软法思维视角下枢纽型统战社会组织建设研究

◇ 文/华南农业大学人文与法学学院 肖 华 李玮舜

在中共十九大上，习近平提出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”［1］。同时，还指出要通过“共建共享共治”，提高社会治理社会化、法治化、科学化水平。由此可见，法治是新时代社会治理的核心和保障。统一战线作为党的三大法宝之一，在任何时期都发挥着独特的作用。随着社会治理法治化的深入发展，统战工作法治化建设、社会化建设也必然进入新的历史阶段。然而，一方面，由于处于社会转型期，社会新问题层出不穷，新旧问题错综复杂，社会问题往往走在法律（尤其是硬法）前面，这一背景下更需要运用软法思维和手段处理社会问题；另一方面，由于统一战线所面向的对象不断多元化，各类统战社会组织蓬勃发展，统战内外形势愈加复杂多变，仅靠统战部门开展统战工作尤其是推进法治化建设明显力不从心，更迫切需要枢纽型统战组织引领、整合统战资源，搭建大统战工作格局，深入推进统战工作法治化建设。因此，“软法”、“社会治理”、“统战工作”成为新时期研究的热点难点。限于篇幅，本文重点分析软法思维对构建枢纽型统战社会组织研究。

一、软法及其基本特征

“软法”作为舶来品，最早出现于国外关于国际法的研究领域中。近30年来，随着法治全球化的推进，“软法”在政治学、社会学、环境学和公共管理等领域中嵌入使用，成为研究的新理念新内容。在实践中，在社会治理、劳资关系处理等问题上，软法也逐步得到了运用。尽管目前关于“软法”没有统一明确的解释，但早在1993年，《欧洲法律杂志》主编弗朗西斯·施耐德（Francis Snyder）对软法所下的定义，得到了普遍认可和运用。他指出“软法是虽不具有法律拘束力（legally binding）但具有实际效力（legal effects）的行为规则。”［2］在国内，我国著名法学家罗豪才在诸多研究中，也提出软法概念：“软法是一个概括性的词语，被用于指称许多法现象，这些法现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障。”［3］

通过以上定义，以及和传统的硬法对比，不难发现，软法具有以下显著的基本特征：第一，制定主体的多元性。软法的制定单位比硬法要广泛，除了是国家机关，还可以是法律法规授权的公共组织，甚至是其他社会团体，具体到统战领域，如人民政协、律师团体、新阶层组织等。第二，软法表现形式的多样性。硬法只有成文法规，而软法则表现出多种形式，可以是较为成熟的成文章程、规则（如党规、党内章程等），还可以是一些组织的工作指南、重要会议备忘录，甚至还可以是不成文的惯例，例如，一些少数民族地区的约定，留学归国人员联谊会章程等。第三，软法内容的不完整性。软法更多是激励性和自律性规定，缺乏一般法律条款的“后果及罚则”。第四，实施方式和效力的非强制性。因内容的不完整性，相对应的，绝大部分软法更多是依靠组织成员的自己维护，或社会舆论压力维系，不具有硬法的国家强制性作为保障，出现问题更多依靠协商。因此，软法思维主要是指在法治建设中，运用软法的功能特征，对某个领域如统战工作的各类成文和不成文的规则、惯例进行规范化、程序化和制度化，确保统战工作有法可依，有序开展。

二、枢纽型统战社会组织的范畴

社会组织相对于政府部门而言的，是指非政府、非盈利的自治组织，包括社团、协会、中介以及其他社会自治组织。国外一些学者把社会组织（社团）称为社会中的“第三部门”、“第三力量”。党的十八大以来，我国社会组织目前处于“黄金时期”。在各式各样的社会组织中，社会组织的发展历程、工作基础、能级水平、运作机制、资源统筹等各有差异，因此，既需要存异，更需要求同，枢纽型组织就在这种背景下应运而生。纵观国内的学术观点，枢纽型社会组织通常是指对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务和管理工作中，在政治领域发挥桥梁纽带作用，在业务工作中处于龙头领航地位，在管理上经党委和政府授权承担业务主管职能的联合性社会组织。随着提供各种专业化服务和代表不同群体利益诉求的社会组织的不断涌现，一旦其数量和规模发展到相当程度时，如何加强各种社会组织之间的有效互动与合作，以取得资源的最优最大整合和效果，就成为了政府与社会需要处理的核心问题。

