宏观政策的性质、效应与“政策-制度”的演进逻辑

引言

宏观经济政策是政府为了达到一定目标对经济活动进行主动调节的重要工具，自20世纪30年代随着凯恩斯主义诞生以来，在应对诸如大萧条、石油危机以及多次金融危机等重大冲击中发挥了十分重要的作用，有力地促进了世界各国的经济发展。然而，由于经济环境的复杂多变和对宏观经济政策认知不足，政策实践中经常出现期限错配、结构错配以及政策工具与目标之间的“动态不一致性”等现象，导致“政府失灵”与干预过度等后果。这一问题在发达国家的稳定化政策以及我国的宏观调控实践中都长期存在，区别仅在于在不同的经济发展阶段和不同的外部冲击面前，其显性化程度不同。西方主流理论将宏观政策的效应简单地区分为短期效应与长期效应，并将有效需求决定产出的短期效应作为经济决策的唯一考量。这种过度关注短期需求管理的政策虽然带来了二战后较长时期的持续繁荣，但也因期限错配最终导致了20世纪70年代的“滞胀”，并在应对2008年美国金融危机后的长期衰退中陷入束手无策的窘境。与之形成鲜明对比的是，我国的宏观政策同时将短期的总量波动与长期的结构变动作为目标，这种针对多重目标的宏观调控政策组合一方面表现出总量与结构双轨并行的特点，另一方面也体现出短期与长期政策效应的有机结合，形成了宏观调控的中国特色，创造了经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。然而，在实践中也多次出现过短期政策长期化与长期政策短期化的期限错配问题，因政策类型选择失当造成的结构错配问题，以及宏观政策组合与多重目标对应不当等问题，导致了因“政策冲击”而倒逼多轮宏观调控的连续实施。因此，深化对宏观政策的性质及其运行规律的认识迫在眉睫。

宏观政策的期限、结构与政策效应

第一，在宏观经济理论中，任何宏观政策都存在一定的期限。凯恩斯所谓“长期来看，我们都死了”在客观上揭示了需求管理政策的短期性。国内学者张平等首次提出了宏观政策期限结构问题，并定义为由不同层面的因素所累积成的宏观问题的期限数量关系，认为期限结构是宏观经济问题的一种时间维度。他们将宏观政策的期限结构分为短期、中期和长期三类。为了简化分析，本文按照政策实施周期和政策发挥效应周期的长短将宏观政策简单地区分为短期政策与长期政策。基于宏观政策与政策效应之间的对应关系，政策效应相应地划分为：着眼于长期的宏观政策具有短期与长期相结合且以长期为主的政策效应，着眼于短期的宏观政策则只具有短期效应。

在西方经济理论中，马歇尔首次提出并区分短期与长期的概念，并指出：“就一般而论，我们所考虑的时期愈短，就愈需要注意需求对价值的影响；时期愈长，生产成本对价值的影响将愈加重要。因为生产成本变动对于价值的影响与需求变动的影响比较起来，一般需要更长的时间才能表现出来。”在哈罗德-多马模型中，多马关于投资的两重性揭示了投资既为当期需求，又为下期供给。即在短期，投资可以提高国民收入以增加总需求；在长期，投资可以提高生产能力以增加总供给。据此可以引申出以下结论：需求管理政策属于短期政策，因此只具有短期的政策效应；相反，供给管理政策属于长期政策，因而具有短期与长期相结合且以长期为主的政策效应。由于需求与供给是市场经济内在关系的两个基本方面，需求管理重在解决总量性问题，而供给管理重在解决结构性问题。总量政策与结构性政策既有联系又有区别。在政策的期限与效应上，总量政策属于短期政策，因而具有短期的政策效应；结构性政策则属于长期政策，因而具有短期与长期相结合且以长期为主的政策效应。这样，根据政策的期限和效应不同，宏观政策可以区分为需求管理政策与供给管理政策、总量政策与结构性政策两大类。

第二，对于宏观政策的结构来说，可以分为两种情形，分别具有不同的政策效应。一是由同一类型的政策所构成的宏观政策结构。这里所说的同一类型的政策是指同属于需求管理政策或供给管理政策、同属于总量政策或结构性政策，如中外宏观调控实践中长期使用的财政政策与货币政策组合，二者同属于需求管理政策或者总量政策。在由同一类型政策构成的政策组合中，政策的结构体现为两种或多种政策之间相互作用的大小与政策效应的强弱。比如，在由财政政策与货币政策构成的宏观政策组合中，政策的结构特征可分为三种情况：财政政策为主货币政策为辅、货币政策为主财政政策为辅以及财政政策与货币政策平衡发力。同一类型政策的宏观政策组合的政策效应由具体政策自身的性质所决定。二是由不同类型的政策所构成的宏观政策结构。这里所说的不同类型的政策包括由需求管理政策与供给管理政策构成的宏观政策组合、由总量政策与结构性政策构成的宏观政策组合两种情况。在由需求管理政策与供给管理政策构成的宏观政策组合中，政策的结构体现为三种情况：以需求管理政策为主供给管理政策为辅、以供给管理政策为主需求管理政策为辅以及需求管理政策与供给管理政策平衡发力。从总体上看，由不同类型的政策所构成的宏观政策结构具有“短期＋长期”的政策效应，但由于上述结构上的差异，这种“短期＋长期”的政策效应也相应地体现为：短期效应为主长期效应为辅、长期效应为主短期效应为辅、短期效应与长期效应的平衡。从理论上说，总供求均衡要求短期与长期都要实现供求的均衡。现实经济中经常出现以需求管理政策为主供给管理政策为辅、以总量政策为主结构性政策为辅的宏观政策组合，虽然也具有“短期＋长期”的政策，但这种效应体现出短期效应为主长期效应为辅的特点。

