国家治理体系现代化的主体之维

文/陈金钊 俞海涛

中共十七大以来，国家治理体系和治理能力现代化成为党和国家的重要课题。国家治理体系包括体制机制、规范、主体、能力等诸多要素，其中主体要素不可或缺。目前法理学对法律行为研究很多，对主体设置的研究不很充分。国家治理中的法律规范体系和法律主体是拟制的产物，推进国家治理体系现代化需要推进国家治理多元主体间关系的法治化。

国家治理主体的多元性

国家治理主要是指公共治理，目标在于重构并实现国家（包括政党、政府等）、市场、社会之间的合理分工与有效协作，最大限度地增进公共利益。国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作都是国家治理的实现途径。国家治理主体具有多元性，一是由于国家权力内部的分工，在国家之中有多种权力主体；二是与国家权力主体并行的还有经济主体、社会组织等；三是国家治理的对象在法律上也以主体的方式存在，国家治理离不开公众参与。在我国国家治理现代化的过程中，各种主体发生了巨大的变化。一是权力主体发生了变化。家国一体的皇权、王权转变为政党控制的权力，新型的党、国管理体制机制已经发展起来。二是作为被管理者的个体身份，也由专制社会的臣民转变为拥有权利的公民或国民。三是在传统官民区分的基础上还分化出了社会组织，初步建构了公权、私权及社会权体系。与之相对应，以刑为主、诸法合体的法律规范体系转变成了较为完整的公法、私法、社会法法律体系。另外，在主体思维方式上，法治已经成为政治正确的标志，反对专制、人治，走向法治被更多人所接受。随着主体身份的变化，权利意识、平等愿望迅速提升，仅靠压制方式的统治难以满足维持长治久安和可持续发展的要求。这就需要转变统治管理模式为法治治理模式。

管理思维所导致的主体不平等

管理思维强调权力主体的控制、管制以及压服，缺少对治理主体多元性以及共治重要性的认识，缺乏主体间平等协商的意识。从管理思维向治理思维转变，需要认真对待主体间的平等性。然而，传统官本位思想遗绪、革命一体化思维衍生的负面效果以及拟制权力主体的神化对这种转变起着阻碍作用。

（一）传统官本位思想遗绪

古代国家治理的主体是君主、官吏。君治官，官治民，君主设官为民。在整个统治管理结构中，官吏如网之纲，庶民如网之目，纲举目张。“官”的本义是“公”，是处理国家公务的人，因此历史上称禅让为“官天下”，但后来禅让传统被禹启的“家天下”毁坏了。作为“官僚”的“官”随着古代集权体制的形成而出现，是对官的本来涵义的异化。官本位意识维护和服务官僚集权体制，在专制体制下，一切政治权力归于帝王及其所属官僚，人民无丝毫权利可言。帝王之术甚至被称为牧民之术或驭民之术，这种修辞在官僚精英与普通平民之间造就的甚至不是人群中地位的不平等，而是不同种群间的鸿沟。有学者认为，中国是21世纪世界上唯一一个将前19世纪的政治文化保持在民族国家内部的社会。官本主义长期支配我国传统社会的政治文化和政治体制，其实质是官员的权力本位，它与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和国家治理格格不入，与社会主义政治文明背道而驰。

（二）一体化思维衍生负面效果

伴随中国现代化进程的革命斗争中，有一根红线牵动着主体的分工运作，即“分工不分家”的一体化思维。这种思维下，尽管各行为主体有着严密的分工，国家和社会的同质化程度很高，以至于人们至今分不清政党、国家、政府、社会之间的界限。不可否认，一体化管理模式对于取得革命胜利起了重要作用，对社会发展也发挥了积极作用，但同时也衍生了一些负面效果：以管制、管理为重心的模式衍生了国家万能、政党万能、政府万能等错觉。这不利于和平时期国家与社会治理的法治化。单靠一体化管理模式维持秩序不具有可持续性。原本管理、治理的含义没有质的区别，由于受军事思维的影响，管理成了管制，与治理渐行渐远。多元主体协同治理的新模式蕴含着主体在分工基础上的合作、共治，可以改变管制压服模式所带来的困境。然而，在权力分化、身份变更、制度更新、思维转变中，一些人还残存为统治而管理的思想。马克思主义认为国家有政治统治和社会管理两项基本职能，两者相辅相成。很多人只意识到了国家的统治职能，忽视了社会治理职能。现代治理观念强调主体间的平等、互动、协商、博弈，以超越一体化科层的对抗格局。权力的法治化运作，多元主体的共治格局，权力的服务功能要求国家必须由单一的统治功能向社会服务功能转化。这就需要分权、下放权力以及转移权力，由全能型政府向服务型政府转变。

