县乡人大监督行政执法问题调查与现实进路

费海新

行政执法是行政机关按照法律、法规、规章等规定，履行行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收征用等职责的法定行为。严格执法、依法行政是行使政府职能、管理经济社会事务的必然要求，也是法治政府建设的关键环节和基本内容。实现全面建成法治政府的目标，县乡两级政府是基础、“短板”和难点，迫切需要抓住行政执法这个关键环节，大力提升执法能力、执法水平和执法效果。县乡人大亟须强化监督意识和措施，完善监督制度和体系，促进规范行政执法行为，提升县乡政府法治化水平和行政效能。

一、认清法定职责和情势任务，强化执法监督主动性

近年来，县乡政府提升行政执法水平，强化行政权力制约，有效化解矛盾纠纷，为推动高质量发展提供了有效的法治保障。但基层执法行为不严格、不规范、不文明、不公正、不透明等问题依然不同程度存在，不仅损害群众利益，也影响政府公信力、执行力。当前，强化行政执法监督措施与实效，是人大职责的法定性、基层执法的特殊性、现实状况的迫切性和保障发展的必要性所决定的。

（一）县乡人大在行政执法监督中负有法定职责

宪法赋予各级人大行使监督、决定、任免等权力，其中包括行政执法监督权。县乡人大作为基层国家权力机关和国家政权的重要基础，法律赋予其全面履行监督和促进县乡依法行政的职责，通过执法检查、专项审议、调研视察、履职评议等方式，提升行政执法水平。人大监督具有鲜明的法定性、广泛的代表性和深厚的制度根基，直接了解、掌握社情民意和客观事实，全面听取和征询对国家机关和国家工作人员的反映、意见和评价，按照人民的意愿对县乡行政机关实施监督。地方人大充分、精准履行好监督执法的职权，能够形成对行政执法的全面、有力、有效的外部约束、规范和促进，在推动基层法治政府建设方面十分重要和必要，不可或缺。

（二）依法行政需要人大监督补齐基层“短板”

全国现有2800多个县级、约4万个乡级行政区，县乡在依法行政方面基础差、任务重、难度大、“成色浅”。县级行政执法部门和基层乡镇、街道是行政执法体系中最为基础、执法频率最高，也是执法能力最为薄弱、行政争议最为集中的环节。县乡执法领域存在“逐利性”多头执法、“模糊性”交叉执法、“随意性”选择执法、“诿责性”怠于执法等有法不依、执法不严、违法不究问题，成为全面依法行政的“清障点”。一些执法错位、越位和缺位问题致使“守法者不利、违法者获利”，法律权威受到损害，并造成涉法基层信访、群体性信访增多。据浙江省政府相关部门统计，2016年全省受理行政复议案件8600余件、一审行政诉讼案件1.1万件，其中约75%发生在县乡两级。2016年全省行政复议平均纠错率为13.4%，乡镇政府为30.6%，县级政府及其部门为16.3%;行政诉讼案件一审平均败诉率为12.2%，乡镇政府达26.9%。据江苏省政府相关部门2018年8月统计，2017年全省行政机关行政诉讼一审败诉1258件，其中涉及县乡政府及县级执法部门的1071件，占比达85.13%。因此，县乡人大强化执法监督，是促进基层政府依法行政的现实要求和重要任务。

（三）行政执法成为法治政府建设的关键节点

行政执法涉及范围广，执法主体多、执法依据多、执法案件多，执法裁量权具有一定弹性，且与群众关系密切，严格、规范、公正执法是法治政府建设的“根基”。县乡国民经济和社会发展“十三五”规划纲要中，一般都包含了公众安全感和法治建设社会公众满意度等考核指标，执法能力、执法水平和执法效果，是人民群众安全感、幸福感的“触及点”。在各地区、各层级的法治政府建设考评体系中，严格执法始终作为分量重、占比大的考核指标，列入考核的重点任务多、具体项目多、量化指标多。2019年5月中央全面依法治国委员会办公室《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》中，设定一级指标8个，其中“行政执法严格规范公正文明”包含二级指标6个，占二级指标总数的17.7%;包含三级指标31个，占三级指标总数的31%，占比居第一位。该示范创建意见具有“制定层级高、考核要素全、指标设置细、指引导向强、问题抓得准”的鲜明特点，由此充分证明了当前行政执法在市、县、乡法治政府创建中举足轻重的地位和作用。县乡人大应持续监督政府对执法部门和乡镇（街道）法制审核人员、一线执法人员等对象，加强培训、管理、制约、考核，全面提升执法整体水平。

