新制度经济学视阈下农地改革与乡村振兴战略互动研究*

付兆刚，许抄军，杨少文

（1. 岭南师范学院商学院，广东 湛江 524048；2. 广东沿海经济带发展研究中心，广东 湛江 524048）

改革开放40多年来，土地财政在我国区域经济发展过程中发挥重要作用，地方政府通过土地储备制度缓解了地方财政压力，保障了城市在经济发展过程中的融资动力驱动（缪德刚，2019）。但近年来土地财政驱动下的发展模式不断提高生产经营成本，吞噬农村资源和财富，扩大了城乡二元结构影响，打破城乡发展制衡关系（王颜齐，2017），农民土地权利无法得到有效保障，农村土地制度改革势在必行（冯淑怡，2018）。本文尝试以新制度经济学理论，探讨农地改革中的制度、成本、权利之间的关系，进而探究农地改革与乡村振兴战略之间的互动关系。探索符合广东省粤西地区的农村土地改革方案，逐步深化，协同不断加强，为尝试建立城乡统一的建设用地市场、健全严格规范的农村土地管理制度、贯彻实施中央乡村振兴战略、建设美丽乡村提供“粤西经验”。

一、农地制度改革的历史回顾

改革开放后，我国农村土地改革大体分为四个阶段，即“创新变革-稳固调整-动态调整-全面深化”。每个阶段的农地制度改革均产生于不同的农村经济社会发展战略背景，也为后续阶段的农地制度改革积累了丰富的实践经验，遵循了制度变迁的基本规律。尤其是正在经历的农村土地改革全面深化阶段，全面助推了乡村振兴战略。

（一）创新变革阶段（1978～1992）

该阶段发生于安徽凤阳小岗村，1978年的18位农民在土地承包责任书上按下“红手印”，开启农村土地改革大幕。农村受家庭联产承包责任制影响，不再实行以人民公社为主体的集体所有制。土地承包经营权和所有权分离，极大激发农民生产热情（赵金龙，2018）。农户成为农业生产经营中的相对独立单位，与集体组织签订合同，上缴农村集体和国家农业税，额外收入完全由农户自由分配。多劳多得、优劳优得的激励制度普遍实行，充分发挥农村土地制度改革优势，农业生产热情进一步释放。1982年我国出台第一个涉及农业的一号文件，从政治上对家庭联产承包责任制给予肯定，明确包产到户、包田到户也是社会主义集体经济的生产责任制。1983年中央明确在我国全面推行家庭联产承包责任制，废除旧有的农业生产制度，农业生产者和农业生产资料第一次得到充分结合。我国农村土地创新变革阶段是基于人民公社时代弊端的纠正，充分表现了农民获得土地权利的愿望，提高了农业生产绩效，增加了农民收入。

（二）稳固调整阶段（1993～2007）

该阶段开启了土地承包经营权流转的探索，伴随南巡讲话，市场改革进程日益加快，农民开始出现兼业行为，有了非农倾向，农村富余劳动力大量快速涌向城市（肖娥芳，2016）。逐渐出现大量闲置土地，一部分农民开始树立规模经营意识，进而催生土地流转需求。为引导农村土地市场化需求，提高土地利用率，党中央国务院提倡在稳固承包经营权基础上，实行“增人不增地，减人不减地”，允许土地使用权依法有偿转让。稳固调整阶段与农村市场经济逐步完善背景相辅相成，在市场环境更大释放土地权能，是典型的诱发性制度变迁。稳固调整阶段既肯定创新变革阶段的农村土地制度改革成果，又在市场化方面提出更高要求，全国各区域根据自身特点积极探索土地流转，诱发性制度变迁在此阶段起到关键作用。

