关于代表结构比例安排的历史考察与思考

2020-11-13孙龙

人大研究 2020年10期

代表结构比例是我国人民代表大会制度体系中一项独具特色的制度安排。本文对《选举法》及换届选举中的指导性文件的具体内容进行考察和分析，描述了代表结构比例制度安排的历史变迁轨迹，进而从代表理论的角度就如何处理结构比例、如何进一步优化代表结构提出有针对性的建议。

一、研究的背景、目的与思路

人大代表的合理构成，对于健全和完善人民代表大会制度，更好地实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，对于各级国家权力机关更好地代表人民的意志，更为有效地行使宪法和法律赋予的职权，具有十分重要的意义。长期以来，按照广泛性和代表性的要求优化代表结构，成了我国代表选举制度建设和各级人大换届选举工作的重要目标。在有些地区，当选代表的结构比例在多大程度上符合事先设定的目标，甚至被作为一项重要指标来评估选举组织工作的成效。进入新时代以来，优化代表结构进一步受到重视。党的十八大报告明确提出，“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次提出“适当增加基层人大代表数量”。由此可见，增加基层人民代表数量，已经成为新时代优化代表结构、发展社会主义民主政治的优先议题之一。

我国从事人大制度研究的学者已经对代表结构问题进行了一些具有启发性的分析与探讨。有些研究者以比较扎实的资料描述和分析了代表结构的基本特征及其发展趋势。比较有代表性的研究成果有：刘智、史卫民等学者在其合著的《数据选举：人大代表选举统计研究》一书中，对1999年之前我国各级人大代表的性别构成、民族构成、年龄构成、学历构成、党派构成、身份构成和行业构成的总体情况及其基本特征进行了比较全面的描述和分析[1];何俊志则以东部沿海Y市的资料为基础指出，1998年至2012年间，人大代表的年龄结构和性别结构保持基本稳定，但是党员比例持续上升，教育程度持续上升，而从职业来看，纯粹的农民代表已经完全消失，而无论是在政府官员代表还是企业代表中，高层官员的比例都有所上升，普通员工的比例则明显下降[2];闫然和孟繁新以S省D市为样本，讨论了社会经济结构的变化对代表身份结构的影响，他们指出，基层工农代表一度消失但又逐渐回归，而在严格控制干部代表比例的情况下，基层干部的比例持续下降，企业负责人所占比例越来越高，但是规模以下企业的负责人被界定为“工人”，其身份属性被模糊化处理[3];鹿晓天、高民政分析了全国人大代表中军队代表的结构变化趋势，他们发现，军队人大代表中，基层一线和专业技术人员代表的比例显著上升，平均年龄在波动中上升，学历显著提升，少数民族和妇女比例上升，代表的广泛性不断增强[4]。

与经验研究的积累相适应，部分学者开始从理论层面对代表结构议题进行阐释和分析。杨云彪指出，不同类型代表在提交的议案和建议的数量、内容上存在差异，戴帽代表和国家机关工作人员代表提交议案的数量明显偏低，反映的问题更为宏观，而妇女、民主党派和基层代表提交議案的数量更高，反映的问题更为具体[5]。崔英楠认为，我国长期以来将代表组成结构作为分配名额和确定代表候选人名单的依据，在代表理论上比较接近于相似代表理论，但是在客观上与民主选举的真实性存在紧张关系[6]。孙莹认为，从理论渊源和制度设置来看，我国的人民代表大会模式比较符合多元主义模式的基本特征，改革开放以后，人民代表大会中的结构比例对新社会阶层有所倾斜，而党的十八大以后对一线工人、农民和知识分子比例的强调，试图在吸纳新兴社会力量和兼顾传统社会基础之间保持平衡[7]。袁达毅指出，在我国人大代表选举实际运作中，代表结构比例要求与区域选举制存在内在冲突，而消除这种冲突存在两种思路：第一种是坚持区域选举制，放弃代表比例结构要求;第二种是坚持代表结构比例要求，实行区域选举与界别选举相结合[8]。笔者在探讨代表直选中的选区划分制度时，发现当前我国县级人大代表直接选举之时，为了落实代表结构的比例要求，存在将职业代表制融入地域代表制、用事先指定代替事后补偿的现象，有些地方出现了重形式上的结构比例而忽视选民真实意愿表达的情况，而在健全选举制度的过程中，将地域选区名额与结构比例名额分开，通过事后补偿方式来保证性别、民族和民主党派三方面的代表性，是一种可行的思路[9]。

