乡村振兴视域下乡镇人大代表参与乡村治理的履职效果研究

付秋梅 王添

对农民代表的地位和作用进行大力宣传，提高农民人大代表的影响力和社会对农民人大代表的认可度，从而激发农民代表履职主动性，为乡村振兴战略深入实施积极建言献策。

一、研究背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作，强调要坚持和完善人民代表大会制度，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。党的十九届四中全会决定提出，要适当增加基层人大代表数量。乡镇人民代表大会作为最基层的权力机关，是践行人民代表大会制度的“最后一公里”。目前，我国共有五级人大代表262万名，其中县级人大代表有近60万名、乡级人大代表有188万名[1]。县乡两级人大代表占到五级人大代表总数的94%，是由选民一人一票直接选举产生的。近年来，虽然乡镇人大代表广泛参与了农村治理，但是在参与实际过程中仍存在着不少问题。比如，“为什么人大代表人数增加了，但是他们的年龄却呈现反增不降？”“为什么人大代表提出议案越多群众满意度反而越低？”从学术研究来看，大多数学者对于基层人大代表的关注点主要集中在基层人大代表竞选制度和机制方面，对于基层人大代表参与乡村治理的研究成果却相对较少。但我们不可否认，基层人大代表在社会治理方面有着联结、政治、监督和法治等治理优势[2]。在当前乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接的背景下，新时代“三农”工作如何高质量推进？农民群众意愿如何通过人大代表有效表达？这本身就是一个很值得我们进行深入研究探讨的问题。基于此，本文以广西兴县C镇为例，尝试通过对一个普通农业大镇进行田野调查，仔细观察乡镇人大代表参与乡村治理的履职现状，深入分析乡镇人大代表在实际工作中面临的履职困境，寻找出原因并试图提出改善乡镇人大代表履职途径的相关建议，借此拓展基层人大代表参与乡村治理的研究方向。

二、研究方法、 观察地点及人大代表基本情况

本研究主要运用了实地观察与深度访谈等社会学研究方法对广西兴业县C镇人大代表履职尽责情况进行田野调查。研究人员通过实地观察和深度访谈，从而获得了大量且最为直观的第一手资料。

C镇十七届人大代表总数为77名，分别从19个行政村及政府、学校等企事业单位选举产生。其中，有一部分人既是镇级人大代表也是县级代表。通过对C镇人大代表花名册信息的横向和纵向比较，发现C镇77名镇级人大代表主要有以下几个特点：从性别上看，男性代表占比高于女性代表。男女人大代表的性别比例为51∶26。从年龄上看，年轻人大代表占比较低。40岁以下的人大代表僅有8名，40～60岁范围的有51名，60岁以上的有18名。从政治面貌看，为中共党员的人大代表有62名，为群众的有15名，人大代表中无民主党派人士。从文化程度上看，人大代表学历文化差距较大。大专及其以上学历的人大代表有13名，高中（中专）学历的人大代表有25名，初中及其以下学历的人大代表有39名。从职业结构看，农民代表占绝大部分。职业为行政干部的人大代表有8名，职业为乡镇企业经营者的人大代表有14名，职业为农民的人大代表有55名。另外，值得注意的是55名农民代表中身份为村“两委”干部的人数占到38名。

三、C镇人大代表参与乡村治理的履职实践情况

根据代表法规定，人大代表依法执行职务不仅包括本级人民代表大会会议期间的工作，还包括在本级人民代表大会闭会期间的活动[3]。在人民代表大会制度的运行体系中，各级人大通过选举出来的人大代表行使立法权、重大事项决定权、 监督权和人事任免权四项基础权力[4]。由于乡镇人大没有立法权限，C镇人大代表履职主要行使重大事项决策权、 监督权和人事任免权三项权力。从权力来源上考究，上述权力均为人民授权赋予，所以C镇人大代表在履职过程需要做到密切联系群众，确保 C镇人大在行使这三项权力时体现C镇人民的意志。从这个意义上说，C镇人大代表的履职实践效果可以反映出乡村治理的民情、民意、民智是否得到有效的反馈和落实。

