城市社区应急管理机制建设问题研究

乔曼

摘要：城市社区是城市治理能力及综合应急管理能力建设的最后一公里，城市社区应急能力建设对化解风险、降低突发事件损失具有重要意义。本研究从城市社区应急管理机制建设的必要性出发，通过总结和分析城市社区应急管理机制建设现状存在的问题，提出我国社区应急管理机制建设的方向，为下阶段优化城市社区应急管理机制建设提供理论和实践上的参考。

关键词：城市社区;应急管理机制;问题研究

城市社区是社会细胞和国家治理基石，城市社区应急管理机制建设是应急管理体系的重要组成部分[1]。2020年新冠疫情发生以来，作为中华人民共和国成立以来传播速度最快、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，极大地考验着我国的应急管理体制机制建设的能力。在应对这场突发公共卫生事件过程中，城市社区在其中扮演的角色至关重要，尤其是在控制人员流动、落实疫情防控政策等层面发挥出重大作用。因此，作为城市应急管理建设的“最后一公里”的关键布局，城市社区应急管理机制建设对城市综合治理水平建设具有重要意义。

一、城市社区应急管理机制建设的必要性

城市社區应急管理机制建设对提升社区治理能力水平与城市综合应急管理能力具有双重意义。我国的社区应急管理能力建设近年来取得较大进展，但政府的职能并不是全能的，对处于应急管理体系最下游的社区组织仍然显得分身乏术。2007年出台的《中华人民共和国突发事件应对法》明确了社区在国家应急管理体制中的定位与作用，即“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”[2]。因此，社区在采取应急处置措施、应对不安全事件、监测与预警、事后恢复与重建等应急管理环节中扮演着更加清晰的角色。

二、城市社区应急管理机制建设现状

城市社区应急管理机制建设是城市整体应急管理体系建设落地的最后一公里，指的是在政府相关职能部门的引导下，街道办事处的管理下，通过社区的组织动员，协调辖区内的志愿者、企事业单位、社团组织等社会力量，借以实现对突发事件的快速响应，实现快速的应急救援，力求最大限度降低突发事件的损失。我国目前社区应急管理机制建设虽然取得了一些成就，但是还有诸多层面存在提升空间。

（一）社区应急管理机制建设缺乏自主性与灵活性

当前的社区治理及其应急管理能力建设强调重心下移、责任前置，但在实际的工作中，社区仍然缺乏有效的自主权，尤其是对应急物资和装备的处置权力、社区应急处置人员的动员能力。这种自主性的缺乏，在一定程度上降低了社区应急处置能力的灵活性。一方面，这是由国家现有的管理体制所决定。作为一个群众的自治单位，社区的定位和功能需在国家体制优势的指导下才能发挥作用，最终实现社区居民自我管理、自我服务和自我教育的最终目标。但我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平差异，在实际工作中，部分社区与街道办的关系千丝万缕，尤其是在社区管理上的人事、财政权限层面仍受制于街道办，缺乏较大的自治性。另一方面，社区作为城市的细胞，实现居民自治的主体，在思想层面仍然过度依赖政府力量，自身主动性和能动性难以发挥。尽管近年来社区的工作重心不断下移，但仍然没有改变对政府行政权力的强依附关系。城市社区对基层行政权力过渡依赖会造成基层有限行政资源的分散，长此以往不利于社区居民积极性和主动性的发挥。

（二）应急预案编制缺乏可行性与针对性

行之有效的应急预案能够对突发事件的应急处置起到事半功倍的效果。受制于整体应急预案体系框架建设的限制，部分地区应急预案体系建设存在上下左右一般粗的情况。部分社区的应急预案甚至直接照搬上级预案，忽视社区应急预案编制的针对性和可行性。一方面，由于社区或者街道层面的应急管理部门在编制应急预案时，人力物力财力等资源不如上级职能部门，因此往往选择直接照搬上级的应急预案。加之上级职能部门缺乏有效的监督机制，极易导致应急预案体系建设流于形式，缺乏应有的效力。另一方面，社区应急预案缺乏有效的更新和修订机制。应急预案的灵魂在于用，现实中部分社区的应急预案一经制订往往就束之高阁。社区工作人员相对较少，加之社区事务性工作相对较多，面对应急预案修订与更新，往往分身乏术。

（三）社区应急管理辅助体系建设不全面

社区应急管理机制建设是一项整体性工程，不仅需要构建出完善的硬件机制，还需要为之搭建辅助配套运行机制。一方面，现阶段应加强社区应急管理宣传培训教育。应急管理培训不能仅仅依靠政府的行政力量进行推进，需要动员社区力量，将应急管理培训内容讲进社区，加深街道与社区民众对应急教育知识宣传和普及的程度。另一方面，宣教流于形式。宣传和教育太过于浮于表面、形式化严重。街道和社区一直以来的宣教活动都是每年相对固定的内容，都是为了满足上级部门检查要求而举办的活动，也就是说在政府层面就没有建立起应急的意识[3]。相关职能部门应与社区之间应该就培训的开展形式进行协商，因地制宜地打造培训内容。