（四）执法质效是影响县域经济社会发展的核心要素

法治是一个地区的核心竞争力和最靓丽的“名片”，以依法行政为主要内容的法治建设水平也是最好的营商环境，公正、高效执法是优化营商环境的关键“基因”。地方行政执法狀况差异、法治政府建设程度不平衡是加剧经济社会发展不平衡的一项内在动因。县乡政府不能因为片面强调服务“中心工作”而忽视行政相对人的合法权益，也不能因为片面强调行政效率而忽视依照法定程序行政。只有持续优化行政执法环境，形成具有区域比较优势的发展条件，才能避免因法治政府建设水平的高低差异进一步强化经济社会发展的“马太效应”。同时，行政执法质效直接关系社会的公平正义与和谐稳定，关系人民群众的法治获得感，只有执法水平和效果不断提升，才能使基层群众在行政执法中更真切地感受到法治的权威和力量。

二、吃透执法现状和重点问题，强化执法监督精准性

（一）县乡行政执法问题“基层性”特点明显

为透析当前县乡政府及其部门行政执法方面存在的问题和对策，江苏省镇江市丹徒区人大法制委以行政纠纷司法裁判和复议裁决为切入点，对区法院2013—2018年六年判决结案的行政诉讼案件 （由于上级法院指定管辖等因素，案件被告涉及丹徒区等5个市辖县、区的行政执法机关），以及全区行政复议案件进行集中评查、“窥斑见豹”，以此“丈量”县乡行政执法水平。经该区法院实体审理和判决的137件行政诉讼案件中，行政机关败诉的为38件，败诉率（败诉数与判决结案数之比）为27.74%，败诉案件的类型，主要集中在政府信息公开、城乡建设拆违、职工工伤认定等方面;经区政府行政复议的63件案件中，作出撤销、变更、确认违法、责令履行等直接纠错的有11件。经梳理、归纳和分析，这些“问题”案件主要有五个方面的情形。一是行政程序违法。重实体、轻程序依然是行政执法中较为普遍的问题，主要表现为未依法保障行政相对人的参与权和救济权。有的执法机关作出行政决定时，未履行告知义务，未能保障行政相对人参与行政程序和提交证据的权利，有的未依法在作出处罚决定前组织听证，一些区级行政机关存在未经法定程序直接拆除违法建筑的行为。部分案件存在缺少法制部门审核意见和集体讨论或案审会记录等问题。二是违反职权法定原则。由于被划归为城市规划区，一些地处城郊结合部的镇政府和街道办事处并不具有强制拆除违法建筑的行政职权，但仍作为实施主体强制拆除违法建筑。在要求政府信息公开和履行法定职责案件中，少数行政机关对当事人的请求事项既不积极履行职责，也不予以回复。对于部分违法占地案件，国土或规划部门处罚不够及时，有的在申请法院执行之前出现监管脱节或监管漏洞，违法行为没有及时得到制止或纠正。三是适用法律错误或不当。有的行政裁决书，仅引用了法律、法规名称，没有引用到法条的具体条、款、项、目。少数行政机关对法律法规的立改废掌握不及时，有的在法律文书中援引了与上位法有冲突的规范性文件，甚至还适用本机关自行制定的红头文件条款作为决定依据。四是执法行为不合理。一些行政机关明显不当地行使自由裁量权，有的对违法行为不考虑行为人的具体违法情节，不教育引导，一律顶格或近顶格处罚;有的处罚幅度与被处罚行为的危害性明显不成比例，出现 “同案不同罚”“同事不同办”。在行政登记行为中，对于相同事实情形，行政机关有的给予许可或者登记，有的则不予许可或登记，同等情况未同等对待。五是执法文书不规范。有的缺乏必要程序事实，行政处罚决定普遍未载明办案程序性事实，未写明案件由来、立案时间、确立的案由、采取的强制措施。部分处罚决定主文表述不明确，当事人履行义务的具体期限、方式、标准不具体。有的执法文书无说理或说理不透彻、缺乏针对性，成为执法行为的“硬伤”。