（一）开会期间C镇人大代表履职实践情况

2016年换届以来，C镇每年的镇人代会的会议议程主要分为镇人大主席团主要负责人作镇人大工作报告、镇人民政府主要负责人作政府工作报告、镇财政所主要负责人作全镇上年度的财政决算和当年度的财政预算工作报告、选举或补选有关国家机关人员、提交人大代表议案等几项。这也就意味着C镇人大代表在会议期间的履职实践主要在审议镇人大工作报告、镇人民政府工作报告和镇财政工作报告，选举或补选有关国家机关人员，提交人大代表议案等方面行使人民赋予的权力。2016—2019年，C镇十七届人大共计收到人大代表提出的议案188件，呈逐年增长态势（如图1）。

以2019年C镇十七届人民代表大会第六次会议为例，到会的71名人大代表积极行使重大事项决定和监督权力，听取镇人大工作报告、镇人民政府工作报告、镇财政预决算工作报告之后，按照行业部门、村庄选区组成8个代表团分别讨论上述工作报告，并提出代表议案。会议期间，与会人大代表结合审议政府工作报告先后累计提交了56件人大代表议案，其中有效议案47件，议案关注的热点主要集中在“三农”领域，涉及精准脱贫、生态治理、扫黑除恶、产业振兴等几大方面（如图2）。

财政是国家治理体系和治理能力现代化的物质保障，加强财政资金精细化管理是缓解我国财政收支矛盾的有效途径。财政预算是加强财政资金精细化管理的源头保障，其编制流程、绩效的考核与评价都接受人民的监督[5]。预算监督是各级人民代表大会及其常委会的重要职能之一，C镇人大代表在会议期间积极参与审查批准全镇财政预算和监督，审议通过镇财政预决算工作报告，确保为乡村振兴、乡村治理提供有效资金保障。

（二）闭会期间C镇农民人大代表履职实践情况

在闭会期间，C镇农民人大代表围绕“联系选民群众”和“监督”两大职责职能，履职渠道主要有三个方面。

一是通过“人大代表之家”做到密切联系选民群众。镇、村两级人大代表之家是C镇人大代表闭会期间联系选民的一个重要平台。依托“人大代表之家”，C镇各选区各行业的镇级、县级人大代表们通过面对面接待选民、服务社区居民、走访、座谈等方式了解关于乡村治理主题的社情民意，收集农民群众关注的“三农”焦点问题，形成代表建议或作为审议政府相关专项工作报告的依据等。镇级“人大代表之家”挂牌在镇人大办公室，19个村级“人大代表之家”挂牌在村委大楼专门的办公室，镇村两级“人大代表之家”均配有专职或兼职的联络员，为人大代表履职提供服务，促使代表与选民建立起实质性的联系。据不完全统计，2016年C镇十七届人大换届以来，C镇人大代表通过“人大代表之家”平台累计走访收集了9700多条社情民意信息。

二是通过代表专题调研活动推进乡村治理工作。根据相关要求，兴业县范围内的视察、调研、执法检查等各项监督活动主要由县级人大及其常委会负责组织牵头，且活动参加人员主要为县级以上人大代表。2016—2019年，兴业县人大常委会每年都会牵头组织开展一次自治区、地级市、县三级人大代表集中视察活动，监督推动工作落实。视察活动结束后，县人大常委会则通过文件形式将活动主要内容通报给各镇人大主席团，由各镇人大将相关视察的情况向全体镇级人大代表传达。2016—2019年，C镇人大代表结合年度三级人大代表集中视察活动内容，向选区群众传递了党委、政府“关注农村、扶持农业、服务农民”的工作方向，帮助广大群众及时吃透上级文件政策，推动惠民惠企政策更加快速地落地见效。C镇M村人大代表QJN 从代表专题调研活动督促检查内容中，敏锐发现文旅部门注重扶持“文化+旅游”产业发展的导向后，积极向村“两委”建议，利用村中古村落优势积极探索发展文化+旅游的乡村旅游产业。2018年2月，由C镇党委、政府主办的首届乡村旅游文化节在M村成功举办，实现产业经济效益600多万元。

