市县审计机关自然资源资产离任审计调查与研究

李学岚

[摘要]为客观全面了解市县审计机关自然资源资产离任审计现状、分析存在问题原因、促进审计成果借鉴，本文通过问卷调查和现场调研相结合的方式对AH省16个市级、50个县级审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计情况进行调研，并在此基础上对调研数据与调研成果进行分析，提出全面准确理解自然资源资产离任审计政策制度，认真梳理面临的主要困难，按照市县地方党委及审计委员会、政府的工作部署合理制定并完善自然资源资产离任审计规划等建议。

[关键词]审计机关    自然资源资产    离任审计    调查    生态文明

本文系安徽省2019年度高校学科（专业）拔尖人才学术资助项目（项目编号：gxbjZD89）

2015年，中办、国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，确定将地方各级党委和政府主要领导干部作为审计试点期间的审计对象，探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度（以下简称自然资源资产离任审计）。党的十九大报告提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理”。2017年，中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，这标志着自然资源资产离任审计制度正式建立。自2018年起，县级以上审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计，由审计试点进入全面推开阶段。市县审计机关自然资源资产离任审计直接肩负国家审计监督地方区域生态文明治理的历史重任，调研市县审计机关自然资源资产离任审计可助力推动审计制度建设和实践发展。

一、研究主题与调查对象

（一）研究主题

截至2019年底，在中国知网（CNKI）以“篇名”为“自然资源资产离任审计现状”搜索，共获5篇文章。其中，2018年4篇（苏彦舒，2018;莫雪君、袁建军，2018;高嘉文，2018;马志娟、廖飞、戴欣妤，2018），2019年1篇（李兆东，2019）。苏彦舒（2018）是以浙江省湖州市审计机关编制自然资源资产负债表、广西桂林市审计机关将地理信息技术应用于自然资源资产离任审计为例，研究自然资源资产离任审计试点现状;莫雪君、袁建军（2018）基于SWOT模型分析法对自然资源资产离任审计的优势、劣势、机遇和挑战进行现状分析;高嘉文（2018）從自然资源资产现状、审计人员、自然资源资产负债表的编制等研究自然资源资产离任审计现状及对策;马志娟、廖飞、戴欣妤（2018）对2017年资源环境审计暨领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研讨会进行综述;李兆东（2019）比较研究全国自然资源资产离任审计试点分布、规范性文件，并从审计对象、审计技术、审计内容方面研究存在的问题，提出相关建议。

上述研究总结了自然资源资产离任审计理论与实务现状，尚未对地方审计机关特别是市县审计机关进行深入调查研究。现以市县审计机关自然资源资产离任审计作为研究对象，时间涵盖2018年前后的5个年度。

（二）调查对象

AH省有16个市、105个县（区、市），调研涉及16个市级、50个县（区、市）级审计机关（以下简称县级审计机关）。

二、研究设计与调查活动

（一）研究设计

研究问题设计主要包括以下方面：（1）市县审计机关理解自然资源资产离任审计制度情况。（2）启动自然资源资产离任审计时间分布。（3）市县审计机关自然资源资产离任审计对象及层级分布。（4）审计组织方式是单独立项还是结合立项。（5）审计主要领域分布情况，是否实现审计“全覆盖”。（6）开展自然资源资产离任审计实务面临的重要困难及其原因。（7）相关审计人员配备、专业培训和高新技术应用情况。（8）市县审计机关自然资源资产离任审计结果评价等级分布情况。（9）市县审计机关自然资源资产离任审计的主要成果。（10）市县党委政府自然资源资产离任审计制度建设、发展规划编制与执行情况。（11）市县审计机关对自然资源资产离任审计的政策建议。

（二）调查活动

调查采取现场调研与问卷调查相结合的方式，以问卷调查为主。调研问卷发至AH省市、县审计机关负责经济责任审计、企业审计、自然资源和生态环境审计等处室和有关分管领导。截至2019年8月30日，有60个审计机关明确给予回复，调研对象数量约占全省市县两级审计机关数量的一半（49.58%）。

1.市级审计机关。AH省16个地级市，发出16份调研问卷，收回16份有效问卷，发送、收回均达100%。

2.县级审计机关。AH省105个县级审计机关，发出50份调研问卷，涵盖16个省辖市。收回43份有效问卷，占AH省县级审计机关数量的41%。根据统计科学原理，这符合对社会经济现象调查“大样本”数量的要求，即样本量超过30个。