（三）拟制主体的神化

法律拟制是对主体、规范、原则以及思维方式的法律化确认。这里的拟制不是拟文撰写，而是关于主体权责、行为规范的设定。拟制有参照的对象，但不是对自然世界的被动反映，它渗入了人为的设定，其主要功能是对模糊不清的事实、界限不明的主体身份、难以断定的行为予以明晰的规定。法律主体是一种人格化拟制。国家治理主体是类比人得出的拟制概念，从拟人开始产生了公民、法人、国家、政府、单位、组织等主体，继而赋予其权力、权利、义务、责任等，从而使其受到法律关系的调整。法律所拟制的国家治理主体本身并无神秘之处，然而国家、政府和一些组织在佩戴了权力的光环后，被神秘化、神圣化了。权力的耀眼光环致使很多人不敢正视，甚至盲目崇拜。人在这些“超人”面前变得渺小，成了被控制的对象。人们忘记了权力主体的拟制本色，忘记了拟制本来就是“故意的虚构”。原本拟制的主体成了权力绝对化象征，本该大写的人反而矮化成被“牧”的对象，最终“自以为是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隶”，对拟制主体的神化让人们失去了自由。对此，批判法学、后现代法学对公司、法人、国家、政府等进行了揭开面纱的研究。还原国家治理主体的拟制性，对由管理向治理转变有积极意义。国家治理主体的法律拟制论，否定了专制皇权的神赋论、血统论，从而为破除权力万能论提供了理论支持。在解开了神秘主体的拟制性后，人们自然就会认为附在主体之上的权力并没有天然的合法性，对其设置的不合理、不合法之处可以在充分论证后予以修正。

拟制思维衍生平等的治理主体

（一）主体平等性来自社会契约的拟制

治理需要强调政党、政府与其他治理主体的平等地位，才能调动各方参与的积极性。在我国强调治理主体平等性能有效克服官本位的思想。然而需要看到，国家治理主体之间是有科层等级的权力体系，真正的平等是做不到的，平等只是拟制意义上的平等，属于原则性要求。国家治理主体的平等性来自社会契约论的拟制，社会契约源于对私人契约的模仿。契约双方是平等的，经济生活中正常的商品交换关系需要自由和平等的前提。治理主体的权力通过社会契约、人民让渡而来，并非天赋神圣。人民既然能够赋予主体权力，也可以剥夺主体的权力。社会契约精神主要是约束公权力，讲究公权与私权的平等性。在政治生活中倡导契约精神，其最大的功效就是把权力主体请下了神坛。

（二）契约思维不是和合思维

“如果将法家之‘法’理解为一种国家与民众之间的约定或‘契约’的话，那么，其‘信德’就体现出了对契约的尊重与保障，这恰恰形成与现代契约观念的某种暗合。”搞法治也需要信德，法治不仅需要法治逻辑，还需要法治道德，即信守约定的契约精神。将契约提升为一种精神，就是要避免个体主观情感的不稳定与自私性，使得双方能够充分尊重约定和对方的利益。遵守契约的信德精神，有助于双赢、共生、共存。契约是某种约束机制，但是一些人只注重“契”，忘掉了“约”，“契约”退化成了“合同”。其中传统和合思维起了很大作用，和合思维是中华和合文化的灵魂，是一种独具特色的东方智慧，但它也有不利于现代法治建设的一面。和合思维的特点就是从整体、辩证、关系的角度出发，讲究各要素间的一团和气，不分你我。如此一来，构成整体的要素的独立性没有了，权力与权利、权利与权利的界线没有了，约定与制约也没有了。在和合思维方式支配之下，法律与政治、社会要素间的关系绑架了对契约、法律的理解、解释和运用。

（三）国家和社会治理现代化需要契约精神

新时代中权力张扬和权利绝对化导致的社会矛盾、官民矛盾需要契约精神予以化解。契约概念和精神已经冲出私法的领域，成为当代中国法治建设的基石之一。改革开放以来，自然经济被不断打破，传统治理模式面对陌生人社会显得捉襟见肘，契约所隐含的平等、自由和理性的原则被用来构建国家和社会。权力合法性不能仅靠过去的历史功绩，在和平时期，订立并遵守契约的能力成为执政能力先进性的标志。现代国家和社会中的契约可以分为两类，一种是横向契约，调整民与民的关系，属于法治社会的范畴；一种是纵向契约，调整官与民的关系（官与官的关系调整最终为民服务），属于法治国家和法治政府的范畴。横向契约就是合同和私法，纵向契约就是宪法、行政法等公法和社会法。由于权力较之权利有更大的扩张力和破坏性，纵向契约的遵守就显得更为重要。契约精神不仅要在权利主体之间，还要在权力与权利主体之间、权力主体之间得到尊重和贯彻；换言之，需要贯彻在法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设中。