枢纽型社会组织一般具有较为成熟的组织章程和发展进程，因而在社会组织体系中居于较为核心的位置，其主干是一大批人民团体，如北京市认定总工会、团委、妇联、科协、残联、侨联、文联、社科联、市红十字会、法学会为第一批市级枢纽型社会组织。近年来，全国各地特别是大城市积极进行枢纽型社区社会组织试点工作，扶持培育枢纽型社会组织发展，探索社会组织参与社会管理与公共服务的模式。纵观国内枢纽型社会组织的形态特点，可以分为三类：一是政治性人民团体，诸如工会、妇委会、残联等，这类枢纽社会组织多是按人群特征来划分；二是行业性协会或联合会，代表性的有经济类组织或社会类组织所形成的较有一定影响力的行业协会，这类组织具有行业特征或互益性；三是综合性社会组织联合会或社区组织服务中心，具有较强的社会服务性。三类枢纽型社会组织的共性体现为对多个单一组织的支持管理或服务，与单一的操作型社会组织相区别，具有高度的综合式管理特征。

根据社会组织及枢纽型社会组织的概念，统战部门所要构建的枢纽型社会组织，是将各类带有统战性质的社会组织以及开展统战工作的社会组织整合起来的社会团体，如政治性人民团体、一些商会联合会、律师协会、新媒体从业人员联谊会。统战部门构建的枢纽型组织，不仅符合一般枢纽型组织的特征，同时，也因为其服务对象、服务内容、工作方式以及内在机制的差异，带有统战工作的特征。例如，城市社区统战工作对象主要是社区内的统战群体，主要包括：生活在社区中的民主党派人士、无党派人士、少数民族人士、宗教界人士、非公有制人士、工商联、港澳台同胞、侨胞、出国和归国留学人员、自由职业者、新媒体代表性人士等，因此，这些群体构建各类统战社团，必须要有一个枢纽型组织进行整合和引导，才能更好实现功能的最大化。如做大做强工商联（商会）组织、侨联、民族联、归国留学人员联合会、律师协会、新媒体工作者联合会。

三、软法思维与枢纽型统战组织的理念契合

在统一战线的工作范畴下，软法思维和枢纽型统战建设理念都将是引领统战工作创新发展的重要理念，两者在全面依法治国和社会治理的视域下，有着共同的价值取向和高度的契合性。

（一）软法理念为枢纽型统战组织提供价值指引

软法作为一种不以国家强制力为约束和保障的规范性文件，制定主体、制定过程和表现形式等多元化充分展示出软法思维的平等和谐、柔性规范等理念价值。例如，以制定方式为例，众多利益主体围绕软法内容进行多方平等协商对话，最终在多次协商。说服中求同存异，达成一致，形成共同意志并彼此遵守。这一过程中，主体间是平等的，沟通方式是公开和互动的，软法内容是朝着维系和谐的目标而制定的，这一过程中的和谐、平等、柔性、灵活等理念，和统战工作所追求的大团结、大和谐是高度一致的。因此，软法思维为枢纽型统战组织引领各类统战社会组织发展不仅提供了法治指引，同时还深化了和谐理念、统战理念，对于促进枢纽型统战组织以软法建设和遵守为载体，加强与统战部门、统战社会组织的联系提供了科学化的工作方向。

（二）枢纽型统战组织发展是统战法治化、社会化的重要载体与表现

站在全面依法治国新的历史方位上，统战工作面临新的发展使命，法治化、社会化是其转型发展的方向和必然趋势。其中，“统一战线软法治理是统一战线主客体依据共同认同的方针、政策、制度、章程等软法渊源交往、交流以及相互影响、相互作用的过程。”［4］这个过程需要协调更多统战群体、组织的利益，需要运用软法思维和条文进行更多的利益协商、信息沟通和多方对话，需要更多注重统战工作与社会其他工作领域的互动和发展，换而言之，要改变以往统战工作相对自我封闭、“神秘化”、依法不严等问题，以及改善统战部门“单打独斗”的“独木桥”局面，就需要在统战部门引领和支持下，发展一批具有代表性、枢纽性、影响力的统战社会组织，以软法思维来凝聚统战成员和社会组织共识，以软法和硬法等条文（惯例）等规范各自行为，协调各方利益，整合资源，实现最大同心圆，并为统战工作法治化、社会化提供自身力量。由此可见，枢纽型统战组织在社会阶层多元化、统战领域扩大化、依法治国深入化的统战新背景下，发挥了积极的作用，其是统战法治化、社会化的必然结果，重要载体和积极表现。