（三）动态稳定阶段（2008～2013）

该阶段肯定了稳固调整阶段的土地制度改革成果，表现为国家赋予农民更多土地权利。这一阶段开展了土地确权下的还权赋能，提出要“稳定土地承包关系‘长久不变’，赋予农民更加充分且有保障的土地经营权”（高富平，2016），拉开新一轮农村土地制度改革的序幕。“增人不增地，减人不减地”在此阶段饱受诟病，认为土地作为重要的生产资料，并未随着死亡和新生人口的变化而及时配置调整。造成社会不公，农村公益事业难以推进，也造成土地资源浪费，引发社会矛盾和冲突。如有的农户人口增加，人均土地变少，而有的农户人口减少，人均土地却增加。逐渐加剧了“有地无人种”和“有人无地种”的两种极端现象，农村土地产权制度亟需改革和调整（王颜齐，2018）。2013年中央一号文件进一步提出，全国农村土地确权和登记颁证工作在5年内完成。中央意识到土地入股分红、土地征用和粮食直补等收益越来越高，但在二轮土地承包之后出生的村民却无法享受此种土地收益。为削弱制度带来的贫富差距，中央及时提出土地确权（郭翔宇，2018）。土地确权工作是自1978年实施家庭联产承包责任制以来，由国家驱动的土地市场资源要素流动需求而采取的规范化措施，以产权明晰为手段，使农村人地矛盾问题和发展要素不均衡问题得到有效解决。动态稳定阶段的土地权利改革，为新一轮全面深化改革奠定了制度基础。

（四）全面深化阶段（2013年至今）

该阶段强调产权是所有制的核心，从中央层面明确全面深化农村改革的具体任务，要赋予农民更多财产权利，因此被誉为“新土改”阶段（曾福生，2016）。该阶段国家接连出台一系列有关土地制度改革的政策文件，如2014年中央一号文件中专门以“深化农村土地制度改革”为标题，阐述包括完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度和加快推进征地制度改革的有关具体内容。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出将实施农村集体土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”。2015年中央进一步提出开展宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市和农村土地征收的“三项改革”。2018 年中央一号文件在原来农村土地“三权分置”的基础上，提出农民宅基地“三权分置”的探索。2019年党中央颁布《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》 中提出继续深化农村土地制度三项改革，保持土地承包关系稳定并长久不变。以农地“三权分置”、农村土地制度“三项改革”、宅基地“三权分置”等为关键内容的农村土地制度改革已拉开大幕，我国农地制度改革进入一个全新时期。全面深化阶段对农村近60年土地制度修正和完善，真正意义带来农村经济社会全方位改变，“三权分置”对土地权利的“还权”最大，更加明确不同主体的权利义务关系，顺应了农村改革发展新趋势，奠定了乡村振兴战略的改革基础。

二、乡村振兴的新制度经济学理论机制

乡村振兴需要农村土地制度改革的助推，农村土地制度改革的根本在于市场、权利和制度的深化融合。利用新制度经济学中产权理论分析乡村振兴问题，有助于在制度层面明细产权，通过产权边界划分，实现乡村振兴战略在市场资源配置的帕累托最优。农村土地改革有助于促进城乡生产要素，尤其是劳动力要素的双向流动，一方面，通过有序向城市流动，避免城市出现过大的人口压力（黄丽，2007）；另一方面，促进农村人口“返乡流动”，减少“空心村”现象发生，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五方面的不断繁荣（史小坤，2019）。

（一）非产权主体长期侵占公共域滞留价值

新制度经济学起源于对交易费用的分析，资源交易的价值受其稀缺性影响，同样交易成本也受其稀缺性影响，所以交易活动是有成本和代价的（Alachian，1987）。资源配置问题的本身基于成本和经济效率，交易活动本质上就是资源配置过程（Demsetz，1988）。当一种制度安排无法实现有效资源配置，保持制度交易成本不变，那么新制度必然要完成对旧制度的更迭（Eggertsson，1990）。新制度经济学认为，产权通过制度安排确立了行为动态平衡的社会规则，是基于社会关系的权利，对保障社会基础规则具有重要意义。钱忠好（2005）、罗必良（2005）等对产权和交易费用进一步研究，提出产权公共域的理论框架分析农民失地的影响。产权公共域理论认为，产权价值有可清晰界定部分和不可清晰界定部分，因资产属性多样性导致的不可界定部分会落在公共域。