官民关系的法治化重构

世上原本不存在法律规范、法律主体和法律调整机制等，这些是立法者拟制的产物。国家治理法治化要求主体的划分、设置能够满足建构法律关系的要求，包括具体法律关系和抽象法律关系，从而能够开展基于法律的调整。

（一）承认官民关系有助于化解社会矛盾

官民关系是当今政治社会的主要关系，官、民之间的矛盾构成了典型的社会矛盾。“社会主义官民关系构成社会主义政治统治的根本格局，制约着社会主义政治过程，其存在与发展直接决定着政治发展状况。健全双向性的官民关系，推动官民关系走向新境界，是我国民主政治大发展的内在需要和基本保证。”只有承认官民关系，才能发现官民矛盾。如果不进行主体分类，就无法明确谁跟谁之间的矛盾。在新近形成的思维方式中，存在着权力主体神秘化的倾向，与法治不相适应的政治话语成功修饰了权力主体。在权力主体被称为“仆人”以后，权力没有了主体，大家都成了民。然而，“‘官’与‘民’的关系是社会生活中的主要关系，无‘民’就无所谓‘官’，‘官’的存在就是‘为民’，‘为民’成为为官之道的理论支点。”这就需要“对‘官’与‘民’进行价值回归，在同一平台上构筑两者之间的良性关系”。通过法律拟制，可以把“自然”的社会关系转化为主体间的法律关系，从而得以指引、规范主体的行为，运用法律手段、法律思维解决矛盾和冲突。官民关系不仅是政治关系而且是法律关系，通过拟制把政治活动的主体转化为法律主体，更利于用法治思维分析当今社会的矛盾，用法治方式化解社会矛盾。

（二）官、民可以拟制为抽象法律关系的主体

“官民之间的冲突与对抗，一直是古今中外国家治理中很难调和的一对范畴。”中国近代以来官民关系愈趋平等，公民有了更多的权利、自由，但压服的管理方式加剧了官民矛盾。“中国特殊的社会转型背景造就了政府主导型的现代化模式。这在很大程度上激发了公共权力部门‘为民做主’的行为，政府机关也就相应地承担起对民众的‘无限责任’，同时导致民众对政府的过度依赖。”在这种背景下就需要法治把权力圈在法律的笼子里面，把权力主体纳入法律关系进行调整。法律的基本分类是公法、私法以及社会法。由于私法学（民法学）被称为权利之学，所以，私法主体也被称为权利主体，公法学与权力联系密切，公法主体因而也被称为权力主体。当今法理学已经能够非常明显地区分权利与权力的概念意味着，官、民可以成为抽象法律关系的主体。官民之间的矛盾主要是政治学、社会学所研究的社会矛盾，与规范法学所研究的具体纠纷不同；前者需要通过构建抽象法律关系来分析，后者需要通过建构具体法律关系来解决。

（三）用法治国家、法治政府和法治社会化解官民矛盾

基于官民两种主体的划分，可以发现存在三种社会矛盾，即官与官、官与民、民与民之间的矛盾。因为官是权力主体，民是权利主体，这三种矛盾又可以表述为权力之间的冲突、权力与权利之间的冲突、权利之间的冲突。这些冲突可以纳入公法、私法以及社会法的法律关系进行调整，因而可以运用法治方式予以化解。中共十八大提出的法治国家、法治政府和法治社会就是处理官民矛盾的新路径。其一，法治国家化解官与官之间的矛盾。法治国家之“国家”是指国家权力，而国家权力由官代行。法治国家协调官与官的权力之间的冲突，使国家权力的获取和行使法治化。其二，法治政府化解官与民之间的矛盾。法治政府把行政权力纳入法律进行调整，要求政府依法行政。政府不能把公共权力绝对化，公民也不能把个体权利绝对化，需要平衡好两者间的关系。其三，法治社会化解民与民之间的矛盾。法治社会把作为权利主体的社会组织、经济组织、公民等纳入法律关系进行调整，让它们在党和政府的领导下，依据宪法、法律实施自治。法治中国战略从三个层次实现对官民关系的全面覆盖，把国家、政党、政府、社会组织、公民等主体都圈进法治的笼子，从而达到没有法外主体的法治要求，实现任何主体都必须接受宪法和法律约束的目标。

结语

中国特色社会主义国家治理体系的治理主体包括中国共产党、中国人民、政府、社会组织、市场主体等，作为共治主体和法律关系的主体它们是平等的。平等性源于拟制。然而，在法律成为既定的社会现象以后，人们遗忘了法律主体的拟制性，忽视了契约精神，把一些拟制的权力主体当成了超人。主体之间失去平等、平衡后，出现了权力的张扬以及权利的绝对化，这对实现国家和社会治理现代化非常不利。中国近代以来官民关系愈趋平等，以权压权的矛盾解决方式只会加剧官民之间的矛盾，因此亟需从统治管理思维转变为法治治理思维，将官民关系重构为抽象法律关系，纳入法治的轨道。