中国人口老龄化的制度背景与时空演变

文/万春林 张卫 邓翔

改革开放40余年，中国经济突飞猛进，这一高速增长的背后是人口红利及二元经济结构转型所带来的近乎无限弹性劳动力供给。随着经济快速发展和医疗水平提高，人均寿命不断延长，死亡率大幅降低；另外由于严格的计划生育政策和家庭生育意愿降低，出生率也大幅下滑，导致了中国人口自然增长率不断下降，更加剧了中国人口老龄化进程。2000年以来，中国65岁及以上老年人口占总人口比重已跃过7%，其后这一比例逐年上升，2016年高达10.8%；老年抚养比也与日俱增，2016年已高达14.96%。由此可见，中国的人口转型已逐渐向现代经济体收敛，人口红利逐渐消失，老龄化将成为我国经济转型和可持续发展面临的重要挑战。本文将基于时间和空间维度，全面分析中国人口老龄化加深的制度背景及其时空演变特征，为我国积极应对人口老龄化挑战提供现实基础。

中国人口老龄化的制度背景

众所周知的“一孩”政策并不是中国的第一次生育控制政策，计划生育政策的含义远比“一孩”政策更为广泛和复杂。中国人口自新中国成立后出现大幅增长，1957年著名经济学家和人口学家马寅初在其所著《新人口论》中提出“我国人口增殖太快”“实行计划生育是控制人口最好最有效的办法”。虽然政府提出并制定了一些控制人口的措施，但完整的计划生育政策体系尚未真正建立。1962年开始，总人口开始快速上升，由6.73亿人增长到1964年的7.05亿人。20世纪70年代初期，由于人口过快增长，国家开始提倡“晚婚、晚育、少生、优生”和“要有计划生育”等，计划生育政策逐渐趋于严格，中央政府于第四个五年规划（1971—1975）开始制定正式的生育计划目标，旨在抑制人口快速增长。随后，1973年国务院计划生育领导小组成立。1970—1979年间，地方政府开始贯彻中央政府控制生育率的总体方针，并设立计划生育办公室等机构。在此十年间，家庭生育数量限额逐渐降为两个，实施范围也逐渐向所有城市和农村地区扩散。

1978年改革开放后，为了控制日益增多的人口数量，“国家提倡和推行计划生育”等表述被载入《中华人民共和国宪法》，计划生育政策得到法律保障。1980年，《中华人民共和国婚姻法》规定“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。1980年9月25日中共中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。为了在全国严格开展计划生育政策，1981年，中央政府成立国家计划生育委员会，政府开始正式实施计划生育政策。计划生育政策规定一对夫妇只允许生育一个子女，即“一孩”政策，家庭若生育子女数量超出限额将受到金钱、职业或政治等惩罚。由于具体条件差异，计划生育政策在执行过程中因为职业、地域（城市、农村和省份）和民族等条件有所不同。公职人员和城市居民的计划生育政策最为严厉，农村计划生育政策因地方政府的实施程度而存在差异。

1982年9月，中共十二大把实行计划生育确立为基本国策。为了激励和约束地方政府严格推行计划生育政策，政府官员职位晋升开始与计划生育政策执行力度挂钩，未能有效地执行该政策的官员甚至可能被开除公职或党籍，实行“一票否决”。因此，地方政府开始积极推进计划生育政策实施。及至20世纪80年代中期，计划生育政策在全国逐渐得到推广和实施。但在农村地区，受养儿防老等传统观念影响，计划生育政策在农村实施阻力日益增大。为此，1984年4月，中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》，即7号文件，提出“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎”，即“开小口、堵大口、刹歪口”。因此，在1984—1986年间，家庭生育率有所反弹；1986—1990年，中央政府再次对计划生育政策进行收紧；1990年后，中国的计划生育政策逐渐趋于稳定。

计划生育政策有效地控制了人口的快速增长，导致家庭生育率的降落。据有关学者估计，计划生育政策的实施使1972—2000年间中国累计少出生2.64亿—3.20亿人口。

2000年以来，中国人口老龄化程度加深，政府日益认识到人口老龄化的严重性，开始对计划生育政策进行微调。2001年12月29日通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”。该法自2002年9月1日起施行，各地根据该法制定“双独二胎”政策，逐渐在全国推开。2011年，中国各地全面实施“双独二孩”政策。2013年，为了进一步提升生育率，缓解人口老龄化不断加深的趋势，十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。单独二孩政策于2014年开始正式实施。2015年，为了积极开展应对人口老龄化行动，十八届五中全会提出开始实施全面二孩政策。《中共十八届中央委员会第五次全体公报》规定：“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”自2016年1月1日起，每个家庭均可生育二胎。

通过对当代中国计划生育政策的存续与变迁进行梳理与阐释，其演变逻辑可以简要总结为“零星的控制人口政策”→“计划生育政策开端”→“晚婚、晚育、少生、优生”→“一孩”政策→“双独二孩”政策→“单独二孩”政策→“全面二孩”政策。