如图1所示，其中R表示收益，C表示成本，MR表示边际收益，MC表示边际成本；Q*表示可清晰界定的产权部分，超出Q*的部分表示不可清晰界定的产权部分；K表示边际收益等于边际成本的点，也就是均衡点，均衡点K对应产权清晰界定的临界点Q*。围成的Q*KQ的部分就是产权的公共域。按照巴泽尔的观点，公共域部分是永远存在的，Q*KQ阴影部分不会消失，只能是随着MR和MC的变化，使焦点K不断发生移动。Q*KQ阴影部分面积会随着K点的变化而变化，当这部分面积越大，说明滞留在公共域的价值就越大，可用来确定的产权就越小。因公共域伴随交易成本而永恒存在，决策者需要降低交易成本，使Q*KQ阴影部分不断变小，进而扩大可确定的产权范围。

产权公共域解释了在交易费用不为零的情形下，因交易费用大于界定和执行产权引发的预期报酬，从而放弃一部分权利，致使有价值的资源滞留在公共区域。新制度经济学认为，产权清晰有利于资源供给者和资源需求者的利益均衡，符合包括土地、资金等各种生产要素的资源供需情形。土地市场的产权清晰界定和严格执行，符合国家经济发展需要，更符合广东农民的根本利益，有利于实现农村产业兴旺。然而，城市化进程中法律上允许国有土地按照市场原则交易，却禁止农村集体建设用地的出让、出租和转让，法律层面的规定引起我国农村土地市场权利的失衡。巴泽尔（1989）曾谈到，“社会中交易成本永恒存在，无法下降到零，导致产权即使可以被界定充分，仍将存在部分产权滞留于公共域，加剧了资本利得者对市场稀缺资源的争抢，产权清晰的阻力很大。” 我国城镇化过程中，政府通过征地手段获取农村集体土地，将农民的产权租金权利转变为行政部门的权力租金，限制了农民的土地转让权利，城市发展获利充分，而农村发展过程效率低下，生产要素被大量无形转移，制约了乡村振兴战略的效果。

图1 产权公共域示意图

新制度经济学认为产权的效果包含三个要素：产权主体为维护某项权利愿意付出的成本、他人为获取这项权利而付诸的努力、第三方所做的权利保护力度。在我国农村土地权利的相关利益主体中包括地方政府、第三方中央政府和产权主体农村集体组织，三者行为处于不断博弈之中（Joshua，2009）。地方政府征地制度的垄断、农村集体组织土地权利的缺位、中央政府土地领域监管不充分，导致滞留于公共域权利不断被地方政府长期侵占，城乡失衡的二元结构不断加剧。

（二）产权模糊带来租值耗散

科斯（1960）认为，交易费用为零的世界只要被清晰界定就可带来资源的充分利用，无需在乎资源权利所属于谁。然而交易费用为零是一种极端的理想状态，现实中并不存在。科斯进一步指出，产权越不清晰导致交易成本越高，进而引发社会成本激增，为提高资源使用效率，必须明晰产权。现实中所有的价格问题本质上都是新制度的产权问题，新制度会根据资源的相对稀缺程度不断配置调整资源（顾岳汶，2019）。产权健全时，适宜价格引导市场良性发展；当产权缺失或不明晰时，就会导致价格失调，市场机制失控，进而带来生产要素资源的错配。图2中所反映的就是自身有价值的资源或资产，因产权安排不当，导致其价值消散，直至完全消失的一种现象，又被称之为“公地悲剧现象”或者“租值耗散效应”。假定为获得产出需要一定的资源投入，其投入水平由投入回报率决定。由图2可知，资源投入的边际产出MP和平均产出AP均是向右下方倾斜的一条直线。按照新制度经济学理论，当资源产权被合理且清晰界定时，其资源投入量为C；当产权无法被清晰界定时，最终投入资源的实际量为D。因产权不清晰导致主体间相互竞争扯皮，资源产生无效利用，此种行为会一致演进到平均产出等于投入回报率。价值沉淀于公共域，最终形成租值耗散，耗散数量即图2中阴影部分。

