社会主义协商民主视角下多元共治理念探析

◇ 文/湘潭大学马克思主义学院 王东海

党的十九届四中全会提出构建政府负责、社会协同、公众参与的治理体系，为城乡群众提供更加多样性、普惠性的公共服务。多元共治是对传统科层制单一制治理模式的扬弃，是对现代协同式开放式治理关系的探索，兴起于基层治理的实践创新，脱胎于协商民主的制度安排，服务于公共生活的发展需要，有利于降低公共治理的社会成本，破解现代性带来的系统性风险。

一、多元共治的协商范式

（一）多元共治的范式转换

为了适应社会主义新时代改革开放发展的新要求，我国逐步探索出了一条具有中国特色的多元共治的综合治理新模式。多元共治作为社会治理的创新模式和实践经验，一直受到党和政府的高度重视。2014年3月李克强总理在《政府工作报告》中首次提出注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。2017年10月习近平总书记在党的十九大报告中明确提出共建共治共享的主张，为新时代社会治理格局的体制机制创新指明了方向。多元共治是治理体系和治理能力现代化发展的重要方向，既不是传统意义上政府自上而下垂直管理社会的威权制统治行为，也不是条块分割、部门本位、封闭运行的科层制管理模式；而是政府与社会开放互动的协同式治理活动，亦即政府、社会、公民组成治理共同体一道协商解决公共事务的过程，本质上是一种共建共治共享的民主政治新理念。传统治理模式虽然在一定程度上可以提高政府部门的管控效率，但是由于治理系统各个要素之间缺乏明显的沟通机制和合作意识，难以形成有效的总体合力和协同效应，不能充分发挥公民社会参与公共治理的主动性、积极性，容易导致比较严重的治理碎片化现象。我国多元共治理念植根于天下为公、协和万邦的优秀传统文化，来源于社会主义协商民主和治国理政的伟大实践，并吸收了当今世界先进的治理经验，是对于自治、法治、德治思想的创造性转换和创新性发展，体现了由一元化治理到多元化治理、由管理型模式向服务型模式的范式转变过程。

（二）多元共治的内生依据

多元共治是具有中国特色的新型治理模式，是人民当家作主的重要形式。从其内涵来看，主要包括两个层面的意思，一是指治理主体、客体的多元化，二是指治理方式的公共化、社会化。二者是一种前后相应的因果联系。多元共治是新时代经济社会发展的内生性产物。首先，市场经济是治理方式发生转变的根本原因。根据历史唯物主义基本原理，经济基础决定上层建筑，正是因为市场经济条件下利益主体多元化的发展趋势，导致了治理方式公共化的范式转换。因此，我国治理方式的范式转换是社会主义市场经济发展的必然要求与产物,是社会治理体制的自我完善与发展。市场经济在促进现代化发展的同时，也不可避免地带来了许多现代性问题。特别是随着经济一体化的纵深发展，各种全球性问题更是层出不穷，诸如公共安全问题、生物安全问题等等。这些问题都具有突发性、公共性的特点。其次，信息革命对治理方式转变造成了巨大冲击。云计算、大数据在全面渗透进人类生活的同时，也深刻改变了社会治理的结构。社会治理形态很快经历了从中心辐射网络、层级管控网络到分布协同网络的演化。各种电子政务、办公软件、社交媒体在极大地提升治理效能的同时，也对公民的个人隐私、国家的信息安全造成了巨大的隐患。5G时代，只有实行多元主体齐抓共管，才能有效解决公共治理过程中问题的不确定性和信息的不对称性，真正实现从末端治理向源头治理、从预防为主向服务为主的范式转变。再次，我国社会主要矛盾的历史转化也对公共治理提出了新的要求。人民对美好生活的向往就是党的奋斗目标，也是推进社会治理创新的现实依据。随着社会主要矛盾的重大转化，社会治理工作也必须与时俱进转换思维方式，彻底摒弃官本位、威权制的惯性思维，牢固树立以人民为本位、为群众谋福利的服务理念。为了切实维护国家总体安全和公民合法权益，我国必须加快治理体系和治理能力的现代化建设，促进公共治理的顶层设计与基层创新的融合式发展。只有不断完善各种议事会、理事会、论证会、听证会的治理功能，形成公事公办、民事民治的多层次治理格局，才能织密社会治理的网络化体系，筑牢公共安全的强大防火墙。

