加强内部控制管理，建立防治“小金库”长效机制

班凤菊

摘要：近年来，从中央到地方，都对“小金库”问题进行了多次清理整治，伴随着财务管理的日渐严格，“小金库”问题已不多见，但总有少数单位和干部对“小金库”情有独钟、心存侥幸，“小金库”问题还时有发生。本文结合我县治理情况进行分析和探讨。

关键词：小金库;治理;内控;长效机制

一、“小金库”定义

（一）“小金库”定义。“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

（二）“小金库”主要表现形式。“小金库”主要表现形式包括：违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;用资产处置、出租收入设立“小金库”;以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;以经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;虚列支出转出资金设立“小金库”;以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;上下级单位之间或关联单位之间相互转移资金设立“小金库”;采取将出租收入不入或少入账用于抵顶、报销单位费用设立“小金库”;采取其他违法违规违纪方式设立“小金库”。

（三）“小金库”特点。一是普遍性。“小金库”问题，行政机关、部门有，事业单位有，企业单位有，各类团体、临时机构也有，比较普遍。二是分散性、多样性。“小金库”存在形式多种多样，有的单位把本应该作为单位的收入，分散核算，逃避监督;有的把经费以合法名义拨到所属单位;有的“小金库”由个人保管，成了小集体或某些个人的钱包。三是隐蔽性。“小金库”是账外账，有的只有单位领导或少数几个人知道，具有很大的隐蔽性特点。四是挥霍性。由于“小金库”的黑户口身份，出了问题难以查证，致使收支自由，随意性很大，成为单位请客送礼、发放福利，甚至个人挥霍的主要来源。

二、“小金库”的危害及其形成原因

（一）“小金库”的危害。“小金库”危害性极大，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国定财政收入和国有资产的流失，而且违背了科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，导致部门和单位之间资金分配上不平衡、不合理，影响了经济平稳较快发展，也成为一些公务人员特别是领导干部贪污腐败的“温床”，严重败坏党风政风和社会风气。

（二）“小金库”产生的原因。从“小金库”的定义、表现形式、特点来看，促使“小金库”存在的原因，主要有以下几个方面：

一是单位、部门领导授意或默许。有些单位领导法制观念淡薄，私欲的膨胀和权力观的扭曲，使其格外钟情于“小金库”。“小金库”能够为小集体或个人利益提供某些方便，所以有的领导就授意、指使甚至强迫财会人员弄虚作假，截留收入、虚列支出，从而形成“小金库”。

二是花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往私设“小金库”。“小金库”对单位来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。

三是内控机制不健全。授权审批高度集中，缺乏有效监督，为“小金库”的产生提供便利;职责不明，不相容职务不分，为内部私立“小金库”提供便利;会计监督职能弱化，业务与财务分离，使会计无法掌控综合的信息内容，无法有力地监督“小金库”的产生。

四是财务管理不规范。部分单位内部缺少严格的现金、资产、票据等财务制度，财务人员与经办人员之间、会计和出纳之间分工不合理，缺少相互监督、相互制约的内部监督机制，个别单位借工作繁忙之由，会计账务不能做到日清月结，处理账务不及时，资产、票据管理混乱，给“小金库”设置埋下了隐患。

五是监督检查和处罚力度不够。纪检、监督、审计、财政、物价、金融等监督部门之间无法形成合力，缺乏有效的信息沟通和协调配合，造成财政资金和国有资产管理与监督上存在诸多盲点与死角。在处理“小金库”时，一般存在“大事化小，小事化了”现象，处罚力度不够，使得“小金库”屡查不改，屡查屡犯。

三、加强内控管理，探索建立防治“小金库”长效机制

要想从根本上堵住“小金库”这个“腐败黑洞”，专项治理与集中清查固然必要，但只是治标之计，而健全内控机制和监督体系，建立防范和治理“小金库”的长效机制，从源头上铲除“小金库”滋生蔓延的土壤才是治本之策。规范的内部控制制度，能够分事行权、分岗设权、分级授权，强化流程控制、依法合规运行，对提高内部管理水平，有效防控“小金库”等廉政风险和其他风险有着其他监督方式不可替代的作用。

（一）积极宣传和引导，营造内控实施良好氛围。内控制度建设，主要负责人负总责，主要领导干部的认识水平决定了内部控制制度的贯彻落实和实施效果。要从正反两个角度加大内控建设宣传力度，内控建设不是对领导和干部的权力制约，而是对他们的保护。要用典型案件警示领导干部，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识，更要引导领导干部从被动监督甚至逃避监督向自我监督、我要监督方向上来，树立依法行政，依规办事的工作理念。要针对各层级干部开展不同内容的内部控制知识培训和学习，消除内控实施过程中出现的不协调、不同步问题，使权力运行与全业务运行控制有效统一，营造内控实施良好氛围。

（二）加强制度建设，强化制约监督。各部门、单位要结合本单位工作特点和业务实际，从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地建立健全本单位内部控制制度，实现“小金库”标本兼治目标。要建立健全包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等内部控制制度和流程，实现事、岗内部横向分权，上下级之间分级纵向授权，全面推进单位内部控制建设，规范内部业务活动，强化对行政权利的制约和监督。

（三）梳理部门职责，明确岗位分工。在内控制度编制过程中，科学界定决策、管理、执行、监督等各方面的职责权限，对权利、义务、责任作出明确规定，避免职能交叉、缺失或权责过于集中，形成各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的工作机制，使弄虚作假、私设“小金库”行为无机可乘。建立科学合理的授权批准体系，使授权批准范围、层次、责任和程序更為明晰合理，坚持杜绝越权行为。对于大额资金支付业务及重大事项，要严格实行集体决策审批制度，严禁个人单独决策或擅自改变集体决策意见。

（四）依托信息化建设，推进内控硬化约束。开展内控建设，信息系统建设非常重要性，有利于内控制度的有效落地和实施效率。一方面，要加快开发内部控制管理信息系统，规范基础数据、搭建应用支撑平台，实现控制手段、硬化约束突破，使内部控制实施程序化、常态化。另一方面，要不断加强各业务模块信息平台的系统性建设，确保各业务模块之间有序衔接，将内部控制规范、业务流程和控制措施嵌入信息系统，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。

总之，防治“小金库”长效机制建设是“小金库”治理工作的根本任务，将贯穿于“小金库”治理工作的全过程，要坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针，边治理、边规范、边完善，逐步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系。

参考文献：

[1]《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）.

[2]《如何构建“小金库”治理的长效机制》《新财经？上半月》2012年第11期 张丽霞.