法治国，事关党和国家事业发展全局，涉及国家治理体系的各个领域和国家治理能力的各个方面，具有全局性战略地位，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。只有运用好法治系统论思维，做好统筹兼顾、把握重点、整体谋划，才能形成全面发力、多点突破、纵深推进的良好态势，不断把法治中国建设推向前进，实现国家治理体系和治理能力现代化。

结语

法者，治之端也。国家治理现代化，从根本意义上说就是彻底摒弃人治、实行法治，并实现从“依法而治”到“良法善治”的法治化治理模式转型。中国法治以良法善治为核心追求，坚持人民主体地位，将体现良法要求的公平正义价值注入国家治理体系，从而推动我国国家制度体系不断走向更加成熟和定型。同时，它通过善治把良好的宪法法律付诸实施，把表现为法律体系的各种制度执行好、运行好，从而不断提升国家治理能力现代化水平，推动实现具有中国特色的“中国之治”。因此，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，法治是制度之治的基础，也是“中国之治”的根本保障。推进国家治理体系和治理能力现代化，意味着国家治理各个领域各个方面的深刻法治变革，必须坚持法治系统论的逻辑思维方法，全面推进法治中国建设，切实将其保障社会公平正义和人民权利的制度优势转化为国家治理效能，加快建成中国特色社会主义法治国家。