（三）多元共治的发展理念

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断加强社会主义协商民主的理论创新和制度建设，为多元共治的蓬勃发展开辟了新的机遇和境界。2013年11月召开的中共十八届三中全会把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。2014年9月习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出，我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。2015年初中共中央专门印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，阐述了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等协商民主的基本形式，同时也进一步拓宽了多元共治的协商渠道。社会主义协商民主将人民当家作主与依法治国理念有机统一起来，组织人民有序参与公共政治生活，“可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制。”[1]随着社会主义协商民主建设的稳步推进，我国多元共治模式开始在基层治理中逐步推广开来，治理体系和治理能力得到不断发展。首先，在治理方式上，协商民主依据人民群众的不同需要可以划分为不同的层级层次。多元共治依据办理事项的不同性质也分别采取相应的不同方式，实行一事一议、专事专议、重大事项多方协商、复杂事项多层协商的方式，提高协商治理的针对性和实效性。其次，在参与主体上，多元共治的参与主体也不是一成不变的，而是依据不同的公共议题定期进行动态调整，既有直接表达个人诉求的利益相关者，也有进行公共决策论证的专家学者，具有多部门、多党派、多族群的包容性，能够最大程度地体现广泛性与专业性、多样性与一致性相结合的民主原理，符合与时俱进的共建共治共享的政治理念。再次，在协商路径上，多元共治的协商方式除了政党协商、人大协商、政协协商、政府协商这样一些传统方式，还拓展了社区协商、社团协商、网络协商、智库协商等多种途径。最后，在服务范围上，除了调研、决策、听证诸种类型，也进一步延伸到了公共产品、公共安全、公共福利等公共政策的制定和公共事务的治理方面。公共治理的范式转换必然涉及主体权力清单和客体利益偏好的辩证关系，所谓良治善治就是从公共权力规则导向公共服务理念的转变过程。多元共治在社会权利再分配过程中主要聚焦于服务使用者而不是服务提供者，深刻体现了以人民为中心的发展理念。例如，疫情期间我国不同部门多元联动的宣传防控措施对于确保公民生命健康、有序推进复工复产就起到了十分关键的作用，为世界各国的公共治理提供了可资借鉴的标准范式和成功经验。

二、多元共治的协同机制

（一）多元共治的治理共识

我国经济模式由计划经济向市场经济的转变过程，也是治理方式由领域合一到领域分离的转换过程。以前是大政府小社会，政府包办社会，造成政府与社会、公域与私域权责不分。市场经济的快速发展促进了公共理性的普遍发育，达成了社会治理的重叠共识，私人领域的事情交由个人负责，公共领域的事情划归公共部门。对于那些公私边界不清、存在利益交集、不能直接管好的事情，政府应该简政放权，采取多方协商、多党合作、多元共治的方式去解决，以实现治理方式的民主化、科学化、现代化。“公民社会参与公共治理已经成为推动和实现社会民主和善治的重要途径。”[2]罗尔斯在《政治自由主义》一书中指出，公共理性是一个民主国家共享平等公民身份的基本特征，指向的目标是公共的善，是公共产品的内在价值，在于培养公民社会通过自由平等的协商对话来达成重叠共识的正义感和责任感。我国多元共治要提高多主体多中心的整体治理效能，达到实现和维护公共利益的治理目标，就需要弘扬以公共理性为根基的协商民主精神，建立以求同存异为导向的协同机制，从根本上厘清私人领域与公共领域的利益边界，理顺不同主体对于个人利益的不同诉求，整合公民社会对于公共利益的价值认同。

