国家治理视域下全国人大专门委员会机构改革

袁田西竹

一、导论

《中华人民共和国宪法》第七十条规定，全国人民代表大会可以设立专门委员会，在全国人大闭会期间，各专门委员会受全国人大常务委员会的领导[1]。全国人大专门委员会作为全国人大组织结构中的一部分，发挥着至关重要的作用。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[2]十八届四中全会研究了全面推进依法治国等问题，指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[3]。在十九届三中全会上通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》又提出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”[4]可见，国家治理与依法治国、机构改革密切相关。

2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》具体地指出要深化全国人大机构改革，完善全国人大专门委员会设置，并给出了专门委员会的改革方案[5]。本文就试图在国家治理的视域下，对全国人大专门委员会的机构改革进行深入研究，包括机构改革的历史路径、改革特点、改革逻辑以及改革意义。

目前，学术界关于国家治理的文献有以下三方面：首先为针对国家治理本身的研究，包含对国家治理基本理论的研究，例如国家治理的含义、衡量标准、目标等，以及对中国国家治理的研究[6]。有关于中国的国家治理，习近平对国家治理体系和治理能力下了定义：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化等各领域体制机制、法律法规安排;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，他还指出了国家治理体系与治理能力相辅相成的关系[7]。

其次是学者们结合法治与国家治理的研究，即对这两者之间关系和人大制度重要性的讨论。例如，潘国红认为人民代表大会制度体现了现代国家治理人民性、民主性、法治性和程序性等特征，与国家治理的内涵和基本要求具有一致性和同体性[8]。杨雪冬认为人民代表大会制度从三个方面赋予了当代中国治理体系现代性，人民代表大会制度的完善是国家治理体系现代化的表现[9]。

再次，学者们结合机构改革与国家治理进行了研究，如，竺乾威认为国家治理现代化既是机构改革的目标也是机构改革的手段，为未来改革提出策略[10]。汪玉凯研究了2018年机构改革的思路、重点及难点，指出这次改革是新时代党和国家机构职能体系的重构，对实现国家治理现代化有重大意义[11]。

学者们对全国人大专门委員会的研究主要从五个方向开展：对专门委员会变革历史的研究[12]，专门委员会机构和人员的研究[13]，专门委员会的职权的研究[14]，专门委员会与政府部门之间关系的研究[15]，中外立法机构委员会的比较研究[16]。

通过梳理以上文献发现，这些研究分别在国家治理、依法治国、机构改革和全国人大专门委员会四个方面论述得较为充分，但是尚未有学者从国家治理视域考察专门委员会。本文就将针对专门委员会机构改革开展研究。

二、全国人大专门委员会机构改革

（一）历史轨迹

自第一届全国人民代表大会第一次会议召开以来，全国人大专门委员会经历了一个逐步完善的过程。本文在此以机构变革为划分依据，将专门委员会的发展分为三个阶段。

1.机构初创阶段（1954—1982年）

1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议的召开标志着全国人大专门委员会的创设。根据1954年宪法的规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”[17]但值得注意的是，当时并未使用“专门委员会”这一词语，也没有涉及其他专门委员会。

民族委员会在第一、二、三、五届全国人大都有设立，第四届全国人大因“文化大革命”而未设立。法案委员会同样只存在于第一、二、三、五届全国人大，是之后的法律委员会的前身。此外，在这一期间，“民族委员会和法案委员会的活动很少，几乎算不上常设的专门委员会。”[18]因此，第一阶段里专门委员会的运行并不稳定，机构数量较少，发挥作用十分有限。

2.机构发展阶段（1982—2018年）

改革开放以后，党和国家进入社会主义现代化建设的新时期，国家的发展对人大制度的完善提出了要求。于是，1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的宪法中规定要设立新的专门委员会以及专门委员会的职权：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”[19]

同时，这次会议还通过了全国人大组织法，该法对专门委员会设置了更为详细的要求，包括各专门委员会受全国人大及常委会领导，委员会组成人员包含主任委员、副主任委员和委员，他们的人选由主席团在代表中提名、大会通过，以及专委会的职责等。全国人大组织法第三十七条对宪法第七十条专门委员会职责作了补充：审议全国人大主席团或者常委会交付的议案;提出属于全国人大或常委会职权范围内同本委员会有关的议案;审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令等等，提出报告;审议全国人大主席团或常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时提出报告;对属于全国人大或常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议[20]。