应当说，上述研究文献为本研究的展开提供了扎实的基础。然而，学术界关于代表结构的现有研究工作之主要不足在于，对代表结构的制度安排的历史变迁的认识尚不够深入。例如，我国现行人大代表选举制度的实际运作中，均强调性别、年龄、民族、政治面貌、文化程度、代表身份构成和代表行业分类七个方面的结构比例[10]，有些地区特别强调“无知少女”（无党派人士、知识分子、少数民族和女性）的代表性，然而这些结构比例指标是如何纳入制度安排的，有哪些指标明确体现在《选举法》之中，有哪些要求主要体现在指导性文件中，现有研究文献尚无系统考证。无论是论证代表结构比例要求的合理性，还是讨论如何优化代表结构，抑或讨论废除代表结构方面的比例要求，这种基于历史维度的学术考察均至关重要，本研究力图在这方面做一些工作。本文将20世纪30年代以来中国共产党领导制定的《选举法》和相关法律法规作为依据，辅之以关于人大代表换届选举的规范性文件为考察对象，分析关于代表结构的制度安排的历史变迁逻辑，并对当前实现结构比例的一些创新性探索实践进行总结，进而有针对性地提出学理分析建议。

二、革命根据地时期关于代表结构的制度安排

20世纪30年代至40年代，中国共产党在领导革命根据地创建工农兵代表苏维埃和边区参议会制度、探索符合中国革命实际的选举制度和代议制度的历史进程中，即开始高度重视代表的合理结构，逐步提出并不断修正在代表结构比例上的要求。

1.第二次国内革命战争时期对工农兵代表苏维埃代表成分的规定

在20世纪30年代初期中共领导的革命根据地，工农兵代表苏维埃的代表选举主要按照职业和阶级类型分别选举产生。依据1930年2月6日闽西苏维埃政府筹备处颁发的《闽西工农兵代表会（苏维埃）代表选举条例》，农民代表、工人代表、士兵代表、学生代表和教职员代表均通过初选和复选两个阶段选举产生，但是在最初的选举条例中并没有规定每种类型的代表应占比例。在1930年7月20日的闽西苏维埃政府通告中，首次就代表成分进行了明确规定：工人百分之四十（城市工人要占四分之二以上，均为雇佣工人），农民百分之五十（雇农要占五分之一，贫农占五分至四），红军占百分之十。工农兵代表中，青年至少要占百分之三十以上，妇女要占百分之二十[11]。

在筹备中华苏维埃第一次全国代表大会的过程中，1930年9月26日通过的《苏维埃区域选举暂行条例》第六条明确规定：“出席全国苏维埃代表大会的社会成分，须工人占百分之十五至二十，红军占百分之十至十五，农民占百分之六十至七十，贫民及其他占百分之五。”[12]在1933年8月通过的《苏维埃暂行选举法》，就各级苏维埃中工人代表的比例进行了调整，其中，区苏维埃代表大会，工人成分代表应占百分之二十至二十五;县苏维埃代表大会，工人成分代表应占百分之二十至三十;省苏维埃代表大会和全国苏维埃代表大会，工人代表须占百分之二十五至三十五。

由上可知，第二次国内革命战争时期中国共产党关于苏维埃政权代表结构的制度安排呈现以下特点：第一，正式的法规和文件中，开始就不同阶级和阶层的代表提出了明确的比例要求;第二，特别强调工人代表的比例，主要原因在于，当时中共领导的革命根据地主要位于比较落后的乡村地区，工业非常不发达，对工人代表比例的特别强调，有凸显苏维埃政权广泛的代表性的考虑;第三，在部分苏区，开始强调代表的年龄结构和性别结构，以增强青年和女性的代表性。

2.抗日战争时期关于边区参议会的代表构成的制度安排

陕甘宁边区时期为了优化代表结构的第一项重要制度安排是实施“三三制”原则。1941年发布的《陕甘宁边区施政纲领》第五条明确提出了“三三制”原则：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”[13]这里所谓“三三制”，是指在参议会和政府委员会中各个阶层的人员的比例，要按照三三制原则加以分配：共产党员占三分之一，代表无产阶级和贫民;党外进步分子占三分之一，以团结小资产阶级群众;中间派占三分之一，以争取中等资产阶级和开明绅士[14]。

