信用与项目：政府和民营资本合作PPP困境的解读

张恩铭 刘廷雨 祝宝江

摘要：通过对PPP项目与政府合作的信用研究，结果显示PPP模式下的政府信用近些年来逐渐下降，本文从PPP模式下引发政府信用问题作为探究原因出发点，着重分析PPP模式下政府信用下降的原因，并提出相应的措施，希望对PPP模式下的政府信用重构起到裨益。

关键词：PPP;政府;信用;重构

PPP模式，即公私伙伴合作关系模式，城市基础设施需求量增加建设规模逐渐扩大，建设投资基金供应量不足，主要为了解决这个问题，国家采取鼓励民营资本进入公共服务领域，因而产生了民营资本与政府合作建设模式。截至2019年6月，我国共有PPP管理数据库项目9 036个，投资额为13.64万亿元。但是如火如荼PPP模式发展之下，问题逐渐暴露出来，尤其以PPP模式引发政府信用问题显著，以至于PPP模式的实际签约率低至10%以下，虽近些年稍有好转，但是实际签约率还是偏低，对政府信用产生消极的影响。

一、PPP模式下政府信用存在问题

（一）政策设计不合理

政策的公平公正整个社会所期盼，投资者更加期望，因而也是政策制定者所追求的价值所在。就事實而言，影响政府信用重要因素体现于政策设计公平性方面，对建立政府信用起着重要作用。PPP政策的公平公正性将直接影响社会投资者对政府利用公共权力分配政策资源的期望和认可。从必要性和重要性来看，然而目前仍存在着政府滥用权力制定一些显失公平的政策，人为的设置各种障碍、一些政策偏离了合作共赢的目标。且在政府管本思维惯性下，一些政策具有明显“利己”惯性，设置进入壁垒，控制的多、服务的少、监察的多、保护的少等现象。如在批准项目时，地方政府会使用这种权力使一些与社会资本的合作变得不透明，进行招标过程的操纵或者人为地设置准入门槛并限制资格。甚至纵容利益链的输送，将有利可图的项目、收益稳定的项目，例如水、气等盈利性稳定好，高的项目承包给利益的输送者，并对其礼与食孰重者实行差别化对待。这会滋生一些严重腐败，让原有的政策可控性变大，更趋向利益输送者，加大影响公众对政府信用的质疑。

（二）政策执行环境差

为了明确项目的工作方法和执行情况，国家在各地建立了有关PPP项目模式的有关部门重点工作小组。但是，仍然有一些地方会妨碍项目在实际操作中的开展，促使许多高质量的项目在实施过程中面临各种挑战，让好的项目阵亡在最后执行上。这是个明显政策执行环境差的问题，如对国有企业服务很热情，但对民营企业态度则更多的是冷漠，在目前市场化经济情况下，这样态度显然是不符合PPP实际运营的，也是不对的，从而促使项目签约率下降，也促使一些民营企业不得不采用利用输送方式获得经营合作，既给企业带来损失利益上的损失，也给政府信用带来质疑。此外，还在具体执行政策时会出现“打架”现象。是由于不同地区、各部委和委员会之间的横向政策不一致，会产生一些矛盾的问题出现，一些PPP项目被暂停，政府急需理顺关系，从而延迟了项目的实施。

（三）政策不稳定性

由于PPP项目政策的性质特点，大多数项目都很耗时周期较长，在实施过程中不可避免地需要进行协调。但是，如果调整太频繁，尤其是在重新分配福利时，正常的权威性则受到威胁质疑。比如，在项目前期运作过程中，PPP项目企业与需求方政府已达成初步意向合作，合作协议也已经签订，在进程中恰好处于领导换届或者主要领导调换，大多数情况下影响到PPP项目的运行，另有其他与现有的合作相冲突，对于项目落地增加了不确定性，无形中加大了政府的信用和风险，而导致合同变更或终止。这些不稳定性也会促使PPP项目受到公众的质疑，会给政府造成危机，产生资本损失，并给政府带来不必要的信用风险。

二、PPP模式下政府信用存在问题原因透析

（一）职责边界

职责的划分极大的关乎平等的界限，在公共事务的管理结构中，社会公共事务是按照政府的总体安排进行的，但目前社会市场上的合作方式都偏向多元化，如果单独一个进行总体的安排显然是不妥，缺乏多元化的思维定势，致使某些问题的缺点逐渐暴露出来。而PPP合作出发点应该是减少等级性存在，让更多的合作更平等化、均等化，然而政府的一些总体化一元化的安排思维显然与PPP项目模式初衷不相一致。因此划责任边界是政府信用的保障也是顺利开展政府与民营资本合作的前提。PPP为政府主导公共事务的公共物品，采取政府和社会资本供应而形成。现状形成的责任界限“跨界”模糊状态，政府既是裁判又是运动员，这个样的双重角色存在让政府的权利更加呼之欲出，极大掌握了决策、执行和监督的公共能力。非常容易造成利用自身优势打破规则约束。且传统形式的“家长式”政府治理下的社会，就会促使社会组织产生“等靠要”思想。这样显示不利于用户社会化的发展，而且这种不对等的关系定会造成双方合作不稳定。