宏观政策组合、政策目标与政策效应

第一，宏观政策与政策目标之间由“一对一”到“多对多”的动态演进。在西方宏观经济理论中，凯恩斯首次提出财政政策在短期稳定中具有重要作用，其扩张性需求管理政策也注重政策的短期效应；弗里德曼则突出强调了货币政策的短期效应，政府可以在短期通过控制货币的增长来遏制通胀。在这里，无论是财政政策还是货币政策，都能针对单一的政策目标产生作用，因而属于单一的宏观政策。此时的宏观政策与目标之间呈现出简单的“一对一”的线性关系。从20世纪70年代开始，随着经济环境变得复杂多变，影响宏观调控与政策目标关系的因素显著增多，导致宏观政策与政策目标的关系发生了新的变化。从宏观政策的角度看，仅仅依靠单一政策来实现政策预期目标的可能性大大降低，单一政策逐渐被政策组合所替代。这种政策组合可分为两种结构：其一是同一类型政策构成的宏观政策组合；其二是由不同类型政策构成的宏观政策组合。从政策目标的角度看，经济环境的复杂变化使单一政策目标逐渐被单一目标和多重目标并存替代，稳定性政策四大目标中的权衡已由过去选择其中的一个目标转变为选择其中的两个甚至三个目标。从总体上看，宏观政策组合具有单一政策所不具备的综合优势，因为宏观政策组合中各种政策本身具有不同的特征和相对优势，政府可以根据政策目标的要求，对政策效应进行基本预判，再按照一定的期限与结构灵活自由地对这些政策进行搭配，进而形成政策合力以最大化地发挥宏观政策效应，同时也为应对政策的多重目标提供了可能；另一方面，不同政策之间存在的“政策冲突”“政策加成”也可能会导致政策效应的相互抵消或过度叠加，从而出现政策之间的协调性不足或者“超调”等问题。因此，宏观政策组合能否发挥出对应的政策效应，主要取决于三个方面的影响：一是内部各组成部分之间能否做到相互协调配合；二是政策目标的影响——政策单一目标容易使得宏观政策组合发挥出相对应的政策效应，而多重目标之间的相互矛盾在很大程度上制约了宏观政策效应的释放；三是从政策到目标之间的传导机制，无论是具体的宏观政策还是宏观政策组合，在作用于一定的经济问题时都有一个传导机制。

第二，对于宏观政策组合的政策效应来说，可以分为下列三种情况：

（1）由同一类型政策中的需求管理政策或总量政策构成的政策组合具有短期的政策效应。这种宏观政策组合与政策效应的关系体现出只注重短期效应而忽视长期效应、存在缺少供给管理政策或结构性政策的明显缺陷，因而虽然短期有效但长期而言会对宏观经济运行造成损害。典型案例为发达国家政策实践中居于主流地位的凯恩斯主义需求管理政策。（2）由同一类型政策中的供给管理政策或结构性政策构成的政策组合具有短期与长期相结合且以长期为主的政策效应。这种宏观政策组合与政策效应的关系体现出只注重长期效应而忽视短期效应，存在缺少需求管理政策或总量政策的明显缺陷。显然，无论在理性经济人假设条件下还是在现实社会经济生活中，这种只顾长远利益不顾眼前利益的行为根本就不会出现。也正因为如此，供给学派仅仅着眼于中长期政策效应的学说大多只能停留在理论层面。（3）由不同类型政策即需求管理政策与供给管理政策、总量政策与结构性政策构成的政策组合都具有“短期＋长期”的政策效应。这种类型的政策效应具体又包括三种情况，即短期效应为主长期效应为辅、长期效应为主短期效应为辅、短期效应与长期效应平衡发力。一般而言，注重短期效应与长期效应的平衡不仅是总供求均衡所要求的一种理想状态，也是宏观经济稳定的客观要求，但是在现实经济中很难实现；而长期效应为主短期效应为辅的政策效应如同上述的供给管理政策或结构性政策构成的政策组合同样不可取；短期效应为主长期效应为辅的政策效应既兼顾了短期与长期，又在心理层面为高层决策者与社会大众所广泛接受，成为宏观政策组合的最佳结构。