（二）县乡人大监督行政执法“薄弱性”问题明显

一是执法监督责任感、紧迫感和主动性不强。目前，县乡人大普遍比较注重财政、经济、民生、司法等方面的监督，对执法监督内容和计划安排“难得一见”，监督力度和效果欠缺。一些地方县级法治政府年度报告不向同级人大常委会报送，常委会组成人员和人大代表对行政执法监督的参与度、知晓度、促进度明显偏低。二是县乡人大对辖区内行政执法的总体状况、主要问题、现实成因缺乏准确、全面了解，开展相关调研、视察的频率和深度不够，发现执法问题线索的机制不健全，行使执法检查、工作评议等监督手段时，抓不住执法重点、难点和区域特点问题，有时“雨过地皮湿”，有时“眉毛胡子一把抓”，人大监督不够精准有效。三是县级人大法制委履职不力。法制委为人大专委会，据调查显示，当前全国范围内县级人大设立的法制委员会，普遍没有单独的机构编制和人员，其职责任务一般由常委会内司委承担，工作人员捉襟见肘、兼职过多，专业监督能力不强、经验不足，导致法律赋予的执法监督职能几乎形同虚设。

（三）县乡行政执法监督合力“集聚性”不强

县级人大履行监督同级政府及其行政部门执法权力职责的同时，需要在纵、横两端“双向发力”，聚焦执法权、凝聚监督力。但实践中，这方面县级人大意识不强、措施不够有力，统筹协调、促进发挥乡镇人大和其他专门监督机关作用，合力提升执法监督质效亟待加力推进。主要体现在：一方面县级人大及其常委会对乡镇人大开展执法监督的业务指导、上下联动不到位;另一方面对审判、检察、监察、复议等具有监督行政执法职能的机关，县级人大充分发挥地方权力机关作用，强化专门机关职责的针对性监督措施不多，司法裁判、公益诉讼、行政复议等对行政执法的制约、纠错、衡平等功能未得到全面协同发挥。

三、聚焦解决问题和拓展路径，强化执法监督实效性

行政执法权作为一种公权力，直接影响人民群众权益“获得感”，县乡人大必须加强执法监督，促进执法水平和效果适应法治政府要求、顺应群众期待。

（一）在监督内容上，突出“五化”提升执法质效

一是推动执法权责“清单化”。为避免“多头执法”、防止“推诿执法”，县乡人大应通过组织视察、调研、审议、询问等方式，监督执法部门根据机构改革后的职责权限，严格执行和适时修订、完善权责清单，规范行政行为主体、权限、方式、步骤和时限，厘清职责边界。乡镇政府作为法定的执法主体，随着城市化进程加快和相对集中行政处罚权、综合执法的推进，其执法权责清单必须全面梳理、及时调整、补充完善、更加明确。二是推动执法手段“信息化”。县乡人大要监督执法机关健全执法全程记录制度，加强执法记录仪的使用和管理。如2019年5月1日起施行的《交警系统执勤执法记录仪使用管理规定》，对于以技术手段和信息现代化促进执法规范化起到有效作用，必须督促严格执行。江苏省泗阳县公安局研发“预警评估”系统，通过事前提示、事中监督、事后总结等环节，促进各项执法工作依法规范有序开展。2018年通过该系统巡查6.9万起警情，发现问题1650个，其中整改问题1220个，整改率同比上升45%，跑出了执法规范化建设“加速度”。三是推进法制审核“专业化”。县级人大要监督执法机关确保法制审核工作有机构承担、有专人负责，加强法制审核队伍的正规化、职业化建设。充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核中的作用，健全法律顾问、公职律师统筹调用机制，实现法律人才资源共享。同时，县乡人大要推动行政机关制定重大执法决定法制审核目录，对涉及重大公共利益、可能引发社会风险、案情疑难复杂的执法行为，在作出决定前100%履行法制审核前置程序。四是推进执法裁量“基准化”。监督县乡政府和执法机关细化、量化行政处罚、强制和许可标准，压缩执法“弹性空间”，减少执法随意性、失当性、不平衡性，在市场准入、审批许可、经营运行、招标投标等方面，建立公平竞争的执法环境。五是推进重点领域执法“规范化”。县乡人大要着力推动政府及执法部门健全标准化的“硬约束”，保证执法权力在规范轨道上运行。对县乡执法案件数量较多的行政征收、行政强制、申请信息公开、工伤认定、行政登记等方面，人大应督促执法机关分别建立“案件办理模块”，在办理流程、证据收集、案件处理决定、审核把关和强制执行等各个关键节点严格遵循、环环相扣，打造标准化的执法“施工图”，使县乡重点领域的行政违法和执法不当行为明显减少。