（二）信息披露

习总书记曾多次指出，制度的笼子牢牢地锁住权利，依法披露信息，群众享有知情权、监督权等。然而有些 PPP项目落地速度快，信息缺失或不对称，监管、市场环境、公众知情权等问题愈发凸显。为此，在2019年财政部公布了《政关于推进政府和社会合作规范发展的实施意见》规范PPP项目，实施意见提出了六个条件、三个要求，有效约束和监督PPP项目。目的是促进PPP项目公平竞争、规范发展。但实施意见的概括性过于广泛，投资者对政策信息理解出现多样性，不具有具体操作性，没有对地方政府信用的评估，特别是对于长期的PPP项目，使很多项目不能落地、或者是半拉子工程，严重影响了政府的公信力和信用。

（三）制度设计

PPP项目出发点深刻意蕴把政府和社会资本之间的资源进行重新重组和分配，为了保证达到该项目预期价值和社会实用效果。虽然发改委等六部委联合颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及有关规范性文件，但在现实中实质性法律问题无法真正解决，法律标准不完善，对某些项目并不适合。更重要的是，这些文件越来越关注社会投资者的资格，以及与政府之间的合作过程。在政府违约的情况下，如何补救社会投资者权利，是缺失的。实质上缺少的是对政府信用要加以规范，使得项目在实施过程中遏制政府随意或恶意性行为。

三、PPP模式下政府信用提升措施

（一）完善规章制度

在企业与地方政府合作PPP项目运作过程中，缺少对政府和社会资本双方约束行为，缺少维护政府公平公正形象，缺少可操作性的在落地后实施进程中对于解决出现问题的方法和措施。我们认为，应该基于完善合同法背景下，政府在实施PPP项目出台具有可操作性规范和标准，解决PPP项目从准备、招标、融资和实施的各个阶段所有的问题。达到PPP项目在实施过程中不因项目周期和各种不良因素和消极思想的影响。充分体现政府与社会资本之间合作的责任与权利的分配比例关系划分。社会资本合法权益的保护和公共服务价值的增值体现这两个方面要兼顾，给与PPP项目实施保障。在供給侧改革背景下，政府与社会资本合作提供给人民群众的公共物品，无疑是结构改革的创新。完善规章制度不仅可以促使交易成本降低，还可以加速整个社会的现代化进程，更为重要的：提高政府信用度。

（二）确定职责边界

确定边界和责任划分是双方合作的必要条件。然而，从PPP项目实施过程看来，双方地位并不完全等同，尤其缺乏明确的范围划分。一般情况下而言，政府与社会资本合作表现四个方面：一是确定公共服务水准和可支出公共资源水准;二是制定和监督安全质量和功能标准;三是及时对违法行为采取措施;四是约定双方承担相应的责任。再具体一些，要政府负责项目评估论证、监管和风险兜底工作。PPP只是单纯改变提供方式，而政府首要责任供给公共物品。双方合作成功依据最佳风险分配和控制建立风险承受能力、项目特征和风险的风险分配框架，除此之外，政府依然承担法律责任以及不可抗拒的自然力和最低需求不足等风险，与“汉德公式”相匹配。

（三）法治约束合作

没有契约合同只是一纸空文。企业与政府两方必须坚持信用原则是不可逾越的，都必须履行合同双方必须承担的义务和责任，尤其是确实属于地方政府职能部门的责任应完全主动承担，因为政府部门掌握话语权和治理权利，因此，完善法律法规是保证政府信用的有效条件。 PPP法律是朝着消除各方怀疑和保护各方权益迈出的重要一步。根据世界银相关政策文献研究显示，PPP合同最常见法律依据则是信息自由法，世界其它政府与社会资本PPP项目合作均遵从与它。双方通过签署合作协议，明确阐明了他们的权利、义务忽然责任，划分好风险。它是法治的根本要素。在此基础上，合作应该根据合同条款进行。这是依法治国理念的重要体现，也是诚信运作的基本要求。特别是，我国必须制定政府与企业合作的特殊法律。保护企业和政府的利益和约束，使政府和企业之间的合作正常化并继续发挥作用。对此，2016年11月1日召开的中央全面深化改革领导小组第二十九次会议就曾强调：“加强政务诚信、个人诚信体系和电子商务领域诚信建设，是社会信用体系建设的重要内容”。

通过综合分析解读政府与民营企业PPP项目合作原因以及问题的困境来看，值得警醒的是：首先信用体系需要进一步加强和完善;信息更加透明化和对称，提高违约成本，加强法制建设，地方政府也要依法行使权力。提高政府信用;其次在项目落地实施之际，善于借助第三方力量，规范项目实施流程，因为PPP模式经过这几年在国内的高速发展，第三方专业机构和人员在PPP项目探究中积累了大量的经验，有较强的专业优势;最后要加强群众的满意度建设，实施网上评价政府职能部门是否依法行事，提高政府的公信力。在习近平新时代中国特色社会主义经济思想的指导下，党的十九大报告多次强调诚信、公信力和信用建设的重要性和必要性，信用体系建设必将走向新征程。

参考文献：

[1]李鹏飞，黄丽君.PPP模式中地方政府信用风险的思考与建议[J].新西部，2019（23）：67-68.

[2]李家标，韦小泉.PPP模式下政府信用风险评估模型探究及管理建议[J].中国财政，2019（6）：56-58.