按照规定，1983年6月，第六届全国人大设立了六个专门委员会，它们依据宪法与全国人大组织法制定的规则工作。此时，全国人大专门委员会已初具规模。1988年，第七届全国人民代表大会第一次会议又增设内务司法委员会，负责内务司法方面的工作。

1989年，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了全国人大议事规则，在议事规则的第二章议案的提出和审议，第三章审议工作报告、审查国家计划和国家预算，第四章国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，第五章询问和质询中都提及了专门委员会。相较之前的法律该规则不同之处主要在于两点：一是规定国务院关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告等需由财政经济委员会和有关的专门委员会审查，并且财政经济委员会要根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见进行审查，提出审查结果报告;二是规定专门委员会协助处理质询案[21]。

1993年，第八届全国人民代表大会第一次会议增设了全国人大环境与资源保护委员会。1998年，第九届全国人民代表大会第一次会议增设了全国人大农业和农村委员会。专门委员会得到进一步完善，这9个机构也一直延续下来。

2005年，全国人大常委会办公厅出台了5个工作文件，其中包括《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》。其中规定了专门委员会要提前介入国务院、最高人民检察院等提出的法律案;协助常委会开展监督工作，做好前期和后期兩个方面的工作，跟踪督查常委会审议执法检查报告和专题工作报告的整改落实情况;对相关法规和司法解释进行备案审查等[22]。这一意见更加明确了专门委员会的权力和作用。

这一阶段的全国人大专门委员会取得了很大发展，因为机构设置、人员设置、职责权力、工作程序这四方面的规定都更具体详细，相关法律和工作原则也一直延续至今。各专门委员会在各自领域开展工作，发挥职能。

3.机构完善阶段（2018年至今）

2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出进一步完善专门委员会，具体为：增设全国人大社会建设委员会;将全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会;将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。社会建设委员会负责劳动就业、社会保障、民政事务、群团组织、安全生产等方面。监察和司法委员会在原有职责上增加了配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的内容。宪法和法律委员会则增加了推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责[23]。

2018年这次“两个改名和一个增设”的机构改革使专门委员会能更好地发挥职能作用。至此，全国人大共有10个专门委员会，我国也已形成了一个更加完备和专业化的专门委员会机构体系。

（二）改革特点

总体而言，专门委员会的改革包括五次机构新增和两次机构改名。根据专门委员会的历次改革，本文总结出以下四个特点：

第一，机构数量一直增加，部门日渐完备。从1954年至今，全国人大专门委员会由2个增加至10个（见表1），从只负责民族和法案相关工作到覆盖十余个领域，与国务院许多部门对口。

第二，专门委员会职能不断增加。随着1982年宪法、全国人大组织法、立法法的颁布以及全国人大议事规则和《若干意见》的发布，各专门委员会最初“研究、审议、拟定有关议案”的三项职权被更详细地阐释为五项职权，并且除了立法相关工作外还增加了协助全国人大常委会行使监督权，开展执法检查进行监督的职责。

第三，人员数量先增加，后相对稳定不变。法律从未规定专门委员会的人员数目，一直使用“若干人”进行表述。但是，在统计了第六届以来各届各专门委员会的人数后，笔者发现专门委员会总人数先保持增加，到第十届之后相对稳定下来。各委员会人数尽管有差距，但是大体趋势是增加（见表2）。

第四，改革工具从增加型到调整型。在2018年的机构改革之前，专委会改革一直是在增加内容，即增设机构、增加职能等等。而到2018年，改革方案尽管也涉及增加一个委员会，但是该委员会是在整合内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会的相关职责的基础上设立的[25]，并且两次改名也显示出对现有机构的加强完善，这说明此次改革已经进入了对机构进行调整的新阶段。

（三）改革逻辑

本文认为，全国人大专门委员会机构改革受到以下三种改革逻辑影响。

首先，国家治理需要专门委员会的完善。依法而治和民主问责是国家治理现代化的重要内容[26]。随着时代发展，许多领域对新的法律有了要求，为了更好地进行治理，就需要尽快地推进立法与监督工作，于是相应的专门委员会应运而生。例如，20世纪九十年代，气候变化和环境保护问题日益严峻，全国人大便设立了环境与资源保护委员会处理相关的议案、协助执法监督等;而为了“适应统筹推进‘五位一体总体布局需要，加强社会建设，创新社会管理，更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设”[27]，又增设了社会建设委员会。