（三）软法思维和枢纽型统战思维共同服务于社会治理新体系中

“共建共享共治”的社会治理新体系是新时代党治国理政的重要目标任务，是贯彻“四个全面”的落脚点，是在社会发展领域落实“以人民为中心的发展观”的重要体现，而软法思维和枢纽型统战思维从理论层面丰富了社会治理新体系。一方面，法治社会，社会治理离不开法治，但仅仅依靠成文法律（也就是硬法）发挥作用是远远不够的，也是不客观的。特别是社会转型期和深化改革阶段，硬法落后于社会形势是客观存在的，而软法以其制定主体、产生程序、表现形式的多样化和弹性则较好地适应不断变化的社会形势。因此，软法思维的出现和运用，将为构建社会治理新体系提供一种新的科学理念和价值。另一方面，枢纽型统战思维，强调的是在统战对象不断多元化，统战工作领域扩大化，统战社会组织不断发展的现实背景下，发挥枢纽型统战组织的优势，搭建起党的统战部门与统战社会组织、统战群体的多方紧密、平等化联系，为做好统战领域的社会治理提供和谐的氛围和良性的工作秩序。因此，枢纽型统战思维和软法思维，共同指向和作用于新时代社会治理新体系的构建工作中，为新时代统一战线参与和服务到“共建共享共治”的社会治理提供了理念指导和实践抓手。

四、软法思维下枢纽型统战社会组织的现实意义

市场经济的纵深发展和社会的转型加剧，不仅影响党的执政方式、政府治理方式，也深刻改变了统战成员聚集、交流、沟通以及统战组织政治参与的方式。同时，全面依法治国对党和国家各方面事业都提出了新的更高的要求。新时代，统战部门作为党的职能机构、维护和推进统一战线发展的重要支柱、党联系统战成员的桥梁和纽带，应当在全面依法治国和社会治理创新中，构建枢纽型统战社会组织，发挥枢纽联系、同心发展的作用。

（一）党执政历史方位的变化，需要构建枢纽型统战社会组织

改革开放前，高度的“组织化社会的社会建构体系”吞噬了社会发育的空间。随着经济体制和社会管理体制的转轨与进步，党的历史方位也发生了深刻变化，从革命党的管理方式向执政党方式转变。这种变化，推动了政府向社会释放空间，激发社会活力。统战工作联系面和工作范畴广，应该积极参与社会建设和社会治理改革，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的共建共享共治的社会治理新格局中，统战部门要以法律尤其是软法为依托，通过构建枢纽型组织，依法依规引领各民主党派、工商联和无党派人士等所组建的社会组织，更好发挥“枢纽型”社会组织的凝聚、引导和协同其他社会组织的作用，不断巩固和扩大党执政的统战基础。

（二）党和政府转移职能的变革，需要枢纽型统战组织更有效地承接统战公共事务

改革开放前，由于法制不健全，政府扮演的是“全能政府”的角色，包揽社会的一切公共事务的决策权。对此，邓小平同志曾说过，“管了很多不该管、管不好、管不了的事。”为了适应社会主义市场经济体制，改革开放后，在党的领导下，政府开始向社会让渡空间。这种让渡空间，就是政府公共权力的治理边界在一些领域进行适当缩减，让社会组织等社会自治力量拥有更多的社会参与空间。统战部门作为党的重要机构之一，一直都是协助党和政府管辖统一战线的事务。新时代，随着全面依法治国的加快推进，法治型政府建设成效显著，因此，在政府加快转移职能的过程中，统战部门要一方面依据成文法，另一方面运用软法思维，积极培育枢纽型统战组织，并引领各类统战性社团积极承接政府关于统战工作的事务，填补新时期统战工作公共服务领域的交叉点和空白点。

（三）统战群体结构的变化，需要统战部门对统战社会组织进行“再组织化”

伴随社会的转型发展，统战工作的工作对象、工作环境、外部条件、组织形式都发生了深刻的变化，特别是改革开放以来，包括统战组织在内的各类社会组织迅猛增长，统战社团和统战成员的生存与发展已从单位化过渡到单位化、原子化和自组织化多元并存的状况，呈现出再组织化的态势。统战社会组织不仅深刻影响着统战工作的发展，也对统战部门组织统战成员、引导社团、服务统战工作、维护统战工作权益的职能提出了新的要求。因此，在全面依法治国的时代要求下，如何运用软法的规则、思维等功能特征，通过构建枢纽型社会组织，整合和“再组织化”的统战群体（包括统战性社团和统战成员群体），重构并进一步密切党和统战群体的关系，成为统战部门适应时代变迁，推动工作升级，探索自身转型发展的重要课题。

五、以软法思维推进枢纽型统战组织建设的思路与对策

软法所具有的功能愈加重视，而软法思维在处理各类社会矛盾和协调各社会阶层利益中的作用也是十分明显，因此，利用软法思维完善枢纽型统战社会组织建设的思路和途径，对于开创统战工作新格局，对于统一战线履行全面依法治国的时代使命都有着重要的意义。