图2 租值耗散下的资源错配

三、农村土地改革与乡村振兴战略互动的产权联动

农村土地改革包含征地改革、集体建设用地入市及宅基地改革三部分，制度上的产权安排直接影响乡村振兴战略的走向（仇童伟，2019），关乎“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的结果。农村土地改革是制度变迁的结果，是农民“争夺权利”和国家“归还权利”不断博弈的结果。多次土地改革的路径中可发现，农民是从消极争夺权利，向积极争夺权利不断发展。曾经的农民公社低效率，是农民采取消极怠慢工作方式表达对当时集体制度的不满。家庭联产承包责任制的产生，则是农民通过扩大自留地、借用土地、分季节包组到户和包产到户等方式，采取抗争方式积极争夺权利。直到近些年，当家庭联产承包责任制也无法更有效为中国农村经济带来进一步飞跃，尤其是国家要大力实施乡村振兴战略目标时，更需从产权制度安排角度加以深入思考。农村土地的经营权和承包权进一步分离，形成“三权分置”，包含天然的社会分工和灵活的内生决策机制，使农业生产更具权能属性。国家通过进一步的“归还权利”，形成农村生产的激励相容的自我执行机制，从制度安排上进一步降低阻碍农业生产发展门槛，实现农村土地改革与乡村振兴战略互动的产权联动机制。

农村土地改革通过制度安排下的清产核资和土地确权，使产权安排下所属农村的土地和宅基地资产进入市场领域，当产权明晰，通过作用于市场中的各项生产要素合理流动促进农民增收、农村发展和农业进步。随着产权安排的合理化，公共域价值的滞留会不断减少，城乡生产要素配置更趋于合理，可用于明晰的产权增加。产权联动提升了农村集体经济组织的治理能力和效率，引发农村集体经济的不断壮大，促使农民收入不断提高和实现乡村振兴战略（见图3）。

农村土地改革可增加乡村振兴所需的资金来源，通过制度层面安排加强土地要素有效利用，能够助推资金、技术尤其是人员的城乡互动（吴一恒，2018）。在征地改革和宅基地改革进程中，确权颁证、明晰产权，有助于打破城乡二元土地制度壁垒，实现产业兴旺和生活富裕。土地制度的城乡联通，有利于社保、服务制度等方面互动，实现城乡生产要素充分利用和市场在资源配置中起到积极作用，进而做到治理有效。产权不清会影响权利方利益，无论是对农民还是投资方均至关重要（桂拉旦，2019）。目前宅基地浪费闲置现象普遍，这需要打开制度通道，打破城乡土地制度壁垒，解决集体建设用地交易中的突出问题，各地对闲置的宅基地和公益性用地上市交易做出统一部署。2018 年国家出台的《国家乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》指出，提高土地利用效率，完善政策法规，确保土地资源在乡村振兴中的基本保障，盘活土地曾经存量，用好土地现有流量，辅以土地未来增量，促进土地改革政策的夯实，提供基本乡村振兴用地供应。

图3 农村土地改革与乡村振兴的制度产权联动

产权层面上应认同农村集体用地与城市用地的同权属性，坚持“同权同价、流转顺畅、收益共享”的基本原则，围绕城乡协调融合，允许农村集体建设性用地进入市场交易。通过权利设计，制定城乡协调的集体建设用地分类标准、价格标准，实现城乡用地在市场上的统一性。建立城乡一体化的土地交易平台，打造城乡土地信息互动的信息通道，根据各地情况确定县或镇作为入市实施主体，充分赋予农村集体用地和宅基地的市场权能，赋予相关主体的市场主体地位。通过产权层面安排，实施征地风险评估和争议协调机制，保障农村集体和农民的土地权利，能够化解农地征收过程中的矛盾，促进乡风文明建设。由于权利归属明晰，农民更具意愿对土地投入，打造美好乡村环境，通过土地制度改革也有助于实现生态宜居。

征地改革、集体建设用地和宅基地改革通过市场作用于乡村振兴的五个方面，同时产权和制度安排也会影响市场。在产权逐渐清晰的过程中，城乡资源投入关系会沿着城乡资源投入约束路径演进（见图4）。

图4 城乡资源投入约束演进路径

图4 中曲线表示城乡资源约束线，A点为OM为直角平分线与城乡资源约束线的交点，B点是平行于城市资源投入横轴的直线EN于城乡资源约束线的切点，C点是垂直于平分线的DF于城乡资源约束线的切点。按照资源配置平均主义的观点，城乡资源分配的最优点为A，此时城乡土地资源被完全平均分配。当按照最大最小的资源配置理论分析时，其最优点为B点，表示在社会无差异曲线约束时，乡村土地资源被分配最多的状态。从福利经济学的观点，C点是城乡资源分配的最优点，形成了帕累托最优下的最大社会总福利，是最理想的一种状态，此时产权明晰程度最大。意味着通过产权明晰与合理的制度安排作用于市场，盘活了农村宅基地和集体用地权能，活跃了农村资本市场（付兆刚，2018），为农村发展带来新的活力，促进乡村振兴战略中五项内容顺利实现。