三、城市社区应急管理机制建设方向

（一）充分发挥体制机制优势

城市社区应急管理机制建设应充分发挥现行制度体制优势，着力打造韧性社区建设。一方面，社区应急管理机制建设应切实可行，贴合城市整体应急框架且具有强动员能力的体制机制。社区不仅要明确自身的职能定位，还要与街道等政府部门厘清权责边界，转变“等靠要”的管理思路，积极主动结合实际实现创新。另一方面，合理规划应急物资储备场所，加强应急物资储备计划。通过合理调研实际需求，编制经费计划，合理支出费用。从这点看，城市社区应急管理机制建设是一个需要长期坚持的动态的过程。

（二）强化社区风险防范和应急准备能力建设

社区应急管理机制建设的主要任务不在于建设一支优良的抢险救援队伍，应立足于社区风险防范与消除工作。从国内外社区应急管理实践可以看出，预防风险、发现风险最终才能解决风险。从这一角度出发，社区应急管理机制建设应着重加强风险防范和梳理机制。只有将应急管理的准备工作向前移，才能在突发事件真正来临的时候将损失降到最小。另一方面，社区应急管理机制建设同样应该做好危险预警机制。以2020年南方大范围降水引起的次生灾害为例，恩施沙子坝滑坡预警第一人陈光明，就是危险预警机制的最直接体现。陈光明发挥了地灾“预警第一人”的关键作用，为组织315户1 339名群众安全撤离赢得了36小时的宝贵时间，滑坡未造成一人伤亡。借助微信群等互联网手段，运行良好的风险防范和预警机制能够发挥出最大效用，对提升综合社区综合应急管理能力具有重要作用。

（三）统筹城市社区应急预案体系建设

提高应急预案编制的科学性。应急预案处于我国“一案三制”应急管理体制的核心地位和首要位置。应急预案对防范风险，提高应急响应能力具有重要的指导作用。《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件划分为“自然灾害类”、“公共卫生类”、“事故灾害类”与“社会安全类”四种。众多的预案之间缺乏有效的联动，不同层级、不同部门、不同行政区域之间制订的应急预案往往各自为政，缺乏统一的协调联动机制。

提高社区应急预案编制的针对性。城市社区应结合自身所处地理位置、周围环境及潜在风险源制订具有针对性的应急预案。一方面，针对性体现在能够对所梳理出来的突发事件类型制订针对性的解决措施。另一方面，针对性体现在编制的预案要符合自身定位。城市社区作为应急管理体系的最后一公里，落位要实，要重视社区自身应急响应能力的培养和建设，做好政府应急响应救援力量的后备军。

加强不同应急预案协同建设。社区应急预案应与区级、市级总综合应急预案及专项应急预案保持协同。每个层级和类型的应急预案在应急预案体系中都扮演者各自的角色，在处理突发事件过程中的所扮演的角色和职能也各不相同。城市社区应急预案从功能上看，应多与街道其他社区及区级政府职能部门保持协调。在编制社区应急预案时，应坚持依法依规完善应急预案，更多的是压紧落实主体责任，充分发挥社区居民的风险意识和应急响应意识。与此同时，社区应经常性地进行全流程演练，通过开展应急演练，反复推演出可能出现的问题和薄弱环节。

（四）提升应急响应协同能力建设

应急响应协同能力建设应充分融合各方力量。一方面，加强应急管理响应协同能力建设。社区应急管理是城市综合应急管理的最后防线。社区应积极与街道、行政区划内的其他政府职能部门及第三方社会救援力量保持联动，通过以点带面的形式增强协同联动能力建设，提高区域综合应急响应能力。另一方面，加強社区应急预案协同编制演练能力建设。应急预案体系由不同层级、不同类型的单体应急预案构成。单个应急预案不是孤立存在的，而是处于整个应急预案体系中的某一环节。与此同时，社区同样可以在自媒体领域、志愿者队伍领域入手，拓宽城市社区应急管理宣传教育层面的工作层次，真正做到应急管理工作“横向到边，纵向到底”，通过应急演练、组织教育培训等形式将社区居民真正纳入社区应急管理网络的整体框架内。

四、结语

我国城市社区应急管理机制建设起步虽然相对较晚，但在中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势下已取得诸多实践和理论上的成就，全国范围内的社区应急管理体制机制建设已初步构成。但是面对实践中暴露的诸多问题，尤其是社区应急管理理论和实践层面，仍需进行大量的研究和努力。下阶段的社区应急管理机制建设，应充分发挥制度优势，合理利用应急资源，通过编制具有针对性和可行性的应急预案，加强社区应预防风险、发现风险、化解风险的能力，才能不断提高社区应急管理的综合响应能力，最终构建出具有中国特色的城市社区应急管理机制。

参考文献：

[1]陆继锋.发挥优势 提升城市社区公共卫生应急能力[N].中国城市报，2020-04-13（014）.

[2]冯劲涛，郭泽邦，李志华.大学校园应急响应机制研究[J].中国高等教育，2020（5）：41-43.

[3]王舒婷.城市社区应急管理研究[D].南京：南京大学硕士论文，2019.

作者简介：乔 曼（1989—），女，汉族，安徽蒙城人，武汉大学硕士研究生在读，公共管理（MPA），主要从事公共经济管理与社会保障研究。