（二）多元共治的治理系统

治理体系和治理能力的现代化是一项规模宏大的系统工程，是由多层级多层次的治理网络构成的，各个系统之间以及系统内部都存在着既相互联系又相互影响的制衡关系。不仅国家治理系统层面的经济、政治、文化、社会、生态之间要五位一体协调发展，社会治理系统内部的教育、就业、分配、社保、医卫等各个方面也要协同推进。习近平总书记强调，“零打碎敲调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”[3]。只有注重社会系统的关联性和耦合性，形成各个要素之间的总体合力，才能避免治理过程中各行其是、相互掣肘、顾此失彼等现象，解决“多头分管、责任不清、职能交叉等问题。”[4]多元共治作为一个复杂的治理系统，不是群龙无首的九龙治水，而是应该发挥政府、社会、公民综合治理的联动机制和协同效应。其中，从宏观层面来看，政府部门、评估机构主要负责公共政策的指导和监管；从中观层面来看，社会组织、市场主体主要承担公共产品的供给和服务的责任；从微观层面来看，公民、法人主要保障依法享有广泛参与公共治理的权利和义务。新时代由于社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的对美好生活的需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，各种深层次问题具有复杂性、系统性特点，要求实现社会治理的协同化发展，防止各自为政的碎片化现象。依据哈肯的协同学原理，社会系统的各个组成部分是一种既相互冲突又相互协作的竞合关系。多元共治是公共治理系统的协同行动，为了防止偏离治理目标的关节点和临界值，需要发挥职能性部门的监管督导作用、基层党组织的核心引领作用、社会自组织的有序参与作用。协商民主的协同机制能够构建一个和谐的治理系统，调动不同参与主体齐心合力实现公共价值的积极性，共同协商解决多元共治过程中出现的复杂性问题，在实现各种社会力量对比的动态平衡中，汇聚起同心同向同行的强大力量，从而达到求同存异、兴利除弊的治理目标。

（三）多元共治的治理机制

协商民主既是中国共产党治国理政的重要方式,也是多元共治良性循环的有效机制，有利于整合不同主体的价值诉求及协同机理，克服社会自组织的分散性与耗散性，消除公共领域的治理盲区，实现公共治理系统由无序到有序、由低效到高效的根本转变。因此，多元共治与协商民主在治理效能上是一种同频共振的谐调关系，民主协商的程度越周全越深入，多元共治的效果越充分越理想。协同机制是多元主体参与公共治理的基本前提，是在共同处理复杂公共事务过程中形成的共享资源信息、协调相互关系、耦合社会行为的基本机制。它有助于通过公共理性消除市场经济带来的思想隔阂和利益冲突，在互信合作的基础上不断调适个人利益的交汇点，寻求社会价值的共同点，优化公共政策的平衡点，逐步形成以政府为主导、以企业为主力、以公民为主体的协同治理机制，充分发挥价值规律在公共资源配置中的决定性作用，着力破解公共治理过程中出现的不作为、搭便车等老大难问题。从根本上弥补政府部门、公民社会单一主体治理的局限性，以最低成本促进社会资源的最优组合，从而对公共价值的实现产生协同增效的治理功能。公共治理的成功与否关键在于多元主体之间能否通过协商民主就公共利益达成高度一致的普遍共识和价值认同。为此，需要在协商之前建立兼容并蓄的参与机制、合作机制；在协商之中建立畅通无阻的沟通机制、协调机制；以及在协商之后建立成果的落实机制、反馈机制。可以说，协商民主贯穿于多元共治的决策、论证、执行的全过程，实质上也是广开言路、集思广益的过程，能否构建规范有序的协同机制在很大程度上决定了公共治理的科学性与公信力。在多元主体参与的协同治理网络中，分权式组织结构和非制度化传播途径所带来的种种沟通困难以及信息不对称问题是导致治理失灵的主要原因。多元共治如果没有构建规范有序的协商平台和参与机制，没有形成公平合理的议事规则和评估制度，民主协商就容易流于形式，还会造成公共资源的浪费。只有切实加强协商民主制度建设，不断健全多元共治协同机制，才能有效避免公共治理过程中由于协商缺位而导致的治理失灵问题。