四、广东省徐闻县农村土地改革案例

徐闻县地处广东省湛江市，与海南省隔海相望，是粤西地区重要的农业大县。2018年GDP总值为190.59 亿元，相比上年度增长10.75%，其中农业GDP 增加值为134.49 亿元，较上年度增长10.94%，规模以上农业GDP 达到22.15亿元，较上年度增长24.12%。徐闻县财政收入在2018年为49 510 万元，较上年度增长11.34%，土地出让收入2018 年减少到10 794 万元，较上年度减少38.50%。在2018 年规模以上工业GDP 增速达到近4 成，但徐闻县2013～2018 年农业GDP 占比始终维持在70%左右且略有上升，所以该县的经济结构总体仍是以农业为主。从土地出让收入占财政收入比重看，2013年占比为57.37%，2018年占比降至21.80%，由最初的二分之一强，降到不足四分之一，呈明显逐年下降趋势，说明徐闻县摆脱了依靠土地出让发展经济的增长方式，为农村土地制度进一步改革奠定了基础（见表1）。

表1 徐闻县相关经济指标

农村土地制度改革可促进乡村振兴战略实现的根本原因在于，其可带动土地产权、户籍制度、金融支持和农村发展规划等一系列改革举措，且影响深远。乡村振兴战略的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”与农地改革具有天然的联系。尤其对徐闻县这样以农业为主的大县，规模以上工业GDP 占比由2014 年最高的22.22%降至2018 年的11.62%，该指标最近几年长期走弱的大背景下，更需通过土地制度改革找到乡村振兴的突破口，握牢经济发展的抓手。以徐闻县为案例，首先，通过盘活农村土地闲置资产，催化农村土地资源要素的活性，满足“产业兴旺” 的根本要求；对盘活的土地资产改造升级，大力发展特色乡村沿海旅游业，实现“生态宜居”的需要。其次，通过集体建设用地入市方式，增加乡村财政资金供给，实现“生活富裕”和“产业兴旺”。最后，在控制风险前提下，采取征用土地发展旅游地产的方式，使农村集体土地与城市国有土地同价同权，实现资产市场效用最大化，市场机制对于改善乡村硬件环境和乡村居民精神面貌均有很大作用，实现“乡风文明”和“治理有效”。综上，徐闻县不同方式的农村土地改革手段会带来乡村振兴战略相应方针的实现（见表2）。

表2 徐闻县农村土地改革方式与乡村振兴

在农地产权制度变迁中，公共域与租值耗散是普遍存在的客观现象，这是因为农地产权制度变迁试图用成本最低的产权制度代替成本过高的产权制度，选择成本最小的变迁路径，探求减轻产权稀释，缩小置入公共域内的产权资源，使农地租值耗散最小化的过程便是实现这种成本最小的变迁路径的选择。徐闻县农村土地改革包含宅基地流转、集体建设用地入市、土地征用和农地抵押贷款等方式，本文重点结合前三种方式，利用公共域与租值耗散理论分析框架解读徐闻县农地改革（见表3）。

表3 徐闻县农村土地改革方式的新制度经济学分析

（一）盘活“三闲”+特色沿海乡村旅游

盘活“三闲”，主要是指盘活闲置房屋、闲置农田和闲置劳力。将盘活“三闲”，尤其是宅基地作为打造乡村振兴的新载体，精心打造特色沿海乡村旅游项目，建设适合吃喝、休闲体验、居住的乡村居民活动空间（王磊，2018），不断释放徐闻县的乡村经济和生态优势。随着海南自贸区建立，徐闻县区位优势越发明显，应着力开发中国大陆南极村、菠萝的海、“三点一线”的特色沿海乡村旅游项目。徐闻县结合长寿和生态优势，规划建设大陆南极村，以生态养生的旅游品牌打造美丽沿海县城和中国南方冬休旅游圣地。