第三，在宏观政策组合、政策目标与政策效应之间，其对应关系体现为：由于宏观政策组合对单一政策的替代、多重目标与单一目标并存对单一目标的替代，政策与目标之间的对应关系就转换为宏观政策组合与多重目标和单一目标的对应关系。从总体上看，随着经济环境的变化，宏观政策与政策目标之间也出现了新的变化。（1）任何单一的目标都不能通过单一的宏观政策来实现，而往往需要通过多种政策的协调配合。过去宏观政策与政策目标之间存在的“一对一”的对应关系已不复存在，政策组合与政策目标之间表现为“多对一”的对应关系。（2）当出现面对多个政策目标的情形，更需要发挥宏观政策组合的作用，政策组合和政策目标之间表现出“多对多”的关系。

宏观政策组合与宏观调控制度体系的政策效应

第一，宏观调控制度体系的政策效应。首先，十九届四中全会首次提出了“健全宏观调控制度体系”的重大战略任务，而宏观调控制度体系是由不同的宏观调控制度按照一定秩序和内部联系组合而成的有机整体，是各种宏观调控制度的系统集成，具有系统完备、结构合理与协调配套等特点。因此，宏观调控制度体系不仅囊括了宏观调控全过程中的所有的宏观调控制度，而且在内部结构上也按照各种宏观调控制度的作用和特点进行有机组合。其次，宏观调控制度是政府运用一定的宏观经济政策对经济运行进行主动干预和调节以实现预期政策目标的制度，总是与一定的社会制度相联系，体现出不同社会制度背景下的特征。最后，宏观调控制度体系的性质决定了在宏观调控制度体系中，既包括不同政策期限的制度，也包括不同政策结构的制度；既包括由同一类型政策构成的宏观政策组合的相关制度，也包括由不同类型政策构成的宏观政策组合的相关制度。因此，其政策效应组合必然呈现出两大特点：一是因为囊括了所有的宏观调控制度，故可以有效地应对所有的宏观经济问题，并发挥出相应的政策效应；二是由各种不同宏观调控制度有机组合而成的宏观调控制度体系不仅可以有效地规避政策之间的冲突而形成协调配合机制，而且可以通过这一机制形成制度合力与综合的制度优势，并通过长期、稳定地发挥出最大化的政策效应来实现预期的政策目标。

第二，与宏观政策组合相比较，宏观调控制度体系的政策效应具有两个方面的明显优势：一方面，由宏观调控制度体系的政策效应所具有的系统性和全面性特点所决定，宏观调控制度体系的政策效应不仅包含了宏观政策组合的各种政策效应，特别是由不同类型政策构成的政策组合在应对政策的单一目标和多重目标时具有的“短期＋长期”的政策效应，而且还具有其他的政策效应，是各种政策效应的集合。另一方面，由制度所具有的稳定性特点可以推演出宏观调控制度体系也具有稳定性，而宏观调控制度体系的稳定性在客观上保证了各种宏观政策效应的稳定发挥。

第三，从宏观调控政策体系到宏观调控制度体系，具有必然的理论逻辑与实践逻辑。从理论逻辑来看，宏观调控政策体系与宏观调控制度体系虽然都属于政府用来干预与调节宏观经济运行以实现预定政策目标的重要工具，但二者在期限、稳定性以及综合性等方面存在显著差异。一般来说，制度作为一种相对成熟、稳定的规则或规范体系，具有长期性和稳定性特征，而政策的期限相对较短且因为易变而稳定性不足；制度特别是由多种制度集成的制度体系因其具有的全面性和系统性可以发挥出综合效应，而政策在实施过程中无论在数量方面还是在政策效应方面都相对单一。因此，实现从宏观政策到宏观调控制度体系演进的政策意图是运用更加稳定、更具综合效应的宏观调控制度体系来替代宏观政策在经济调节中所造成的短期行为和影响，以持续地发挥宏观调控的制度优势和作用。从宏观调控政策体系与宏观调控制度体系的性质及其政策效应来看，宏观调控制度体系不仅囊括了各种政策效应，而且可以稳定地发挥出这些政策效应，因而宏观调控制度体系比宏观政策组合更具有优势，不仅能实现短期的经济增长效应，而且也能实现长期的结构调整效应，做到短期效应与长期效应的有机结合。从实践逻辑来看，中国的宏观经济政策经历了两次重大转变。一是从单一政策向宏观政策组合的演进。1997年9月召开的十五大成为这一转变的关键转折点。在此之前，十四大报告提出宏观管理的方法和手段包括计划、投资、财政、金融等；从十五大报告开始，完善国家计划和财政政策、货币政策等的协调机制就成为健全宏观调控体系的重点。二是从宏观政策组合到宏观调控制度体系的转变。2019年10月召开的十九届四中全会成为新的关键转折点。十九届四中全会提出“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”。由此可见，由“单一政策”到“宏观政策组合”再到“宏观调控制度体系”的演进过程充分体现了这一“政策-制度”的实践逻辑。