陕甘宁边区时期为了优化代表结构的第二项重要制度安排是重视少数民族的代表性。1939年2月1日通过的《陕甘宁边区选举条例》第八条规定：“在选举区域内，如有少数民族，除适用第五条之规定外，其人数不足各级参议会选举法定人数五分之一者，参加区域选举;有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人。”[15]而根据第五条规定：“乡参议会，每居民三十人得选举议员一人;县参议会，每居民七百人得选举议员一人;边区参议会，每居民五千人得选举议员一人。”换言之，依据1939年的选举条例，在选举边区参议员时，少数民族居民只要达到一千人以上，即可单独进行该民族居民之选举，可以选举正式议员一人。1941年1月陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和1944年12月边区第二届参议会第二次大会通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，对这一涉及少数民族选举的条款进行了进一步的细化与完善。

陕甘宁边区时期为了优化代表结构的第三项重要制度安排是鼓励妇女参政。1939年1月陕甘宁边区第一届参议会通过了12件重要提案，其中的“提高妇女政治经济文化地位案”明确规定，“各级参议会应有百分之二十五的女参议，各机关应大量吸收妇女工作”[16]。

历史资料显示，“三三制”原则在陕甘宁边区得到了较好的落实。李鼎铭先生1946年的选举报告指出：“在二届大会里，原决定政府委员选十八人，按三三制能选共产党员六人，因为是自由选举，结果多选出了一个，他们就定要退出去一个，又补选了一个无党无派的人。各县常驻委员会和政府委员会的选举中，也有共产党员超过三分之一的，呈报上来后，就叫他们把超过的统统退出来，另外补选其他党派或无党派人士。”在选举少数民族参议员方面，也贯彻了选举条例的规定，成功选出了回族和蒙古族的参议员，“一百七十位边区参议员里，有工人六，贫农十八，中农六十九，富农二十六，商人九，地主三十四”，其中有回族3个，蒙古族3个，妇女7个[17]。但是女性代表相对比较少，只有7人，约占边区参议会参议员总数的4.1%，低于1939年1月提案确定的25%的目标。

三、50年代至60年代人民代表大会制度创建初期关于代表结构的制度安排

20世纪50年代至60年代是人民代表大会制度的创建初期，关于代表结构的制度安排，须重点考察各界人民代表会议时期的典型实践、1953年《选举法》的相关规定以及1953—1966年之间历次换届选举的指导性文件。

1.各界人民代表会议的典型案例

中共中央總结了新解放城市工作的经验，于1948年11月30日发布了《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》，明确指出：“在城市解放之后实行军事管制的初期，应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式。”[18]根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条规定，在普选的地方人民代表大会召开之前，各界人民代表会议可以逐步代行人民代表大会的职权。

各界人民代表会议的代表包括政府代表、党派选派代表、人民团体选派代表、区域选举代表、特邀代表等多种类型，并且每届的产生方式会有一些差异。本文以北京市第三届各界人民代表会议代表（1951年2月至1952年8月）为例，观察这一时期的代表结构。

依据表1资料可知，在北京市第三届各界人民代表会议时期，党派和人民团体选派代表约占全体代表总数的49.6%，工矿企业和高等学校选派代表约占22.2%，区域选举或者推选代表相对较少，只占5.2%;女性代表除妇联有20名代表之外，其他渠道选举或者选派出来的代表多达53名，女性代表占全体代表总数的比例达到14.1%;而少数民族代表，主要体现在邀请代表的名额之中，约占代表总数的2.1%。

2.1953年《选举法》关于代表结构的规定

1953年《选举法》规定了城市和乡村应选代表的不同的人口比例，其中省每80万人选举全国人民代表大会代表一人，而工业城市则每10万人就可以选举全国人民代表大会代表一人，关于省、市、县人民代表大会代表都作了同样性质的规定。邓小平在《关于选举法草案的说明》中，对这一规定的原因进行了特别说明：“城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正式反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样的规定是完全符合我们国家的政治制度和实际情况的，是完全必要和完全正确的。”[19]

1953年《选举法》第二十一条规定“全国少数民族应选全国人民代表大会代表150人”;《选举法》第四章，共11条，就少数民族选举进行了比较详细的规定。1953年《选举法》还就人民武装部队应选代表名额和国外华侨代表应选名额进行了规定，其中人民武装部队应选全国人民代表大会代表60人，国外华侨应选全国人民代表大会代表30人。1962年12月12日，中共中央《关于召开第二届全国人民代表大会第四次会议和推迟举行第三届全国人民代表大会的通知》提出，第三届全国人民代表大会代表增加到3000左右，与此相应，少数民族代表拟从150名增为300人（约占代表总数的10%），人民解放军所选代表拟从60人增为120名（占代表总数的4%），华侨代表名额维持原额不变（30名，占代表总数的1%）。1963年12月3日，第二届全国人民代表大会第四次会议按照这一名额分配方案通过了《第三届全国人民代表大会代表名额与选举问题的决议》。