从制度和产权层面上，徐闻县南极村的15户农民将闲置宅基地、农田和鱼塘使用权流转给角尾乡放坡村集体组织，共计56亩，统一由村集体组织租赁给湛江的极悦游乐公司，每年的租金是1 500元/亩，租期是30年。宅基地流转采取自愿原则，但只能流转给村集体，由村集体统一出租安排，收益由流转农户按面积比例分享。为放活宅基地使用权，保障农民宅基地的资格权和村集体对宅基地的所有权，允许农户采取宅基地入股的方式参与村集体的乡村旅游经营。其中村有26户采取宅基地入股方式参与经营，同时对15户流转宅基地的农户腾转和补偿，补偿标准仅对地上房屋按照450元/平方米补偿。为鼓励村民宅基地流转，对流转年限达到10年者，每户奖励5 000元，对超过年限的再按照5 000元/10年额外奖励。

“盘活‘三闲’+特色沿海乡村旅游”的模式，使宅基地流转、放活宅基地等闲置土地资源的权能具有较大的经济动能。通过宅基地等土地资源流转给农村集体组织，再由村集体组织租给旅游开发公司统一开发，有效改善了农村的生态环境，打造了“长寿+养老”的沿海旅游乡村，实现了乡村振兴中的生态宜居和乡风文明。但因海南自贸区刚刚建立，许多政策还在调研和制定中，对湛江徐闻沿海旅游的带动作用还不明显，且该沿海旅游项目刚刚运行，品牌优势不足，知名度不高，目前营收和利润情况并不理想。

（二）集体建设用地入市+共享农庄

粤西热带作物特色的乡村旅游项目和休闲农业需要大量土地，一般来源于农村的集体建设用地。出于保护农民土地权益需要，避免社会优势资本强行进入农村而导致农民失地，很多地方明确农村集体用地用途，严格限制土地开发。集体建设用地打造“共享农庄”，只能在政策框架内实行，鼓励租购同行，自建或合建租赁住房的方式高效利用闲置住房。徐闻结合沿海热带特点，将菠萝的海、南华农场、五一农场等地打造为南国观光园、旅游生态园，利用地缘特色发展农产品加工、水果采摘、旅游观光和特色养殖等产业合作，形成多产融合的互补与合力。以下桥镇为例，该镇是徐闻县第二大镇，县生态园区坐落于该镇。五一农场购置了下桥镇的北插村、桥北村、那利村等集体建设用地，农民以土地入股、出让或出租等方式参与集体建设用地入市，其中入股17 亩，出让28亩，出租39亩。这些地块主要用于建设菠萝罐头厂、木薯淀粉厂和剑麻加工厂等，解决当地村民就业500人以上。集体建设用地入市兴建共享农庄的受益者是农庄投资商和拆迁农民。对投资商和政府而言，当地拆迁房屋多数年久破旧，补偿成本不高，利润空间较大。集体建设用地转让手续相对简单，为当地发展换取更多时间保障。对农户而言，拆迁过程信息透明、价格公开，拆迁补贴价格明显高于市场价格，这种形式释放了村民住房用地上市交易的需求，农民乐于接受。

从新制度经济学角度再次分析租值耗散的资源错配变化。该种方式的农村土地产权变迁内容为集体建设用地和农地，较改革之前，部分产权较少被稀释，产权结构更加完整。由图5可知，经过农村集体建设用地入市，吸引了共享农庄投资，增加了小企业数量。调研中6个共享农庄平均占地面积达59亩，其中最大为128亩，整合了零碎土地资源，发挥了规模效益。除了农民土地入股形式，出租方式的土地，从2018年的1 620元/亩/年涨至2019年的1 710元/亩/年，村集体或者农民获利上涨5.55个百分点。对平均产出AP的影响向左侧移变成AP'，同时使得边际产出变大，从原来的MP变声MP'。最终带来租值耗散由原来的细斜线阴影区域变成现在粗竖线阴影区域，租值耗散明显降低。通过产权明晰，一方面保证了村集体组织的土地权益，另一方面因参与主体减少，降低了生产成本，有助于提高土地使用率。当然，因集体建设用地产权改革的经验还很少，农村集体在管理剩余资金部分存在较大的道德风险，在财尽其用的同时，也需加强该部分资金的监督管理。