其次，人民代表大会制度对专门委员会改革提出了要求。人民代表大会制度作为我国根本政治制度，有着改革与完善的必要性。专门委员会以技术化和专业化为优势，大大提高了人大工作的专业水平，同时作为常设机构还保证了人大立法、监督的常态化，发挥着不可替代的作用。作为全国人大的重要组成部分，专门委员会也有改革与完善的必要性。其中一个具体表现就是党中央不断对全国人大专门委员会的发展作出要求，正如习近平总书记在党的十九大报告中所说：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”[28]对人大制度完善的需求推动了专门委员会的改革。

最后，对专门委员会的改革也借鉴了国外经验。早在1956、1957年，全国人大就曾提出过增设专门委员会，为此，彭真副委员长兼秘书长专门率团去苏联等6国进行考察，研究各国经验，针对中国国情提出了在全国人大增设政治法律、工业、交通、商业、农业、社会福利、文化教育和外交等8个专门委员会的方案，以协助全国人大常委会进行立法、监督等方面的工作[29]。到1979年，以彭真为主任的法制委员会及全国人大常委会办公厅会同外交部委托一些社会主义国家，以及欧美一些实行议会制度历史较长的国家使馆，收集各国议会常设委员会设置情况的材料，并加以比较研究，这为全国人大专门委员会的建设提出了宝贵经验[30]。

三、全国人大专门委员会机构改革意义

全国人大专门委员会的改革在推动国家治理体系现代化、提高国家治理能力中起着重要作用。具体来看，有以下五个方面：

首先，专门委员会机构改革保障了民主。据全国人大组织法第三十五条规定：“各专门委员会的主任委员副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由委员长会议提名，常务委员会会议通过。”[31]这就意味着专门委员会的组成人员均为人大代表，他们通过民主选举出来，坚持民主集中制原则，实行民主审议，代表人民的利益和意志。委员们通过在研究、审议和拟定议案时遵循民主立法的原则，推进维护人民利益的议案的审议等工作，促进民主化。

第二，专委会机构改革促进了法治。专门委员会的改革内容包含了增加专委会的职责：从无明确规定到职责包含协助人大行使立法权和监督权。专门委员会承担审议法律草案等工作有利于法律体系的健全完善，开展执法检查等监督工作则有利于促进其他部门的严格执法、公正司法。2018年机构改革对曾经的法律委员会的更名，还体现了我国对宪法的重视，宪法和法律委员会“增加了推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”，有助于维护宪法权威，健全宪法的实施和监督，坚持了依宪治国，推动了依法治国。

第三，改革专委会使其工作、机构设置更加科学。全国人大专门委员会的组成人员主要来自党、政、军、外交、经济等部门有丰富实践经验的领导干部和专家学者，并且还可以根据工作需要，任命专家为顾问，这保证了专门委员会行使职权的专业化，保证了效率。同时，在进行机构增设之后，越来越完善的体系使得各类法案能由在相关领域具有专业水平的委员处理;社会建设委员会对财政经济等委员会职责的整合则体现出委员会部门设置越来越合理，亦提高了专门委员会的工作效率。它们有效地履行职责，也就提高了人大的工作质量与效率，有利于有效维护社会稳定和秩序。

第四，机构改革使得制度安排更加完善。有关专门委员会的宪法、全国人大组织法、立法法等法律制度的颁布使得专门委员会的运行更加制度化。同时，对专门委员会进行改革也是对人民代表大会制度的不断完善，而人大制度是我国国家制度的基础，因此专委会机构改革推进了制度化。

第五，改革后的专委会具有更为协调的系统。其一，专门委员会设置的完善使得它们与国务院大多数部门对口，通过在执法检查监督、处理质询案、审查预算方案等工作中与这些部门对口，促进了立法机关与行政机关的相互协调。其二，全国人大专门委员会也在不断加强与地方人大及其对口部门的联系和交流，在立法、监督等方面听取和反映地方人大及有关部门的意见，维护了中央和地方关系的协调。其三，专门委员会之间的合作对于促进专门委员会作为一个整体的协调运作也有着意义，例如十三届全国人大常委会将听取和审议脱贫攻坚工作情况的专题调研报告交由农业与农村委员会和民族委员会共同组织实施[32]。专门委员会的完善有利于部门之间和层级之间的协调。