三是通过民声反映会推动群众关注的难点问题解决。每年兴业县县、镇两级人大定期组织开展人大代表民声反映会，就民意民声询问政府负责人推动落实情况。由C镇选区选出来的6名县级人大代表在每年的县级民声反映会上均会聚焦“324国道（石南至大江口段）破损”提出难点问政，推动该路段于2019年底开始动工大修。2016—2019年，C镇人大代表通过县、镇两级人大代表民声反映会，推动70多件难点问政案件的顺利解决。

四、C镇人大代表履职困境及内生性逻辑分析

C镇人大代表作为人民群众与国家权力的联接纽带，在优化基层治理模式、推进乡村民主法制建设、维护乡村社会稳定等方面起到了极大的推动作用。但受到主客观因素的制约，兴业县C镇部分人大代表在履职中出现驱动力不足、能力不高、意识不强等问题，在一定程度上制约着C镇乡村振兴战略的深入开展。

（一）C镇人大代表履职面临的现实困境

1.人大代表不熟悉政府部门工作。从单位职责设置来看，人大与政府之间是决定与执行的关系。从单位办公楼所在位置来看，政府和人大机关单位在同一幢楼内，物理连接距离较近。但在C镇人大代表履职的实践中，部分人大代表却往往因为不了解政府的工作方式和运作流程，所提出的部分建议、提案难以达到预期的效果。C镇党委副书记、镇人大主席LYC在访谈过程中提到，很多代表因为不熟悉政府的工作，所以才出现了年年提议案、年年被否决的尴尬困境。2016—2019年， C镇十七届人大收到的188件议案中有效议案为148件，被否决议案为40件，被否决议案数占比约为21.28%。

2.人大代表整体的综合素质有待优化提升。人大代表的素质是其从事政治活动所必要的硬件条件，只有具备较高的文化素质，才能更好更清楚地了解当下乡村建设面临的问题，才能更好地为民服务，表达政治生活诉求。综合素质的高低取决于文化程度的高低、年龄的大小和接受新事物的快慢。C镇77名人大代表中，初中及其以下学历的人大代表有39名，60岁以上代表有18名。实践也证明，这部分人大代表履职能力有待加强。C镇政府副镇长HZJ表示，每年镇人代会期间，少部分人大代表的表现令人十分无语。这少部分代表因为文化水平不高，文字表达能力和语言表达能力较差，加之对政策不熟悉，看待问题的视野也比较狭隘，导致其所提出的提案建议与政府工作“风马牛不相及”或“想伸手摘星星”。

3.人大代表参与重大决策和监督的效果不明显。虽然代表法、选举法对人大代表的职能要求都作了明确规定，但囿于C镇人大代表主人翁责任意识和服务意识不强，导致其履职效果不明显，很大程度上完全取决于自身的主观能动性。接受访谈的C镇LT村人大代表QJ和BS村人大代表WWC均认为，只有领导干部才具有决策的权力，自己作为村干部，配合政府工作就可以了。总的感觉就是，他们不敢也不想对政府重大事项的决策提出不同意见，有的一年到头就是有会开会、开会举手，属于较为典型的 “会议代表”“无为代表”，甚至甘当“哑巴代表”。C镇人大办公室干部QFC接受访谈时表示，一个不好的现象就是大多数企业家人大代表选择“独善其身”，他们只是关注生意营生，对于乡村治理缺乏政治热情，俨然成了“荣誉代表”。 QFC还认为，对于众多人大代表而言，财政预算相关文件的专业性非常强，“代表看不懂预算”是人大制度建设中长期存在的一个带有普遍性的问题，这也导致了很多人大代表在审议财政预算的时候成了名副其实的“举手代表”。

4.部分人大代表缺乏联系群众的积极性主动性。C镇部分人大代表缺乏履职的积极性，只是简单地把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，而不是真正的行使人民当家作主的权利和責任。C镇人大内部督查资料显示，通过督查检查19个村级“人大代表之家”的履职签到台账，每年都有10多名人大代表未能按照规定进行履职。笔者深入到C镇的LT社区、ZD村、TD村、PC村和CH村，随机访谈了聚集在村小卖部娱乐聊天的村民群众，问到所在村庄的人大代表时，LT社区和CH村接受访谈的村民表示，该村的村人大代表经常上门征求对村里建设工作的看法;而较为偏远的ZD村、TD村、PC村三个村的大部分群众表示，没见人大代表怎么上门，没有走访联系过选民，认为他们对村里发展的贡献不大，属于典型的“挂名代表”。