（三）土地征用+旅游地产

农村土地严禁用于房地产开发是一条红线，可考虑通过土地征用变为国有方式，再进行旅游地产开发的方式，提升徐闻县经济，改善徐闻的沿海环境。但此种方式需政府严格监管，最大程度地保障失地农民利益。在遵守国家对旅游地产相关政策的前提下，谨慎依托周边沿海资源，使旅游、度假、休闲和居住融为一体。如，可将徐闻海安建成具有自然景观、建筑景观，同时又具有完善配套功能和极高投资价值的旅游地产群。2019年徐闻县超人旅游置业投资有限公司成功拍得徐闻县南山镇二桥村委会西北侧地块，地块性质是住宅用地（含道路用地、公园与绿地），用于补充徐闻县旅游地产规模。在体现村民土地权利和财富保障方面采取如下保障措施：第一，按照二桥村户均410 平方米的住房面积，将拆迁房按1:1 比例置换新房，面积不足410 平方米的村民，根据实际面积置换。对于超出410平方米的，将超出部分给予3 400元/平方米的补偿。第二，宅基地按照750元/平方米的标准补偿，根据3 400元/平方米的用地成本折算安置房。第三，对拆迁农户给予每年1.2万元的租房安置补贴，发放至进入新家为止，最长时限2年。

图5 集体建设用地不同产权状态的租值耗散

从新制度经济学角度，只有对农民土地充分赋权，增加农民土地权利的价格谈判空间，降低外部土地征用者边际效益，才能减少价值滞留在公共域部分。图6中，土地征用者边际收益由MR降至MR'，如果边际成本MC不变，交点会由K移至K'，显然滞留在公共域的农地价值由KQ*Q减至K'Q'Q，可用于界定的农地价值随之增加。农民对土地具有更活跃的流转权利，可自由选择土地征用的制度形式，有利于保护农民土地权益，提升乡村的有效治理水平和能力。从土地征用+旅游地产的农村土地改革方式看，平均每户农民除居住外获得3.2套房子用于出租，增加财产性收入，改善乡村居住环境，还带动徐闻的沿海旅游经济。可能存在的问题即农民作为权利主体是非理性的，在征用土地过程中要防止行为主体的非理性行为造成的永久失地损失。因此乡村振兴需谨慎利用“土地征用+旅游地产”的模式，严格遵守政府的征地政策，避免短视行为。

五、结论与启示

（一）结论

农村土地制度改革是产权制度的重构，释放了农村土地权能，可解决农村宅基地过量闲置、农村集体用地交易暗箱操控、农村土地征收矛盾突出等问题，增强农地金融贡献，激发县域经济活力，促进城乡资源有序互动和城乡经济融合产生极大推力。本文应用新制度经济学理论，以制度和产权层面为切入点，以市场为核心分析湛江市徐闻县的农村土地改革和乡村振兴战略互动关系。实证表明通过制度安排下的产权明晰，有助于阻止农村集体土地的产权价值流入公共域，降低土地征用、集体建设用地入市、宅基地确权的交易成本，提升农民和集体经济组织在土地权益上的谈判能力，减少农民土地权益受损程度。随着土地权能的激活，产权不清引发的租值耗散逐渐减弱，农村集体土地权益得到更大保障，农民收入有所提高，乡村治理体系越来越完善，城乡矛盾不断释放，最终实现粤西乡村地区的全面振兴。

（二）启示

1. 强制式和诱发式制度变迁——乡村振兴战略实现的必由之路

制度变迁是基于旧制度的不适应而对其重新赋权安排的新制度形式，进而诱发新的生产要素组合。基于诺斯的制度变迁理论包含强制式和诱致式变迁两种，一种是政府意愿为主导的行政力量干预，而另一种则是市场机制为核心的渐进影响。乡村振兴战略的实施带有政府推进的强制式做法，表现为一种政府主推的强制式，促进治理有效和乡风文明。但生活富裕、产业兴旺和生态宜居的长久维序需要发挥市场机制，让乡村振兴具有动力，这就需要诱致式制度变迁的手段。这就会形成在强制式制度变迁和诱致式制度变迁中间存在一种常规态，即半政府和半市场的状态，这与我国农村经济资源配置的政策是不谋而合的。基于新制度经济学的观点，新制度安排会产生新的收益和成本投入，农村、城市和政府对新的投入产出预期不一，会导致决策目标上的矛盾，三种力量需要不断在新的制度安排下博弈。我国已连续17年的中央1号文件均涉农，意味着政治经济成本和收益的比较选择上，政府主导的强制性制度变迁向“三农”倾斜，工业反哺农业的长期态势早已形成，乡村振兴战略已在全国范围推行。越来越多的市场经济主体在政策带动下，不断向“三农”方向投入资源，这种诱致式制度变迁确保了粤西乡村振兴战略长期稳定的资源输入。