（二）在监督方式上，突出运用好检查、审议和评议

一是强化执法检查的“法律巡视”利剑作用。县乡人大可以采取同步检查、明察暗访、追踪监督等多种方式，对行政处罚法、行政许可法、行政强制法等常用法律，以及土地管理法、城乡规划法、政府信息公开条例等与基层群众关联度大、执法适用频率高的法律法规实施情况开展监督检查，促进严格公正执法。注重将法定制度执行和违法行为监管作为检查重点，从中发现“有法不依”“违法不究”的情况并及时反馈给行政机关。注重交办环节，重要问题和纠正意见及时用一事一函的形式要求限期解决，整改结果不符合常委会和人大代表要求的，必须重新整改，促进县乡政府及执法部门压实法律责任和工作责任。二是强化法律法规实施情况专项审议。县乡人大要把新近颁布施行的重要行政法律法规作为高度关注点和重点监督内容。2019年《政府信息公开条例》《行政许可法》等法律法规已作修订，作为行政执法的重要依据，这些法律法规与县乡执法密切相关。2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》，系健全科学、民主、依法决策机制和程序的行政法规，县级以上政府部门和乡镇政府作出和调整重大行政决策必须参照执行。人大应严格监督执行，促进县乡政府遵循依法决策原则，严格遵守法定权限和程序，保证决策内容合法合规。县乡人大在审议依法行政专项报告时，可以进行询问和质询，同级政府及相关部门负责人应到会听取意见、作出说明。三是强化行政执法专项评议监督。重点围绕依法履职、严格公正、提速增效、整庸治懒等方面，优化执法评议内容，找准、深挖被评部门依法履职、效能建设等方面的问题，防止“蜻蜓点水”。县乡人大在组织开展行政執法专项评议时，多吸收具有法律专业素质的人大代表参与，提升发现问题、纠正问题的能力。注重建立执法评议规则和实施内容体系，重点评议执法办案质量、效率和效果，并将评议结果列为当地党委政府对行政机关年度综合绩效量化考核的组成内容。同时，健全执法评议公众参与的评价制度和机制，发挥聘请的行政执法监督员作用，促进执法机关规范行为、提升水平，提高执法的社会满意度。