四、结语

全国人大专门委员会从最初设立到现在已经过了六十余年，這期间专门委员会经历了多次机构改革，本文据此将其发展过程划分为三个阶段，即机构初创阶段、机构发展阶段与机构完善阶段。通过对专门委员会五次增设、两次改名的机构改革进行研究，发现专门委员会机构改革具有四个特点：机构数量增加，部门日渐完备;职能不断增加;人员先增加后相对稳定不变;改革工具由增加型转为调整型。专门委员会机构改革的逻辑起点包含三方面：国家治理要求专门委员会的完善，人民代表大会制度要求专门委员会的改革，通过借鉴国外经验意识到改革的必要性。专门委员会的机构改革保障了民主，促进了法治，使机构设置和职能发挥更加科学，制度安排更加完善，运作系统更加协调，有助于提高国家治理能力，推动国家治理体系现代化。

注释：

[1]新华网：《中华人民共和国宪法》，2018年3月22日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_11

22572202.htm，访问时间为2020年7月14日。

[2]中国政府网：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日，http：//www.gov.cn/zheng

ce/2013-11/15/content_5407874.htm，访问时间为2020年7月14日。

[3]中国政府网：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月28日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，访问时间为2020年7月14日。

[4]中国政府网：《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2018年3月4日，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，访问时间为2020年7月14日。

[5][23][25][27]中国政府网：《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》，2018年3月21日，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1，访问时间为2020年7月14日。

[6]燕继荣：《现代国家及其治理》，载《中国行政管理》2015年第5期;燕继荣：《国家治理现代化的重要任务》，载《人民论坛》2017年3月上;孙洪敏：《国家治理现代化的理论框架及其构建》，载《学习与探索》2015年第3期;俞可平：《衡量国家治理体系现代化的基本标准》，载《南京日报》2013年12月10日第A07版。

[7]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》2014年第1期。

[8]潘国红：《在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度——学习习近平同志关于人大制度和人大工作的重要论述》，载《人大研究》2017年第5期。

[9]杨雪冬：《人民代表大会制度的完善与国家治理体系现代化》，载《团结》2016年第6期。

[10]竺乾威：《国家治理现代化与机构改革》，载《学术界》2016年第11期。

[11]汪玉凯：《党和国家机构改革与国家治理现代化》，载《中共天津市委党校学报》2018年第3期。

[12]周长鲜、王维国：《建国70年来人大专门委员会制度的历史演进》，载《人大研究》2019年第6期;王玉明：《加强全国人大专门委员会建设势在必行》，载《学术交流》1988年第1期。

[13]周伟：《完善全国人大专门委员会工作机构研究》，载《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》2001年第4期;周伟：《全国人大增设专门委员会问题探讨》，载《河北法学》2000年第1期;刘乐明：《全国人大专门委员会委员结构及其问题研究——基于十一届全国人大专门委员会271名委员的统计分析》，载《人大研究》2012年第12期。

[14]符乔荫：《赋予专门委员会监督权完善国家权力机关监督机制》，载《人大研究》1993年第8期。

[15]赵一单：《全国人大专门委员会立法职能中的双重制约结构》，载《财经法学》2018年第2期。

[16]陈国民：《中美两国立法机构委员会的法律地位和作用》，载《中国人大》2014年第13期。

[17]中国人大网：《中华人民共和国宪法（1954年）》，2000年12月26日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_4264.htm，访问时间为2020年7月16日。

[18]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第252页。

[19]中国人大网：《中华人民共和国宪法（1982年）》，2000年12月6日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm，访问时间为2020年7月16日。

[20][31]中国人大网：《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，2000年12月6日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4425.htm，訪问时间为2020年7月16日。

[21]中国人大网：《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，2000年12月5日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4520.htm，访问时间为2020年7月16日。

[22]中国人大网：《全国人大常委会办公厅出台5个相关工作文件》，2005年6月18日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c196/200506/c7af77abf1ee490281410cafa44f8927.shtml，访问时间为2020年7月16日。

[24]中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/index.shtml，访问时间为2020年7月18日。

[26]燕继荣：《现代国家及其治理》，载《中国行政管理》2015年第5期。

[28]新华网：《习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月27日， http：//www.

xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_112186752

9.htm，访问时间为2020年7月18日。

[29][30]周长鲜、王维国：《建国70年来人大专门委员会制度的历史演进》，载《人大研究》2019年第6期，第4、6页。

[32]全国人大常委会办公厅：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，2019年4月15日，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/wxzl/gongbao/site161/20190510/1078d290

9bbf1e3f616301.pdf，访问时间为2020年7月20日。

（作者系北京外国语大学国际关系学院外交学专业2018级硕士研究生）