制度变迁方式的选择受多种因素影响，如市场化水平高低、信息对称性、官僚政治、意识形态刚性、政府有限理性和偏好等。从长远看，乡村振兴战略将有效推动城乡融合，实现乡村、城市和政府三方的多赢局面，制度变迁将带来更多的潜在收益。从短期看，原有利益格局会伴随着新制度的执行而打破平衡，城市会在工业反哺农业，城市反哺农村的过程中受到利益损失，农民在改革中成为最大受益者，农村也会获得更多的补贴。但这恰恰是我国实施了长达50多年之久的“先工战略” 的一种制度纠偏，进而保证城乡协调发展的新制度保障。在制度纠偏过程中，城市一方的资本优势更强大，远强于农村一方，因此政府需拿出更大的强制性手段和更强政治信念维持新的制度变迁，保证乡村振兴战略的顺利实现。

2.以农地制度改革为切入点的制度联动——乡村振兴战略的根本保障

农地制度改革与乡村振兴战略一样，本质上要求强制性和诱致性制度变迁平衡，因此农地制度改革可促进乡村振兴战略的实现。采取农村土地制度改革的方式推动乡村振兴战略，此过程中政府既是制度的推动者，也是制度的维护者，同时还市场经济规律的顺应者。推动乡村振兴战略的实现，必须顺应市场规律，今天中国经济发展的成就足以支持乡村振兴。从湛江徐闻的发展经验看，当地成功将农村土地制度改革作为制度推进的抓手，带动了土地产权、金融支持、治理体系等一系列变化，有效保障了乡村振兴战略。通过徐闻的案例可看出，不应将农村土地改革制度作为独立的制度部分来研究，需要与工业反哺农业相联系，还与农村信贷改善、农田水利建设、农村居民就业、乡风文明治理等联系，把农村土地制度改革与发展乡村振兴战略的其他制度统一，才能有效实现制度联动。

3.因势利导采取土地制度改革——乡村振兴战略落地的实施前提

无论经济总量还是人均GDP，徐闻县在湛江均属落后地区，其乡村振兴战略能够顺利推进，主要原因是因势利导采取土地制度改革措施。如在徐闻海岸沿线采取盘活闲置房屋、闲置农田和闲置劳力的方式，利用当地的自然风光，推进特色沿海乡村旅游，促进了旅游产业兴旺，改善了当地生态宜居的环境。在徐闻城郊结合区域采取了集体建设用地入市的办法，投资改善行业基础，利用共享农庄实现生态农业的兴旺和农民的生活富裕。在徐闻县中心城区，谨慎采取土地征用的办法，与碧桂园等著名地产公司推行旅游地产，改善了当地的商业配套设施，城乡环境得到改善，促进了文明乡风和有效治理的实现。案例分析证明，徐闻采取的一系列农村土地改革措施，符合市场规律因地制宜原则，加速了徐闻县乡村振兴发展。

我国幅员辽阔，南北东西的地理环境、气候积温、资源禀赋、社会文化、城乡差别等方面均存在较大差异，需认真考虑这些因素因地制宜推行土地制度改革。如在我国东部沿海一些经济发展基础较好，城乡差别较小，百姓观念较新的地区，可采取农村土地入股方式获得分红。如广东中山和江苏常州等地采取农地经营权量化入股方式，作为入股基金发展农业产业化经营。鼓励经营绩效低或有劳动力转移空间的农民流转土地，在土地流转中获得盈余分红和流转费用等更大的资产收益。农村土地制度改革是乡村振兴战略落地的实施前提，粤西地区在现实操作中要结合各地特点因势利导。