（三）在监督外力上，突出释放行政复议和司法裁判效应

一是促进优化行政复议职能作用。行政复议门槛低、效率高、审查范围广，解决行政争议具有天然优势。县级人大应突出监督行政复议机制改革，推动政府成立行政复议委员会，以专业性、代表性、均衡性为原则，吸收高校法学专家、律师和实务专家作为非常任委员，并负责主审行政复议案件。针对县域行政争议选择复议率低，复议结果维持比例高等现象，人大要监督行政机关深化“阳光复议”工作，有效对接“e办事”平台，推进网上行政复议受理、审理、送达的适用，使复议成为解决行政争议的主渠道，对于违法或不当的行政行为，依法及时予以撤销、变更或确认违法，实现行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在政府系统内部的目标。二是监督提升行政审判工作成效。行政诉讼是监督行政机关依法行政，维护群众合法权益的法定渠道。县级人大及其常委会要着力监督审判机关发挥行政审判职能作用，促进法治政府建设。2015年5月1日实施的修订后的《行政诉讼法》将行政机关负责人出庭应诉作为基本诉讼制度。人大应督促行政机关完善行政应诉备案机制，积极履行行政应诉职责，并组织行政机关负责人参加庭审观摩，指导行政机关提高行政应诉能力，促进“关键少数”依法行政意识进一步提升。2018年江苏省宿迁市宿城区法院在审理该市首例行政公益诉讼案件时，邀请市、区两级120多家行政执法机关的150余名执法人员旁听庭审，有效增强了行政机关的依法行政意识。县级人大应监督法院对审判中发现的突出问题和典型案例，深入分析行政行为不规范的原因，有针对性地提出改进意见和建议，通过审判“白皮书”等方式促进行政机关完善提高、弥补执法弱项，从源头上减少行政纠纷。同时，建立健全司法建议落实反馈制度，提高司法建议在行政执法中的执行力。三是监督推进行政执法检察监督。县级人大应当结合审议行政检察、公益诉讼检察和作出加强行政执法检察监督工作决定等方式，要求检察机关突出对违法行政行为法律监督这个重点，拓宽案件线索来源渠道，完善办理流程规范，提升行政公益诉讼和行政检察成效，及时督促纠正执法乱作为、不作为、以罚代刑等情形。检察建议是检察机关发挥法律监督职能的一种途径和方法，2012年修改后的《民事诉讼法》第二百零八条首次规定了“检察建议”制度，其中行政治理型检察建议由检察机关向行政机关提出，在行政公益诉讼中可起到“唤醒”行政作为、督促纠正违法的作用。县级人大及其常委会应大力监督检察机关落实《人民检察院检察建议工作规定》， 提高检察建议制发质量，对于执法机关在规定时间内不反馈、无正当理由不落实建议内容的，县级人大法制委可会同检察机关、司法行政部门联合督办，增强检察建议促进严格执法的独特作用。

四、注重提升能力和完善机制，强化执法监督规范性

規范是保证监督质量的前提，县乡人大要注重建立和完善“四项机制”，夯实执法监督效果之基。

（一）健全执法监督能力提升机制

实现行政执法监督的规范化和实效性，首先应当保证人大监督主体的高素质。一要提升执法监督专业化水平。注重法制委组织机构建设，选优配强执法监督人员，为执法监督职能作用的发挥提供基本条件，防止法制委“有名无实”的虚化现象。县乡人大应常态化组织执法监督专题培训，通过建立“法律专家论坛”等制度，重点围绕法律法规适用和执法监督业务进行解读、辅导，打造政治、业务、作风过硬的执法监督精兵，夯实监督之基。注重发挥常委会组成人员和专业人大代表作用，增强整体监督力量，确保检查监督有高度、有准度、有力度。二要加强执法监督咨询机制建设。以建立人大执法监督“专家库”等形式，借助“外脑”弥补专业监督力量不足，为执法监督提供“智力支持”。重视发挥具有司法、执法经验和法律服务职业经历的代表的作用，设立人大代表行政执法专业监督小组，常态化开展执法视察、调研，让代表在执法监督工作中展现作为。三要加强对乡镇、街道执法监督的指导。县级人大法制委应定期开展调研、检查、分析，常态化联系、指导乡镇和街道人大机构做实执法监督工作，促进提升监督的针对性和及时性。乡镇人大、街道人大工委可以组织对乡镇政府、街道办事处内设部门和县级机关派驻机构开展执法评议，对照行政权力、行政程序、行政责任清单和公正、高效、廉洁标准查找基层执法单位的问题和不足，促进乡镇、街道整体执法质量和效能的提升。

（二）健全执法监督常态长效机制

为提升监督效果，县级人大常委会和乡镇人大应当参照监督财政预决算的做法，有针对性地每年制订执法监督计划和方案，在抓常、抓长上花气力、下功夫。同时，需要严格落实同级政府每年初报告上一年度法治政府建设情况的制度，其中执法绩效和存在问题应作为最基本和最重要的组成内容，作出有数据、有对比、翔实具体的汇报，并通过政府网站等媒体向社会公开，不断扩大行政机关接受人大和社会监督的范围。近年来，一些地方的县级人大常委会通过制定《行政执法监督工作办法》等规范性文件，明确要求同级政府每年定期向人大常委会重点报告上一年度行政执法工作中存在的问题和不足，包括法律、法规、规章的实施情况，行政执法机构主体资格、行政执法人员资格和行政执法程序的合法性审查情况，执法机构在履行法定职责中，具体行政行为的合法性和适当性审查情况，行政复议、应诉和赔偿工作情况一级违法行政行为的查处情况等，人大常委会针对存在的执法问题，提出精准的监督改进意见，明显促进了依法行政水平的提升。