中国人口老龄化的时变特征

人口老龄化已成为当今众多发达国家面临的重要挑战。与其他国家不同的是，中国的人口老龄化速度较快且人口基数较大。加之，中国目前是发展中国家，人口老龄化程度加深使我国进入“未富先老”的可能性大为增加。由此，在中国进入老龄化社会20年之际，有必要回望人口老龄化的演进历程，并对未来进行展望，进而为应对人口老龄化提供现实基础。

（一）来时之路

从65岁及以上老年人口总量看，1978年总量为0.43亿人，2016年升至1.4亿人，2017年达1.48亿人，老年人口基数甚为庞大；从增长速度来看，2009年后其增长速度开始加速，说明中国人口老龄化趋势加重。从15—64岁劳动年龄人口总量来看，虽然1978年以来，劳动年龄人口处于上涨趋势，但是增幅逐渐减小，2014年达到顶峰9.96亿人口，2014年后劳动年龄人口处于微弱下降态势，这从侧面反映了人口老龄化的加深已经使得我国劳动供给总量出现逐渐减少趋势。

从少儿抚养比数据看，少儿抚养比由1995年的40.16%逐渐降至2016年的22.95%，反映了中国居民生育率的下降趋势。这一方面是计划生育的结果，另一方面是育儿成本和人口数量-质量原理发生作用的结果。从老年抚养比数据看，老年抚养比由1995年的10.6%不断升至2016年的14.96%，反映了我国老年人口比重逐渐增加的趋势。从65岁及以上人口占总人口比重（老龄化系数）看，2000年我国正式进入老龄化社会，老龄化系数达到7%，2016年高达10.8%，人口老龄化趋势不断加重。

从总和生育率看，在20世纪70年代之前，中国的生育率一直居高不下，平均每名妇女生育5个孩子以上。及至20世纪70年代，中国总和生育率急速下降，1970年总和生育率为5.65，到1978年，总和生育率下降至2.938。由于计划生育政策实施和人民生活水平提高，在整个20世纪80年代，总和生育率保持在2.5左右。自1992年以来，总和生育率下降至世代更替水平（2.1）以下，2000年则降至1.494，随后稳定在1.6左右。根据总和生育率数据，20世纪70年代早期是中国生育转型发生的起点。

从人口自然增长率看，由于出生率的下降，人口自然增长率从1978年以来也呈现不断下降趋势，从1978年的1.34%不断降至2015年的0.51%。2015年二胎政策实施后，总和生育率和人口增长率均有所回升，总和生育率由2001年的1.51升至2016年的1.62，人口增长率在2017年小幅升至0.56%，但是尚不能从根本上扭转人口增长率不断下降的趋势，未来人口老龄化程度有望继续加深。

（二）未来展望

联合国人口司发布的《世界人口展望2017修订版》对中国的人口老龄化趋势进行了各种方案的预测。从中国的总和生育率看，世界人口展望数据设计了三个方案，即低方案、中方案和高方案。如果房价继续高企、育儿成本继续上涨，居民生育观念无甚大改变，则中国妇女的总和生育率将可能为低方案，2015—2020年，总和生育率为1.38，2095—2100年，总和生育率下降到1.30。从中方案看，2015—2020年，总和生育率为1.63，2095—2100年上升到1.80。从高方案看，2015—2020年，总和生育率为1.88，2095—2100年，总和生育率上升为2.30，高于世代更替水平。政府需要实施一系列生育补贴政策方可能达到高生育率方案，但从目前政府的政策措施看，中方案可能较为现实。

从人口预期寿命看，据联合国世界人口展望数据，2015—2020年中国男性预期寿命为75.01岁，女性预期寿命为78.08岁，平均预期寿命为76.48岁，在2095—2100年，男性预期寿命将达到86.71岁，女性预期寿命将高达88.18岁，平均预期寿命为87.39岁。随着生活水平的提高和医疗技术的进步，死亡率将继续下降，居民预期寿命将不断上升，而生育率未能出现大幅攀升，中国的人口老龄化趋势已呈必然趋势。

从中国的老年抚养比看，与生育率预测相对应，联合国世界人口展望数据也分成了低方案、中方案和高方案。低生育率方案预测2020年老年抚养比将达17.33%，2100年，将达到87.95%；中生育率方案预测，2020年老年抚养比达17.33%，2100年达58.30%；高生育率方案预测，2020年老年抚养比将达17.33%，2100年达42.53%。即便按高方案预测，中国的人口老龄化形势也较为严峻。