1953年《选举法》没有就妇女代表的具体名额和比例进行规定。邓小平在《关于选举法草案的说明》中指出：“草案中虽无须专门规定妇女代表的名额，但在各级人民代表大会代表的选举中，必须注意选出适当数目的妇女代表。不能设想，没有适当数目的妇女代表的人民代表大会，会具有广泛的代表性。”1953年4月中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》要求，代表候选人的提名尤其要注意到妇女的代表名额。1953年8月21日，中共中央为转发《西南局妇委关于普选中发动妇女参加选举的情况与今后工作的意见的报告》给各级党委的指示中，提出“有计划、有组织地注意挑选和培养妇女中的代表候选人，使数量能达到一定的比例，质量能达到一定的水准”。

3.关于党员和党外民主人士的比例

针对第一届人民代表大会代表选举之后，党外民主人士所占比例大幅度降低（许多县民主人士一般只占5%左右，甚至只占2%～3%左右）的新情况，1956年8月12日中共中央批发了中央统战部《关于直辖市、市辖区、县、市第二届人民代表大会选举中人物安排的意见》。该意见就民主人士在人民代表大会中比例提出了明确要求：“在人民代表大会方面，民主人士（包括进步分子和非党高级知识分子，下同）的比例，在直辖市、50万人口以上的省辖市和省会所在的市可占40%左右（其中鞍山、抚顺等工矿城市中，民主人士可以略少一些，以便更多地吸收非党劳动代表）;中、小城市可占25%左右;工商业比较发达，民主人士较多的县可占20%左右;一般的县可占15%左右;民主人士较少的县可占7%左右;大城市的市辖区，市区可参照大城市或中、小城市的比例，郊区可占10%到20%。党员所占的比例，在各级人民代表大会中，一般以1/3为宜，最多不要超过40%。除了民主人士和党员所占比例以外，为非党劳动人民（包括青年团员和已经成为劳动人民的普通知识分子）所占的比例。”[20]

1962年12月12日，中共中央《关于召开第二届全国人民代表大会第四次会议和推迟举行第三届全国人民代表大会的通知》的“附件一”再次就代表中的各项比例提出了具体要求：省、直辖市和省辖市人民代表大会中，共产党员一般占40%，最多不超过50%;县（市）、市辖区人民代表大会中，共产党员的比例一般占50%左右，最多不超过60%;公社（乡、镇）人民代表大会中共产党员可占30%～40%[21]。

四、改革开放以来关于代表结构的制度安排及其演化

本节从《选举法》、指导性文件和地方实践三个层面来阐释改革开放以来关于代表结构的制度安排的基本特征及其变化。

1.现行《选举法》关于代表结构的相关规定

1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《选举法》在确定名额分配时规定，每一代表所代表的人口数的农村与城市之比，在自治州、县和自治县为4∶1，在省、自治区一级为5∶1，在全国人民代表大会名额分配之时为8∶1，这一规定与1953年《选举法》基本一致。1995年对《选举法》的修改，将原来全国和省、自治区两级人大代表所代表的人口数的农村城市之比，均改为4∶1。2010年，十一届全国人大三次会议对《选举法》进行了新的修改，实现了城乡同比选举人大代表。

现行《选举法》没有规定少数民族代表的具体名额，但是通过多项规定确保少数民族在代表选举中的广泛代表性，从而贯彻“各民族、各地区、各方面都有適量代表”这一原则。1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决议》第三条规定：“全国少数民族应选全国人民代表的名额，应占全国人民代表大会代表名额的百分之十二左右。人口特少的民族，至少应选全国人民代表大会代表一人。”之后历届全国人大代表名额的分配坚持贯彻了这一原则。在地方人大代表方面，现行《选举法》第十一条涉及名额分配之时规定：“自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。”

现行《选举法》关于基层代表和妇女代表有如下规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”关于基层代表的规定是在2010年修改《选举法》时新增加的，主要用于避免党政干部和企业家代表比例过高而基层代表过少的现象[22]。在妇女代表性方面的规定是1995年修改《选举法》时新增加的，修改《选举法》时曾经有人提出，各级人大代表中的妇女代表比例不低于25%，但是未获得采纳，主要原因在于这一比例在区域选举中很难操作，难以保证[23]。