（三）健全执法监督线索发现机制

一是建立行政执法案件评查机制。县级人大法制委应每年随机调取行政处罚和行政许可、行政强制等执法案卷，从主体、事实、证据、适用法律、程序、告知权利、自由裁量、文书格式等方面开展评查，并逐一提出评查意见。积极吸收专业代表为“案件评查专家库”成员，加强对疑难、复杂、社会影响大的案件的检查，特别是对群众不服行政立案、决定和执行的案件，进行有针对性的重点评析，及时化解涉诉涉法信访问题。针对评查发现的问题，人大法制委应及时向司法行政机关和执法部门进行反馈，作为年度依法行政考核重要依据。湖南省津市人大常委会为增强行政执法人员的法制意识和责任意识，2019年4月聘请市法院和检察院的法律专家对部分行政执法单位的执法案件进行集中评查，纠正执法差错和不规范的问题，以评促优，起到了监督行政执法、优化经济社会发展环境的效果。二是建立执法信息共享机制。参照财政预算联网监督的办法，县级人大法制委与司法行政机关、检察机关共建统一的执法监督信息平台，加强信息互通交流，对重大行政处罚和强制案件、复议和提起行政诉讼案件、行政执法转刑事侦查等案件，及时、全面了解、分析、评查，以信息资源的共享确保执法监督的实效性。由司法行政部门负责将包括较大数额罚款、责令停产停业和行政拘留等三种重大行政处罚备案数据传送人大和检察机关，增强对行政执法和刑事司法“两法衔接”的监督效果。三是建立执法监督基层联系点制度。根据需要，县乡人大可以选择一批企业和村、居（社区）作为基层行政执法监督的联系点，近距离了解、掌握群众对行政执法的满意度、获得感，更好地“下接地气”、摸准实情，增强对执法热点难点堵点开展监督的针对性。对于当地反映强烈、社会关注度高的行政执法行为，人大应统一协调检察、监察机关和相关行政部门及时进行重点监督，回应群众的关切和要求。

（四）健全行政执法责任落实机制

县乡人大应依照监督程序和方式，促进规范执法权职行使、义务履行和责任承担，严格对违法、不当、不作为行政行为的责任追究，形成程序严密、奖惩分明、制约有效的执法权运行机制，重点做到“三个推动”。一是推动落实执法岗位责任。县乡人大要督促政府完善行政绩效考核体系，科学合理地设置执法考核内容、方式和权重，明晰执法责任追究范围和追责原则、对象、方式及适用程序。开展执法人员清理，全面实行持证上岗和资格管理制度，深入推进“一案三防”（防错、防腐、防访）责任制建设，保证执法主体素质。二是推动加强行政执法绩效考核。将行政机关工作人员的依法行政情况作为奖惩、晋升、年度考评等综合评价的重要依据，发挥好考核的激励、促进作用。推动将行政违法纳入党内巡察范围和党纪、政务责任追究体系，对执法问题多、社会影响大的单位和个人，及时进行约谈诫勉、责令整改和追责处理。三是推动健全违法行政责任追究协作机制。《行政诉讼法》规定：人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关;认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。县级人大在监督行政审判工作中，应重点督促法院将该法律规定的要求落到实处，强化对执法违法行为的追究、警示和教育。县级人大法制委可以会同监委、法院、检察院和司法行政机关共同签订《行政执法监督协作配合机制》，明确违法行政责任追究的情形、方式和要求，凝聚监督合力，提升行政执法透明度，促进严格、规范、公正、高效等执法要求得到全面落实，保障法治政府建设目标任务的完成，真正让人民群众在每一个执法案件中切身体验到公平正义。

注：根据《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》文件相关规定，县乡人大所称县，包括县、自治县、不设区的市、市辖区等;所称乡，包括乡、民族乡、镇等。

（作者单位：江苏省镇江市丹徒区人大常委会）