（二）乡镇人大代表履职不足的内生性逻辑

1.制度机制不健全，这是影响乡镇人大代表履职的根源。一方面，代表的选拔制度不完善。为了平衡各个阶层、各个村庄和不同性别、不同民族之间的利益，党政机关会强势介入民主选举。例如，党政机关会在人大代表选举的过程中，对选区划分、代表名额分配、确定正式候选人的程序等进行技术操作以保证某些特定人选顺利当选。不可否认，这是实现组织意图与民主选举相结合的有效途径，但我们也不能忽视，这也会在一定程度上导致人大代表“陪选”现象的出现。另一方面，代表的监督管理制度不完善。这表现为现行法律法规对人大代表开展监督管理的条文细则不具备可操作性，特别是乡镇人大代表履职需要的时间、物质以及组织运行机制等在实际工作中不能很好地落实。例如，针对C镇人大代表学习培训时间短、课程少、偏理论、轻实践的现实问题，上级有关部门没有多层次、多次数开展履职培训。再如，针对“荣誉代表”“哑巴代表”等现象缺乏一定的警醒约束措施，使得以村干部和企业负责人为主体的乡镇人大代表在履职过程中往往敷衍了事。

2. 外部环境的制约，这是影响乡镇人大代表履职的前提。主要表现为农村年轻人外流严重，参与人大代表选举的年轻候选人基数小。一方面，由于大量农民进城务工、子女教育等原因，现在农村中大部分都是“386199”部队，留守妇女、留守儿童、留守老人居多，客观条件已经决定了年轻农民人大代表的可选人员基数非常小。另一方面，部分在家的年轻人政治参与热情低。例如，留守的年轻妇女主要精力都是放在进厂挣钱、照顾家庭上面，对于人大代表的选任不太“感冒”。对于这个问题，C镇党委书记、人大主席LYC也提到，在人大换届期间，镇里派出工作组和村干部一起走村入户对一些符合条件的可推选人员进行反复动员，在动员无果的情况下，为了按时有序开展人大换届工作，很多情况下只能把村“两委”干部作为候选人推选上来。

3.代表自身因素的影响，这是影响乡镇人大代表履职的主体条件。一是思想认识出现偏差。C镇人大代表大多数都是兼职，正如前文提到的，部分代表认为当选为人大代表仅仅是一种荣耀，而忽视了人大代表本身所肩负的责任和义务。二是学习主动性不够强烈。面对知识匮乏的困境，由于各方面条件限制，老龄化的人大代表群体普遍缺少自主学习的动力。例如，部分人大代表一方面不懂电脑操作，另一方面也不愿意学习如何使用互联网。三是活动范围过于狭窄。农民人大代表有一定的政治意识，但相当一部分代表的活动半径仅仅局限于农村三里地的小圈圈里，尤其是相对于企业家代表而言，农民代表更多的是从事初级的农业种养劳动，导致看待问题的视野狭窄。

五、基层农民人大代表履职的改善策略

中国特色社会主义进入了新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾主要集中在农村基层。参政议政是农民表达自身诉求的合法渠道，是农村治理有效化和农民福利高度化之间的纽带和桥梁。在新的历史条件下，密切人大代表同人民群众的联系和强化改善基层农民人大代表履职，是坚持和巩固人民代表大会制度的重要组成部分。针对目前基层农民人大代表履职能力低、政治热情匮乏的现状，有必要秉要执本，探索改善途径，创新工作方法，为农民人大代表履职提供更多的保障。

