功能论视角下邻避冲突的治理实践与框架构建——基于典型案例的经验

文/谭爽

问题的提出与文献回顾

近年来，随着我国城市化进程的推进和民众权利意识的提升，核电站、垃圾焚烧厂、污水治理厂等项目引发的邻避冲突日益突出。据此，学术界展开了积极探索与激烈讨论。其研究脉络可划分为二：一类立足传统危机管理思维，关注项目受阻、社会失序等邻避冲突带来的显见负效应及其化解策略；另一类则秉持“危”“机”并存的辩证观，认为冲突对社会维持与整合等具有积极功能，聚焦邻避运动的正向溢出效应及扩散路径。总体来看，既有成果对邻避冲突作了充分审视，但依然存在局限。首先，相较于对负功能的广泛关注，对邻避正功能的剖析稍显薄弱，尤其缺乏积极与消极面向之整合分析，二者的共存与转化机制尚未揭示。其次，学者多着墨于邻避事件的显见功能，而忽略了对其潜在、长期影响的挖掘，导致一些关键的危机治理线索被遮蔽。再次，既有成果或施以大样本量化分析，或围绕单个案例进行深描，缺乏兼顾广度与深度的多案例质性研究，难以呈现各类功能产生或缺失的差异化条件。有鉴于此，本研究将引入社会学家默顿的功能论，探讨事件中各功能的孕育、消退及转化机制，并以之为基础构建邻避冲突的治理框架。

默顿是结构功能主义的代表人物，其致力于调和功能论与冲突论的社会思想，找寻二者在理论上的汇通之处，从而解释社会冲突、偏差行为与社会变迁的根源。他在对传统功能主义批判性继承的基础上，创造性地提出了显功能与潜功能、正功能与反功能等概念。正功能是指有助于社会系统调适的效能，反功能则包含社会系统“不期望”“不认可”的负效应。显功能是指系统参与方期望和认可的客观后果，潜功能则是不易被察觉的问题领域。上述四种功能的两两交叉则构成了默顿功能分析的四个基本范式。基于邻避冲突的特征，笔者对四者进行具体化和本土化理解，搭建研究的理论框架。其中，“显－反功能”指邻避冲突对社会运行造成的显见消极影响，如影响社会稳定、延缓工程建设等；“显－正功能”指邻避冲突给社

会运行带来的显见积极影响，如提高公众公共参与能力并优化公共决策等；“潜－反功能”指邻避冲突给社会运行带来的潜在消极影响，如政府公信力丧失、他地对集体行动的效尤效应等；“潜－正功能”指邻避冲突给社会运行带来的潜在积极影响，如倒逼公民塑造环保意识、付诸环保行动等。本文将据此对B市2006—2011年间由垃圾焚烧设施修建引发的三起邻避冲突进行比较，探讨不同治理路径产生的功能差异及原因。

三起邻避冲突的治理实践与功能差异

（一）潜伏期：忽视型治理激发显－反功能

2010年，B市政府决定在A区修建垃圾焚烧厂，并按照法律要求组织环评公参。但不合理的程序，以及并不明朗的焚烧风险、搬迁政策、利益补偿，为居民的持续抗争埋下导火索。2020年11月，A区政府发布了《A项目环评信息公告》，面向社会征求意见。借此机会，环保组织D机构介入，通过“独立民间监测”查找出项目的环境隐患，协助当地居民多次与区政府沟通，并向市环保局提出工程环评审批听证申请，同时致信国家住建部，表示对该项目建设程序、建设方资质等的质疑。然而，直到项目环保验收、即将上马前夕，其诉求仍未获解决，危机一触即发。无独有偶，B区与C区的两座焚烧厂也同样面临因政府忽视和累积性不信任而催生的邻避情节。与此同时，政府风险沟通的笨拙又进一步激化民愤，成为居民发起抗议示威行动的导火索。