2.指导性文件中关于代表结构的制度安排

改革开放以来，关于代表结构的安排逐渐制度化，其中一个重要标志是每次换届选举之前，中央会转发全国人民代表大会常务委员会党组关于该次换届选举有关工作的请示报告或者意见（1980年换届选举由民政部主持，民政部党组提交了关于县级直接选举试点情况的报告，中央批转），具体指导各地进行换届选举[24];各级党委也会参照转发该级人大常委会党组关于换届选举有关工作的意见，以具体落实中央关于新一届换届选举的有关指示。在多数情况下，这些指导性文件均会就代表结构提出比较具体的建议。例如，北京市F区人大常委会党组在其《关于做好区、乡镇两级人民代表大会换届选举工作的意见》中，即特别提及优化代表结构事宜：“在区人大代表中，基层代表的比例应不低于代表总数的 60%，特别是工人、农民和專业技术人员代表的比例要比上一届有所上升;妇女代表所占比例应达到 30%以上，比上一届有所提高;党政干部担任人大代表的比例要继续从严掌握，区、乡镇政府、街道办事处副职，区政府工作部门负责人一般不推荐为区人大代表候选人。少数民族代表的比例应高于少数民族占我区人口的比例;中共党员代表的比例一般不超过代表总数的65%;民主党派和无党派人士、归侨、台胞、宗教界人士等方面代表要有适当数量;对企业负责人担任代表要统筹兼顾，注重质量，防止比例过高;连任代表的比例一般应高于代表总数的三分之一。乡镇人大主席应推荐为区人大代表候选人。区人大代表和政协委员一般不交叉。”[25]

综合分析改革开放以来中央转发的有代表性的关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举有关工作的意见或者相关指导性文件，笔者发现，改革开放以来关于代表结构的制度安排有三个方面的特点：

第一，强调通过宣传教育和民主协商的办法，认真解决各方面代表的比例，避免“指选”和“派选”的办法[26]。

第二，高度重视党外代表和基层代表所占比例。1987年8月5日中共中央统战部、全国人大常委会办公厅印发《关于县级人大、政协换届中党外人士比例下降情况的报告及意见》提出，“县级人大中党外代表所占比例，原则上应与上届相同（党外35%）”，这一比例迄今为止仍然是各地规范代表比例结构的重要依据[27]。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》两次提及增加基层代表数量，提高基层代表的比例，将对基层代表比例的重视程度提到一个新的高度。

第三，在代表结构的具体比例方面，各地具有一定的自主性。2006年中央转发的全国人大常委会党组《关于做好全国县、乡两级人民代表大会换届选举有关工作的意见》明确提及，“各地要按照广泛性和代表性要求，从本地实际出发，进一步优化代表结构。保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例，妇女代表有适当数量。少数民族代表和归侨代表要按照法律的规定予以保证。连任的代表要占一定比例。鉴于各地情况差异较大，代表结构的具体比例可由各地自行掌握”。

3.开始重视保障流动人口的选举权利

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，随着工业化和城市化的快速发展，出现了数以亿计的流动人口和人户分离人口。如何保障流动人口的选举权利，已经受到中央和各地的广泛重视。就各地选民登记的规则而看，流动人口原则上应在户口所在地参加选民登记，但是流动人口在取得户口所在地选区的选民资格证明以后，也可以在现居住地或现工作地的选区参加选民登记。

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》第九条首次规定，在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。在实际运作方面，各地都提名了一定数量的非本地户籍的代表候选人，有些候选人成功当选。在这方面，深圳在选区划分方面进行了探索，2016年全市划分了4个以外来工为主的非深户选区，另有109个选区以非深户为主，产生非深户代表80多名，较上届增加20名左右，其中农民工代表9名[28]。

五、总结与讨论

基于上述描述和考察，可以得出如下初步认识。

第一，长期以来，如何优化代表结构、如何确定不同类型代表之间的比例关系，是我国人民代表大会制度中的一项独具特色的制度安排，受到中央、地方和社会的高度重视和广泛关注。其中，党员和非党员的比例、少数民族代表的比例、妇女代表的比例、军队代表的比例、城乡人口代表性的比例尤其受到关注，基层代表、归国华侨、新社会阶层、流动人口等也是代表结构安排方面受到重视的要素。