（一）提高农民代表“知情”度，激发农民代表履职热情

一是及时培训。任期的起始阶段，是价值观形塑的最好时期，因此，对于刚选任的农民人大代表应该及时进行“上岗培训”，此外，为了强化意识形态，应当阶段化对农民人大代表进行培训，让农民代表做到“明情况”，迅速进入角色。二是培训内容专业化。以政府工作决策、国家法律法规等相关内容为依托，强化农民人大代表的专业知识涵养，让农民人大代表做到运用专业知识表达群众诉求。三是培训主体多元化。组织新老人大代表开展“传、帮、带”座谈交流活动，通过经验交流，加快农民人大代表学习进度，聘请资深人大代表开展专题讲座，深入学习如何提议案。四是培训形式多样化和丰富化。开展集体授课学习之余，还可以通过走访选民、召开专题座谈会、进企业视察、下基层调研等实践形式活动，开阔农民人大代表的视野，形成良好的议政氛围。五是制定完善的培训考核机制。培训学习不是“走过场”，人到了，签个到，坐下来，开小差，这是现在众多基层会议培训的现实写照，这些不当行为的出现，与参与人政治意识不够强有关以外，更多的是由于缺乏一个有效的培训考核机制，因此需要以实践成效定期考核，以提高农民人大代表的责任意识。

（二）开展代表联系选民活动，强化代表履职引导

权为民所用，情为民所系，利为民所谋。乡镇人大代表作为出于农民、用于农民的一支队伍，作为基层与农民直接打交道的干部，应该做到紧密联系群众。因此应该在乡镇人大代表中大力开展代表联系选民活动，并推动联系常态长效。代表与选民面对面沟通交流，及时了解农民的困难和问题，熟知农民生活状况的变化，坚持民有所呼、我有所应，代表联系全覆盖，并将自己掌握的社情民意直接以议案的形式反映出来，深化服务代表的工作格局，为人民尽心尽力，为党和政府破解“新三农”难题尽职尽责。

（三）加强宣传报道，提高农民人大代表影响力

一是广泛宣传农民代表。各级人大特别是县乡两级人大要根据当地农民人大代表实际履职成效，以绩效考核形式筛选出优秀农民代表，并深入基层倾听民声，深入挖掘基层农民代表中的典型人物，认真总结先进事迹及履职活动，通过新闻媒体、网络、微信等新媒介进行及时、公开报道。二是呵护农民代表。对农民代表的广泛宣传应多进行正面报道，以形成主流意识，以弱化当前社会的浮躁之风。对农民代表的地位和作用进行大力宣传，提高农民人大代表的影响力和社会对农民人大代表的认可度，从而激发农民代表履职主动性，为乡村振兴战略深入实施积极建言献策。

（四）强化履职保障，优化农民代表履职环境

一是强化时间保障。各级人大每年对邀请农民人大代表参加的代表活动要作出科学谋划、周密安排。组织活动之前，要选好议题、明确时间，并將议题和活动时间提前通知代表，让代表心中有数，科学安排农活或者手上的工作。二是强化财力保障。据调查发现，农民人大代表多数没有固定收入，要他们在没有活动经费的前提下做到参政热情高涨、充分发挥应有的作用则较为困难。因此，需要加大财政支持力度，如农民代表开展调查研究、走访联系选民等活动时，给予经费保障，以提高农民代表参政热情。

参考文献：

[1]王晨：《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》，http：//npc.people.com.cn/n1/2020/0112/c14576-31544447.html.

[2]苏二威：《基层人大代表参与社会治理的优势、问题及对策建议》，载《法制与社会》2020年第10期，第119页。

[3]葛微：《城市基层人大代表闭会履职创新形式与作用发挥探讨——以深圳市为例》，载《人大研究》2019年第6期，第19页。

[4]严行健：《地方人大代表直接联系群众工作的现状及特征》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第3期，第47页。

[5]罗敏：《创新型预算审查监督视域下人大代表参与预算监督之困境与优化》，载《财政科学》2019年第11期，第6～7页。

（作者分别系南宁师范大学经济与管理学院硕士研究生，广西玉林市兴业县人民政府办公室科员。本文系国家社科基金项目“桂滇边境深度贫困地区短期脱贫与长期振兴的治理共同体构建研究”〔编号：18BMZ141〕、广西研究生教育创新计划项目“民族地区新型城镇化与乡村治理现代化”〔编号：YCLT2019010〕的研究成果）