（二）爆发期：粗放型治理抑制显－反功能

“我们一直认同行动要有理有据，但终归有压垮骆驼的最后一根稻草。一旦环保验收通过、正式生产了，找领导沟通就没用了。所以有人就主张要来点激烈对抗。”（A地居民L，20170604）最后一根稻草迫使三地居民分别组织集体行动表达抗议。对此，各地政府展现出不同的处理姿态：A地政府承诺对拆迁安置问题予以解决，但项目决策并无让步；B地宣布项目暂缓建设；C地尚未做出最终决定。上述策略虽然暂时缓解了冲突，平抑了社会失稳这一“显－反功能”。但因短视所导致的粗放式管理也将引发“潜－反功能”，给整个公共治理体系带来冲击：首先，政府为保障项目落地而做出的补偿承诺给居民带来较高的心理预期，一旦事后无法兑现，将严重损害其公信力；其次，“一闹就停”的仓促决策不仅会阻碍部分事关国计民生项目的顺利运营，同时还可能招致人们对公共政策合法性和严肃性的质疑；再次，“会哭的孩子有奶吃”的认知得以强化，极易导致他地对集体行动的“效尤效应”，给同类决策执行造成压力。

（三）延续期：差异化治理促成正反功能的分野

邻避冲突的后续影响不会立刻消失，当对立由激烈走向缓和，进入危机延续期后，利益相关方的态度与行动对事件走向至关重要，将带来正反功能的分野。A案例中，由于政府与居民达成了新的补偿协议且焚烧厂运营在即，NGO只能暂时撤出，抗争积极分子也无奈地偃旗息鼓。但据当事人反映，该承诺并未兑现：“估计当时为了项目进展顺利，他（指区政府领导）当时在区人大常委会上公开承诺了好几条，也有文字记录，但履行起来就缩水了。”（A地居民W，20170604）政府的出尔反尔再次加重了政民间裂痕，“潜－反功能”凸显。B项目暂缓修建的决策在两年后被推翻，迫使B地居民再度维权。但这一次他们“决定用两个社区垃圾分类和妥善处置的样板来争取其公民权利的正当性”（Z组织工作人员X，20170112），让主政者了解除了焚烧还有更好的垃圾处理方法。C地危机延续期的图景与B案例十分类似：在集体行动遭遇管控后，维权精英不断吸纳社区内部成员，建立调查小组、会议筹备小组、联络小组等团队，写作有理有据的调研报告向主政者呈现当前垃圾围城的紧迫状况和盲目焚烧的潜在风险。作为回应，政府则邀请居民前往日本考察焚烧厂运营、与其在访谈节目中公开对话，并应其要求召开环评听证会，共同推动B市垃圾管理政策出台。当“建”与“不建”的二分决策陷入胶着时，居民又进一步释放妥协信号：“不是绝对不让建，但如果要建，我们提了三个建议：一个是垃圾要分类，二是焚烧量要控制，三是技术要改变。”（C地居民W，20150113）这一经深思熟虑后的第三种选择，将邻避拖出了“一建就闹、逢闹必停”的漩涡。

（四）善后期：源头型治理孕育潜－正功能

项目决策尘埃落定并被居民接受，事态不再具有威胁性和破坏性，进入危机恢复阶段。三地的维权者在漫长抗争中深切意识到单纯反建而没有替代性方案，对解决“垃圾围城”困局并无助益。于是，B地与C地居民开始寻求能从源头降低焚烧焦虑、避免抗争、促进垃圾安全有效处理的路径。C地反建领袖自筹资金在小区建立垃圾减量化设备，希望通过做好垃圾分类来减少焚烧风险。但该设想在实践中遭遇瓶颈，最终因资源缺乏与动员困境遗憾告终。相较之下，B地在危机恢复期的效果更加显著。这一方面依赖于环保组织Z的持续介入：“抗争平息后，为了让垃圾分类持续下去，我们依托当地的‘反焚小组’在几个小区开展了一系列宣传与实践活动，做了四年多的分类实践。”（Z组织工作人员X，20170112）另一方面，危机延续期建立起来的政社合作关系依然在一段时间内发挥作用，相关部门不仅通过政府购买给予NGO资金支持，也在管理上予以配合。最终，在社区能人、社会组织和政府部门的协同作用下，B地反焚居民由“热行动”转向“冷思考”，由“反焚”向“分类”延伸，实现了绿色公民培育、区域环境治理等未曾预料的“潜－正功能”。