（一）加强软法体系建设，为统战工作法治化建设提供保障

纵观我国现行成文法体系，尽管宪法和一些专门的法律法规如《中华人民共和国民族区域自治法》、《宗教事务条例》等对我国统一战线一些领域有所规定，但内容不够翔实，而且覆盖面不够，导致“硬法不够广，软法不够硬”现象的频发。尤其是统一战线软法在横向空间上却存在问题，相互联接不足，整体性不强，系统化或体系化程度不高。因此，要以全面依法治国战略为契机，以深入贯彻落实《中国共产党统一战线工作条例 (试行)》这部统战领域的“基本法”为基础，加快形成软法领域的“统战法系”，为统战工作法治化建设提供法制保障。在总体原则和思路上，统一战线软法的立改废需要将实践性、系统性、操作性结合起来。重点是对新时代统一战线的地位、作用、工作范畴、主要目标任务、工作机制、工作程序、队伍建设、经费保障等方面作出细致便于操作的相关规定。首先，在立法机制上，软法虽然不像硬法有明确的规定，但也要健全自身的立法机制，使统战领域的软法从规划、立项、制订、审议、通过、实施、评估、解释、修改、清理、废止都能有明确的人和组织来落实，且整个过程相对明朗规范。其次，在立法内容上，要仿效硬法，做到统战软法的结构规范，内容完整，尤其是从正面激励和反面惩处两方面构建权威基础。最后，在宣传落实上，要将统战软法宣传教育作为统战工作的重要内容，确保软法深入人心。

（二）以软法思维引导枢纽型统战组织发展

统战领域的软法思维既具有统战大团结大联合的工作理念，也具有软法的求同存异、柔性协调、互相约束等思维特征，因此，统战软法思维对于统战工作实现凝聚人心、共识等具有重要价值导向。对于枢纽型统战组织而言，其存在是形势发展的需要，其发展必须要有法可依，同时也要符合统战工作的要求。因此，统战理念和软法思维能充分引领枢纽型统战社会组织的长效发展，主要体现为：一方面，枢纽型统战组织作为新生事物，其运作必然涉及到与统战部门、统战社会群体和统战社会组织产生关系，甚至发生利益冲突，如何定位各自边界问题，需要法律作为依托，然而，硬法不可能对此迅速作出回应，国家各级人大委员会专门为枢纽型统战组织立法也不现实。软法所具有的开放性、参与性和灵活性能够减少协商的障碍，降低社会成本，提升制度的整体正当性。［5］这时候，更多依靠各类章程、惯例、会议纪要和党内政策性文件等软法来规范各方关系，尤其是通过软法准确定位枢纽型统战组织在大统战工作格局中的角色、作用和使命。另一方面，软法思维强调的是多方参与、共同协调以制定特定领域的软法，因此，在宗教领域、少数民族管理领域、社会新阶层领域等统战领域，面对各类特殊情况，枢纽型统战组织要有效引领和整合社会组织，团结统战成员，必须要运用软法思维，做好凝聚人心、化解矛盾、促进和谐、达成规范等工作，这是枢纽型统战组织的最重要目标，也是软法思维对其最大的引领价值。

（三）通过枢纽型统战组织建设，推进统战工作法治化建设

枢纽型统战组织的出现，是统战部门适应社会组织蓬勃发展，参与社会治理的必然结果，因此，如何规范引导和扶持其发展，推进统战工作法治化建设，增进统战工作在社会治理和国家治国理政中的作用，是新时代统战工作的重要目标任务。多元化和参与性是公共治理的最重要的主题。［6］统战软法与枢纽型统战组织建设的精神内涵具有高度的契合性。在全面深化改革和全面依法治国新时代，社会治理呈现出的规范依据的多元化、治理主体的多样化、治理方式的多样化等特征，昭示着枢纽型统战组织将大有作为。一方面，枢纽型统战组织要加强自身内部建设，以完善的内部治理、队伍建设等，树立服务和引领品牌，尽可能做到对特定统战领域组织和成员的全覆盖，提升自身在特定统战领域的社会组织和群体中的影响力、凝聚力，这是其立命之本，也是发展之基。另一方面，枢纽型统战组织要运用法治思维，积极引领所面对和服务的统战社会组织和成员，深入参与到全面依法治国和社会治理的各项工作中来，展现统一战线面广、人心齐、力量全、影响力大等特点，传播正能量，发挥立法、普法等作用。例如，枢纽型统战组织中的负责人很多都是人大代表、政协委员，在立法上具有重要的作用，在社会治理上也有参政议政的职能，因此，可以为包括统战领域在内的各领域立法提供决策参考，也可以以自身的枢纽型统战组织为着力点，探索制定和完善一批统战软法，在社会软法治理中起到示范表率作用。