三、多元共治的协调功能

（一）多元共治与公共治理的价值困境

公共治理的终极目标是最大限度地为社会创造更多公共价值，实现公共产品和公共利益的最大化。为此，需要正确处理私人权利与公共权利、个人价值与社会价值的辩证关系，需要公共制度和公共道德的托底保障。西方功利主义政治哲学单纯强调个人利益绝对优先的黄金法则，试图以个人利益最大化来实现社会福利最大化，无异于缘木求鱼，因为在资本主义零和博弈的游戏规则下，公共价值只可能屈从于追逐剩余价值的资本逻辑，从而引发了资源能源枯竭、生态环境失衡、社会两极分化等全球性问题，最终导致大自然的野蛮报复，陷入他人即地狱的二律背反，由此也造成了积重难返的治理危机和价值困境。“正是现代社会危机的呈现,才使人们意识到不仅要实现个人价值,而且要实现公共价值。”[5]多元共治要以革故鼎新的勇气改变大包大揽的粗放做法，摆脱部门利益的门户之见，充分发挥社会专业力量作用，有序推进公共治理制度创新；在分工协作的基础上实现资源共享，在统筹兼顾的前提下确保社会公平；在彼此行为边界上既职责分明又协同行动，既实行多元化治理又提供一体化服务。这样才可以拓展协商准入门槛，缓和多元价值冲突，降低社会风险系数，节约公共治理成本，并成为应对现代公共危机的一剂良方。

（二）多元共治与协商民主的价值契合

社会主义协商民主是中国共产党领导的多党合作和政治协商的伟大创造，是工具理性与价值理性的有机统一，不仅能够发挥维系公共生活的治理功能，而且能够发挥核心价值理念的引领作用。多元共治是协商民主理论在公共事务领域的实际应用，在公共治理方面与协商民主具有高度的价值契合性，不仅彰显了自由、平等、理性、包容等公共价值理念，而且蕴含着民主、法治、和谐、公正等核心价值理念。社会主义核心价值的思想引领是我国多元共治理念区别于西方公共治理理论的显著标志，也是社会主义协商民主独特优势的集中体现。正如习近平总书记所指出的，培育和弘扬核心价值观是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径。在某种意义上也可以说，现代治理体系和治理能力的一个重要方面就是加快构建社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，不断增强公民社会对民族国家的政治认同和价值认同。对于中国这样一个社会急剧转型的发展大国来说，我国公共治理不仅面临市场经济带来的利益主体多元化、公共服务社会化的复杂趋势，而且受到各种社会思潮的多方面冲击。多元共治的参与主体来自四面八方，如何克服本位主义、分散主义的陈规陋习，树立人民至上、公平至上的公共价值，亟需发挥社会主义核心价值对多元共治的思想导向作用。社会主义核心价值体系传承了协和万邦、和而不同的中华文化，从个人、社会、国家的不同层面对公民行为进行了具体而细微的价值规范，有利于发挥定分止争的协调功能和构建多元共生的和谐社会。

（三）多元共治与和谐社会的价值引领

多元共治是一种基于协商民主的现代治理方式，在个人利益与公共利益的动态博弈过程中，协商民主起到了综合平衡的协调作用。首先，协商民主作为实现公共价值的协调机制，在追求公共利益最大化的过程中，倾向于通过商谈、对话、协议等多种民主机制来调和不同利益主体之间的矛盾关系，求得最大多数人的最大公约数，充分彰显了人民民主的根本真谛。其次，协商民主作为联系社情民意的桥梁纽带，能够以一种公平合理的平等方式满足不同阶层、族群之间的合理诉求，以一种春风化雨的平和方式消弭人民内部矛盾，实现以德治国和依法治国的有机统一，从而最大限度地画出和谐社会的最大同心圆。协商民主在互动参与中有效整合了多元主体的利益关切点，在潜移默化中牢牢构建了党群干群的责任共同体。多元共治正是通过协商对话的民主方式，承载着实现个人利益与公共利益和谐发展的现代治理价值。因此，多元共治本质上是一种双向互动、有效协商的公共治理范式，是对于主客二分、二元对立的传统政治哲学的辩证超越。

毋庸讳言，多元共治作为我国治理现代化发展过程中一种大胆探索，尚有许多不成熟不完善的地方。其中，协商的方式、合作的机制、治理的效能都有待进一步加强和改进。但是，它毕竟是一种有根源有前途的新事物，能够充分体现人民群众的首创精神和民主真谛。多元共治的成功实践取决于协商民主的精神滋养，只要切实加强各级党组织的作风建设，不断夯实核心价值观的思想定力，就一定能够发挥中国特色治理共同体的龙头效应和示范作用。