（五）案例比较与小结

综上，三起案例在邻避冲突各阶段采取的不同措施导向了不同结果：潜伏期，三者都经历过忽视民意、回应缓慢的疏误，导致民怨累积，危机一触即发，显－反功能凸显。爆发期，基于维稳压力，三地政府及时反应，通过出动警力、迅速妥协等方式平息抗争，抑制了反功能扩散。但在延续期，粗放型治理和长效化、多元化的组合型治理为案例A和案例B、C划下分水岭。前者中，政府采用权宜之计，盲目承诺却又无法兑现，以至陷入“塔西佗陷阱”，潜－反功能滋生。后两者则基于基层政府、地方精英和环境NGO的支持与配合，围绕垃圾问题开展多轮互动，在牺牲危机治理效率的同时获取了积极效果：一方面化解公众对政府的反感情绪，修复了政府形象；另一方面也在反复训练中提升民众的公共参与能力，塑造其环保意识，实现了显－正功能激发和潜－反功能消退。善后阶段，由于B、C两地政府支持力度和环境NGO介入程度的不同，C地的垃圾分类行动半途夭折，仅有B地瞄准危机源头，持续发力，最终实现了绿色公民塑造、环境污染治理这一潜在正功能，从根源上为缓解焚烧焦虑、化解邻避冲突提供支撑。

功能论视角下邻避冲突治理的框架构建

（一）潜伏期：冲突减缓，防控负功能

1.减少累积不信任，培植冲突化解土壤。邻避冲突的化解效果内嵌于地方治理体系，受到地方治理能力和政府公信力的直接影响。故在日常公共事务管理过程中，政府就应该树立“风险治理理念”，通过“关口前移”的制度安排对各类社会矛盾进行常态化、科学化管理，从而减少累积性不信任，打造和谐政民关系，以便在出现邻避冲突时为利益相关方协商提供良好环境，防止负功能产生。

2.善用“两评”，提升风险沟通效能。首先，应确保环评公众参与和社会稳定风险评估的科学性，使之成为将社会力量导入公共决策的契机，并进一步落实评价主体多元化、评价时机前置化、评价信息公开化等基本制度要求，切实增强决策合法性。其次，应加强对“两评”的回应性。不应仅仅为了降低“反对度”而评价民众闹事等极端行为的可能性，更应该从“满意度”入手，对经济补偿、社区共建、生态回馈等决策内容做出优化，让公众感受到基本权利得以尊重，从而提升项目认可度。再次，应保持对“两评”结果的敏感性。建立完备的危机研判与预警机制，对评价过程中呈现的社会心态作深度分析和适当引导，尽可能使群体性事件在萌芽阶段得到妥善化解。

（二）爆发期：冲突处置，削减反功能

1.正确界定“邻避”，立足长效化解。这首先需要管理者坦率承认工程项目的固有风险，并诚恳与公众探讨风险防控策略及利益让渡空间，而非一味为设施安全性背书，将自身置于公众的对立面。其次，需要客观评价“邻避者”的角色与价值。维权者并非无理取闹的泄愤者或盲目逐利的索取者，其提出的种种疑问虽有其不合理之处，但也有助于政府与企业再度审视项目的选址和运营，进一步关注隐患、解决问题。因此，邻避者不应被污名化为“自利者”，而应被定义为公共治理的合作者，进一步整合入决策过程。最后，需要优化邻避处置方式，从短期平息迈向长效治理。不仅考虑如何尽快“止损”，还应在可控范围内给冲突一定的时间与空间，允许并鼓励公众展开利益辩论、思考环境问题、参与设施规划等，实现刚性维稳向韧性维稳再向主动创稳转变。

