浅谈地方人大立法如何坚持党的领导

邓智

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，并就做好立法工作提出了一系列新思路新论断新要求，其中第一核心要义就是坚持党对立法工作的领导。那么地方人大立法应当如何坚持党的领导，如何将党的领导贯彻落实到地方人大立法工作的全过程，本文拟对这一问题谈几点看法。

一、牢固树立党的领导立法理念

立法理念是立法工作者对立法活动的观点、看法或信念，是根植于立法工作者内心的一种确信或信仰。立法理念对立法行为具有重要指导作用。对新时代地方人大立法工作者而言，就是要牢固树立党的领导立法理念，将党的领导深深地根植于自己的内心，融入自己的血液。

（一）强化党的领导理论武装。立法是国家的一项重大政治活动。宪法规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这就要求地方人大立法工作者在立法工作中应当旗帜鲜明地讲政治，旗帜鲜明地坚持党的领导，强化党的领导理论武装。一是要深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想。这一指导思想明确了新时代地方人大立法的目标任务、立场观点、路径方法、根本保证等，从根本上解决了新时代地方人大立什么法、怎么立法的问题，是我们做好新时代地方人大立法所有工作的金钥匙。作为地方人大立法工作者，对此要深入学反复学，要学思践悟，将理论转化为指导立法实践、推进立法工作的强大思想武器。二是要深刻领会习近平总书记关于全面依法治国的精神实质和核心要义，特别是要学习领会好习近平总书记关于立法工作的指示精神。在立法过程中，对于所要规范的事项，要精准把握党中央和习近平总书记的指示精神，善于运用党的领导理论来分析立法问题、破解立法难题，真正把理论学习成果转化为立法工作成效。三是要将党的领导理论与地方实际相结合，指导地方立法实践。党的十九届四中全会提出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法。”全国人大常委会委员长栗战书指出：“地方立法要围绕贯彻落实党的十九大精神、贯彻落实新发展理念，抓住重点，突出地方特色。”加强推进经济高质量发展立法、惠民立法、生态环保领域立法、弘德立法、协同立法等重点领域立法。那么对地方人大而言，要做好这五个重点领域的立法，就应当根据自身情况作出不同安排。比如，就推动经济高质量发展立法而言，存在多个立法角度，各地应具体分析是创新体制方面、市场环境方面的问题，还是政策支持方面的问题等，然后再具体立法。再如，为应对公共卫生突发事件、保证人民群众生命健康安全，全国人大常委会提出当前和近几年需要制定、修改完善包括传染病防治法、突发事件应对法、野生动物保护法、动物防疫法、中医药法等在内的几十部法律，那么地方人大需要根据本地区实际情况，有计划、有步骤、有针对性进行立改废等工作。

（二）自觉维护宪法和法律、行政法规权威。立法法规定，地方性法规不得与国家法律、行政法规相抵触。为什么不能相抵触？从政治角度分析，国家法律、行政法规都是在党中央的领导下制定的，体现了党中央的意志，制定地方性法规做到“不与国家法律、行政法规相抵触”就是做到“两个维护”在地方立法中的具体体现。一是准确理解和精准把握宪法、法律和行政法规规定精神。对法律、行政法规而言，所规范的是在全国范围内带有共性的事项，由于这些规范是对公民、法人和其他组织权利义务划定的底线，地方性法规要做到不抵触就不得突破这个底线。具体言之，地方性法规对于法律、行政法规确定的义务性规范，不得超出义务性规范设定的标准上限设定更多义务;对于法律、行政法规确定的权利性规范，不得超出设定的标准下限减损权利。二是地方立法应当助力构建中国特色社会主义法律体系。我国是单一制国家，只有一个法律体系，这就是中国特色社会主义法律体系。地方立法没有自己的体系，在立法中不应追求大而全小而全，应当在中国特色社会法律体系的基本原则、基本框架内进行立法，并结合自身实际，对法律、行政法规进行有益完善和补充，统一到中国特色社会主义法律体系中。

二、立法过程始终坚持党的领导

（一）在党的领导下谋划立法工作。立法规划和年度立法计划决定地方性法规的选题和立项，是地方立法的源頭。长期以来，地方立法规划和年度立法计划所确定的立法项目多数是在地方政府部门所提立法建议的基础上综合而成。由于这些立法项目多是站在部门角度，缺乏全局视角，最后出台的法规并不一定很好地体现了地方党委政府的意图，容易浪费立法资源。因此，制定立法规划和年度立法计划应当改变以前做法，从一开始就应当置于地方党委的领导之下。地方人大在立法规划和年度立法计划拟定之初应当主动就立法方向、立法重点等问题向党委汇报，听取党委指示;接下来认真研学分析中央和地方党代会、党委全会、年度经济工作会议、年度工作要点等会议、文件精神，筛查整理出基本立法选项;在此基础上再广泛地征求政府部门和社会各界的意见、开展立法项目论证等形成立法规划和年度立法计划草案，最后报地方党委审定。