从中国的总人口来看，与生育率预测相对应，世界人口展望数据也分成了低方案、中方案和高方案。低方案预测2018年中国总人口将达14.09亿人，2100年将降至6.17亿，存在大幅下降趋势。中方案预测，2018年总人口达14.15亿人，2100年将降至10.21亿人，存在小幅下降趋势。高方案预测，2018年总人口达14.22亿人，2100年将小幅上升至15.86亿人。与总和生育率相似，中方案较为现实。

综上，目前国内部分学者认为未来中国总人口可能出现崩塌之势，但本文认为中国人口未来不会出现“断崖式”衰落，而是呈缓慢下降趋势。

中国人口老龄化的空间演变

中国的人口老龄化不仅在总量上呈现高速增长态势，在空间分布上也呈现出结构性失衡特征，即区域分化和城乡倒置。

（一）区域分化

从老年抚养比演变趋势看，自1995年始，各地区老年抚养比均不断攀升，2010年后，人口老龄化速度加快。其中，东部地区在2009年之前老年抚养比均高于中部和西部地区，但2009年之后，中部地区人口老龄化程度反超东部地区，其上升速度最快。目前中国的人口老龄化总体均呈现加速状态，但中部地区势头更为迅速，而西部地区人口老龄化增速低于中部和东部地区，而且与东部和中部地区呈现分化趋势。

从老龄化系数看，自1995年以来，全国各地区的老龄化系数均呈现上升趋势。其中，与老年抚养比相似，从2010年开始，中部地区65岁及以上人口开始高于东部地区；随后，东部地区开始高于中部地区，并一直保持高位；而西部地区其比重均低于东部和中部地区。从增长速度来看，全国各地区65岁及以上人口比重的增长速度在2009年后均呈现加速态势，说明中国的老年人口比重开始迅速增加。

从人口老龄化的空间分布格局看，全国各地老龄化程度均存在上升趋势，但北京、河北、辽宁、黑龙江、山东、江苏、上海、安徽、湖北、湖南、重庆和四川老龄化程度上升较快，呈现出东南区域老龄化程度较高，而西北部较低格局。此种格局基本与“胡焕庸线”基本吻合，即老龄化程度较高区域主要分布在“胡焕庸线”东南部分，老龄化程度较低区域主要分布在“胡焕庸线”西北部分。

（二）城乡倒置

由于户籍制度等制度性和历史性原因，中国长期存在“二元经济结构”，城市与乡村二元并存，两者在经济发展水平、人口结构、医疗设施、社会保障等方面存在明显差异。从生育率看，由于计划生育政策实施，城镇地区多为国有企业、事业单位和政府部门所在地，因此计划生育执行力度更为严格。尽管二胎政策逐步放开，但是由于城市物价、房价、教育成本和育儿成本均大幅上涨，加之生活水平的提高和生育理念的现代化，城镇生育率长期处于低水平状态。相反，农村地区虽然也执行了计划生育政策，但相比于城镇地区较为宽松，因此，乡村地区的生育率水平高于城镇地区。从预期寿命来看，由于城镇经济发展水平较高，人民生活水平存在持续提高趋势，加之现代医疗设施齐全，社会保障体系也较为健全，城镇居民的预期寿命高于乡村地区。乡村地区社会保障体系不健全，人民生活水平和医疗设施水平等均低于城镇地区，因此居民预期寿命低于城镇地区。

可知，城镇居民生育率较低，预期寿命较长；乡村地区生育率高于城镇地区，预期寿命低于城镇地区。一般而言，城市的人口老龄化程度应高于乡村地区。然而，根据人口普查数据，乡村地区的老龄化程度反而高于城镇地区，呈现城乡倒置格局。之所以乡村地区老龄化程度高于城镇地区，是因为，中国的城镇化速度较快，众多年轻人口逐渐向城市迁移，年轻人口向城市的流动稀释了城镇的老龄化人口，使得城镇老龄化程度有所下降。而农村地区由于众多年轻人和壮年劳动力离开农村，老年人口比重逐渐增加，使得乡村地区老龄化程度较为严重。因此，城乡人口老龄化倒置之谜的根本原因在于城乡的二元经济结构和迅速的城市化进程。中国众多农村青年人口向城市流动降低了城市老龄化比重，由于城市生产率较高，此种人口流动将减缓人口老龄化对经济的负面效应，这是中国较为独特的经济现象。

结语

目前中国已经处于一个重要转折点和十字路口，未来经济增长亟需向创新驱动转型。中国人口老龄化加剧将会影响中国创新型发展。为此，中国有必要学习发达国家的应对策略，出台相关措施，例如教育补贴、生育补贴和延迟退休等一系列配套措施，进一步提升居民生育意愿，缓解人口老龄化不断加深的趋势。与此同时，政府应不断完善社会保障体系，缓解养老金可持续性压力，积极应对人口老龄化的挑战。最后，政府需要完善现有的治理模式和老龄政策体系，以制度重构主动适应人口现代化转型，实施“积极老龄化”战略，实现经济可持续发展。