2.鼓励治理创新，接受试错成本。“稳定大于一切”的理念导致邻避治理陷入恶性循环，亟须由上至下推动公共安全事件处置的理念与制度变革，尤其应提高对基层管理者的“容错性”，允许其依据具体事件的参与对象、影响范围、核心诉求等要素灵活选择对策。如对于权利意识很强的精英所组织的小规模、克制性集体行动，应使用“引导协商”而非“强力弹压”策略，防止其感到人权受侵犯而愈加愤怒。对于环保团体介入的维权行动，不该盲目挤压其参与空间，应尊重其专业性，因势利导，使之成为“居间调停”的桥梁。力求在冲突治理过程中提升政府公信力和公众效能感，避免反功能蔓延。

（三）延续期：冲突转化，化解反功能并激发潜功能

1.秉持多元治理理念，培养公民参与能力。

如果冲突爆发期的时间压力导致地方政府未能通过引入公民参与来化解反功能，延续期则提供了第二次机会。政府应顺应形势、积极引导，推动多元参与。首先，企业必须从后台走向前台。通过主动沟通专业地回应公众疑惑，展示企业社会责任感，同时也减少公众与政府直接对峙带来的行政摩擦。其次，NGO的桥梁作用应得到正视。作为公益主体，NGO倾向于将抗争推入法制化轨道，并将议题从单纯追求利益的“环境维权”拓展为关乎全社会的“环境保护”，引导抗议与指责转变为协商和建设，促进公共决策完善。再次，媒体功能需要进一步发掘并优化。将媒体“请进来”而非“推出去”，鼓励其将报道侧重点从精彩的“维权故事”转变为温和的“协商故事”，并融入对环境危机的深省、对理性参与的鼓励、对环境责任的强调等，向社会展示邻避冲突多元治理的好案例和正能量。最后，社区精英应作为一个独立面向得到关注。精英在邻避事件中不仅善于撬动资源以提升抗争艺术性与有效性，同时也更有能力与政府、企业和NGO深度对话及合作。因此，管理者应采用“借力”策略，将其纳入邻避决策与冲突化解过程，而非排斥甚至控制。

2.摈弃单一决策，寻找多元出路。延续期的目标除了紧张局面的缓和、公民参政的试炼，还包括项目决策的优化调整，但大部分邻避冲突均暴露出政府与居民决策偏好的互不兼容，这往往挤压了协商空间，导致谈判陷入僵局。因此，双方必须转变观念，摒弃单一决策，共探多元出路。一方面，居民在反对的同时，应基于对邻避项目的了解提出建设性意见。另一方面，政府与企业则有责任在选址社区、补偿方案、协商形式等方面提供备选项，扭转公众被动接受的消极心态。双方共同磋商，推动决策效用最大化，化危机为转机。

（四）善后期：冲突学习，孕育正功能

现阶段，经济赔偿和设施迁址是政府处理邻避冲突的两大利器，但二者都只实现了风险的有价接受或他方转移，治标不治本。我们迫切需要能够从长远上缓解甚至完全解决危机的方法，这便是善后期的核心目标：通过对过往事件的反思，构建风险预防体系，优化冲突防控策略，减少再发概率。具体可从三方面入手，推动冲突正功能孕育。首先，环境风险展示。无论政府还是企业，都应视危机为契机，因势利导，让公众了解垃圾焚烧厂、核电站、污水处理厂等工程的修建是源自于垃圾快速增加、电力过度消耗、水体大面积污染等与个人行为息息相关的环境困局，进而在全社会植入一种深刻的紧迫感，倒逼个人绿色行为，谋求合力削减风险。其次，普及环境教育。依托抗争阶段居民对邻避设施的了解与关注，继续对其施以有的放矢的宣教教育，引导其建立科学的风险预期。再次，社区资本建设。借力维权行动所激发的集体意识及甄选的社区能人，推动以社区为单位的环境治理，增强社区活力和凝聚力，促使公民成长与社会稳定，进而推动社会治理能力与治理水平持续增长，为未来的邻避冲突减缓营造良好环境。