第二，将历史时段拉长加以观察，关于代表结构比例制度安排的一个关键要素在于中共代表与非中共代表的比例，陕甘宁边区时期的“三三制”原则、20世纪50年代中期对于民主党派人士安排的高度重视、改革开放时期一直强调“中共党员代表的比例一般不超过代表总数的65%”，均是在确定特定历史时期党员代表和非党员代表的合适比例。党员代表保持相对比较高的比例，可以保证党的方针、路线和重大决策得到落实，而对“方方面面的代表性和广泛性”的强调，则在客观上发挥了社会团结和政治整合功能。

第三，从代表理论上而言，在代表选举中对代表结构的特别重视和关注，对广泛性和代表性的特别追求，说明我国人民代表大会制度的建设比较接近于描述性代表的传统。正如著名代表理论家曼斯布里奇所指出，在特定的条件下强调这种方方面面的描述性代表，可以增进特定群体对于政治共同体的归属感[29]。当然，这并不是说我国人民代表大会制度建设不重视“代言”或者“代行”等实质代表行为，近年来对代表联系群众的强调，即是在推进实质性代表行为[30]。

第四，在代表结构比例的制度安排方面，我国已经形成了法律和指导性文件相互结合、比较完整的制度体系。《选举法》已经就少数民族、基层和妇女代表的比例，以及解放军、归国华侨等代表的比例规定了原则性要求，指导性文件主要涉及党员和非党员代表比例、连任代表比例等代表构成要素，但是在具体比例的设置方面，指导性文件规定的数字更为明确、发挥的作用更为明显。

第五，关于代表结构的制度安排，随着经济社会的发展和人民观念的变化而与时俱进，城乡人口按照相同比例選举人大代表即是其中一个重要实例。近年来对基层代表的强调、对农民工代表的强调，也涉及社会各界对平等观念的深入理解。

基于上述认识，本文提出如下学理性判断和建议：第一，对代表结构的比例要求已经内化到中国共产党领导选举、革命和建设的长期历史进程中并发挥了特殊的政治社会功能，在进一步完善人民代表大会制度、健全选举制度的过程中，关于代表结构比例的制度安排会长期坚持，也应与时俱进，不断改革并逐步优化。第二，代表构成的维度方面可以适度简化，特别注意党员和非党员代表的比例、少数民族的代表性、妇女代表的代表性即可，其他方面的代表性可以通过选区划分、提名程序和选举程序完善体现出来，应当特别注意避免将非常具体的结构比例要求下派到选区和选举单位。第三，在代表结构的具体制度安排方面，可以考虑更加重视法律在优化代表结构方面的作用，逐步将指导性文件中一些得到长期坚持的比例要求正式上升为法律规定。第四，考虑到指导性文件在指导换届选举工作过程中的特殊重要作用，建议将指导性文件中关于代表结构的要求更加主动地向社会公众发布，通过宣传使社会更加广泛地理解这些比例要求的意义，避免由于基层工作人员的理解不透彻或者社会公众的理解不到位而引发选举争议。而在实际运作过程中，要依据中央文件的精神，更多通过宣传教育和民主协商的办法来落实具体比例要求，尽量避免由于“指选”和“派选”而影响人民对于社会主义民主选举的真实性和民主性的理解。

注释：

[1]刘智、史卫民、周晓东、吴运浩：《数据选举：人大代表选举统计研究》，中国社会科学出版社2001年版。

[2]何俊志：《中国地方人大代表构成的变化趋势》，载《南京社会科学》2015年第3期。

[3]闫然、孟繁新：《我国市级人大代表结构的历史沿革变迁》，见中山大学“第三届人大建设与公民参与”学术研讨会论文集。

[4]鹿晓天、高民政：《军队全国人大代表的人数比例与结构的变化特点》，载《人大研究》2020年第7期。

[5]杨云彪：《从议案建议透视人大代表的结构比例》，载《人大研究》2006年第11期。

[6]崔英楠：《代表理论与代表组成结构分析》，载《法学杂志》2012年第9期。

[7]孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化》，载《中山大学学报（社会科学版）》2013年第4期。

[8]袁达毅：《推进我国选举制度建设的几点思考》，载《北京行政学院学报》2016年第3期。

[9]孙龙：《关于县级人大代表直选中选区划分制度的考察与分析》，载《新视野》2017年第5期。

[10]史卫民、雷競璇：《直接选举：制度与过程——县（区）级人大代表选举实证研究》，中国社会科学出版社1999年版。

[11][12]张希坡编：《革命根据地法律文献选辑》（第二卷），中国人民大学出版社2017年版，第35、41页。