（二）重要地方性法规由地方党委领导起草。领导重要地方性法规的立法，包括政治方面立法和重大经济社会方面立法，是地方党委领导立法的重要内容。地方人大对于重要地方性法规的调研起草、审议修改、表决通过等各方面各环节的工作都应当主动及时向党委汇报，听取党委的指示，特别是对于法规草案指导思想、拟解决的问题、制度措施安排等主要内容应当落实党委的指示要求。此外，对于特别重要的地方性法规，也可探索由地方党委主要负责同志牵头负责起草，第一时间落实党委的指示要求，协调解决立法中存在的问题，并按照立法法和地方立法条例规定的程序，依法提请审议表决。

（三）地方性法规中的重大问题由地方党委决定。由于地方性法规涉及广大人民群众的基本权益和地方经济社会发展大事，地方人大应当在地方性法规通过前，将地方性法规所涉及的基本问题和框架措施，比如调整范围、规范的主要问题、主要对策措施、法律责任等重大问题，向党委进行汇报，听取意见和建议。对于地方性法规在立法过程中所遇到的重点难点问题，应及时由地方人大常委会党组向同级党委汇报，由地方党委决定。

三、立法结果始终体现党的领导

（一）地方性法规成为落实党的决策部署重要方式。我们党历来重视法治建设，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，加快推进法治国家建设。习近平总书记指出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，要善于运用法治思维和法治方式解决问题。改革开放以来，地方性法规围绕党和国家改革发展大局，全面贯彻落实党中央的决策部署，坚持立法与改革决策相衔接，创造性地开展立法工作，推动以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，成为落实党的决策部署的重要载体。

（二）地方性法规应当精准体现党的决策部署。坚持党对立法工作的领导就是要立足地方人大的职能定位，推动党中央决策部署和地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署在地方落细落地落实。一是地方性法规应当精准地将党的决策部署转化为具体法律条文。如为贯彻落实习近平总书记作出的“共抓大保护，不搞大开发”“要守护好一江碧水”的指示精神，湖南省人大常委会立即启动了《湖南省洞庭湖保护条例》的立法工作，从洞庭湖保护范围、管理体制、污染防治、生态保护与修复等方面对总书记指示精神进行了具体细化落实，将有效解决洞庭湖保护法律制度不健全、管理体制不统一、保护权责不清、执法监督力度不够等问题。二是地方性法规应当创造性将党的决策部署落细落地落实。如新冠肺炎疫情发生后，全国人大常委会贯彻落实习近平总书记的指示精神出台了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。地方人大要做到贯彻落实习近平总书记重要指示、全国人大常委会的决定和省委工作要求，就必须在规定全面禁止食用陆生野生动物的同时，对决定通过前已取得陆生野生动物经营许可证的养殖户作出转变生产经营活动以及经济补偿的有关安排，并明确政府及时出台适当补偿规定、转型到位的具体时限。唯有如此，党的决策部署才能真正落实到位。

四、完善党领导地方立法的体制机制

（一）发挥地方人大常委会党组日常性把关作用。地方人大常委会党组发挥在立法工作中把方向、管大局、保落实的领导作用，通過经常性听取立法工作汇报，对每一件法规案调研起草、审议修改的基本框架和主要内容提出指导性意见和建议，及时研究解决立法中遇到的困难问题等，推动党的主张和重大决策转化为地方性法规，确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实。

（二）立法工作汇报制度化规范化。从立法实践看，虽然一些地方党委听取了地方人大关于立法工作的汇报，但还没有做到制度化、规范化、常态化。地方人大要进一步健全向党委请示汇报制度，争取在每一部法规通过前，都通过制度化安排将法规的主要调整对象、基本制度安排、各方权利义务等基本内容向地方党委进行汇报，听取党委指示意见。

（三）重大问题请示报告制度化。地方人大要进一步明确立法中重大问题请示报告的范围，哪些可以由人大依职权决定，哪些应当向地方党委请示，哪些应当专题请示报告，哪些是一般性请示报告，做到该请示的请示、该报告的报告。要进一步明确请示报告的程序、材料准备以及对地方党委决定的贯彻落实情况再报告等有关事项。

（作者单位：湖南省人大常委会办公厅）