为保障调查研究的质量，全面、客观了解县级审计机关自然资源资产离任审计工作，调查组赴AH省南部、中部、北部县级审计机关进行现场调研，分别选择了XC市JX县、HF市BH区、FY市YS县、SZ市DS县审计机关进行面对面调研与交流。

三、调研数据与成果分析

（一）理解自然资源资产审计政策制度稍有差异

约2/3的市级审计机关理解自然资源资产离任审计的重大意义、审计要素、审计职能和作用等。有14个市级审计机关结合近年的工作实际，从审计人员、审计技术、组织方式、审计对象、审计结果运用、审计环境等方面提出建议。10%的县级审计机关未回答此问题，90%县级审计机关认为自然资源资产离任审计意义重大。

市县审计机关理解的自然资源资产离任审计可概括为以下内容：全面推行自然资源资产离任审计是审计服务于党中央重大决策部署、服务于现代化国家治理体系的体现，更是大势所趋。开展自然资源资产审计，有必要理清“审计谁、审什么、怎么审、怎么评价”的工作思路。县级审计机关需要合理界定审计范围，河流、空气等很难以乡镇为界限。要加强审计人员自然资源资产审计培训，可以通过“上审下、交叉审、联合审计或者以审代训”的方式。

市县审计机关自然资源资产离任审计审深、审透、审出成效，需要深入准确、全面理解党中央制定政策的重要背景，把握新时代审计机关的职责、权限，精准熟练掌握自然资源资产和生态环境保护政策制度及有關技术标准等。

（二）县级审计机关自然资源资产审计存在的技术瓶颈

审计技术影响审计效率、质量。在运用询问、审阅、核对、观察、计算、检查等传统技术方法的同时，主动应用“3S”技术、SQL 、Google  Earth、大数据分析等高新技术，有效提高审计效率、充分保障审计质量，实现科技兴审、强审。

HF市审计机关认为拥有的自然资源资产审计的技术方法种类齐全、易于操作、针对性强、适用广泛。其他15个市级审计机关认为，根据需要能够把传统审计技术方法与高新审计技术方法相结合。一半以上的市级审计机关能够有效运用Google地图、地理信息系统等“3S”技术及其他高新技术。

28个县级审计机关，即2/3县级审计机关采用检查、查询、询问、计算、分析、现场察看等传统审计技术;15个县级审计机关，仅约1/3县级审计能够应用“3S”技术、SQL、Google Earth等高新技术。有效运用相关高新技术，成为县级审计机关自然资源资产离任审计的技术瓶颈。

（三）亟需优化配置具有专业胜任能力的人力资源

自然资源资产离任审计的业务范围广泛、专业性很强，需要审计人员全面、深入、持续地学习专业知识技能。

7个市级审计机关（不足全省16个市级审计机关数量的一半）自行安排专业学习与上级审计机关要求的学习相结合;2个市级审计机关（约占13%）自行安排学习自然资源资产离任审计专业知识技能;3个市级审计机关（约占20%）是在上级审计机关的安排或者要求下开展专业学习;其余1/4市级审计机关未填写自行安排与上级安排问题。可见，主动学习培训的市级审计机关较少。市级审计机关被动接受上级安排学习的数量超过自行安排学习的。因此，需多措并举，切实提高学习、培训自然资源资产离任审计专业知识技能的主动性、积极性、有效性。

28个县级审计机关（约占2/3）开展了自然资源资产离任审计专题培训;15个县级审计机关（约占1/3）未开展专题培训。培训内容包括法律法规、审计方案制订、审计重点确定、审计方法运用等;审计运用的技术手段包括遥感、卫片、历史图像以及智图交互运用。近40%的县级审计机关未明确培训内容。学习方面，有70%以上的县级审计机关自行安排专题培训学习或者应上级审计机关要求培训学习，或两者同步进行。11个县级审计机关自行安排学习;12个县级审计机关接受上级组织安排的学习;8个县级审计机关自行安排和上级组织安排两者结合;12个县级审计机关未回答此问题。

（四）开展自然资源资产离任审计时间长短不一

AH市县审计机关最早开展自然资源资产离任审计时间在2015年。纵向看，审计时间长短差别很大，有的市县审计机关审计已达5年，有的县级审计机关2019年8月仍未启动。

2015—2017年，12个市级审计机关开展审计试点，其中，2015年有3个市级审计机关开展审计试点;大部分市级审计机关是在2016—2017年开展审计试点;个别审计机关未开展自然资源资产离任审计试点，2018年直接开展审计。

2015—2017年，1个县级审计机关在2015年开展审计试点，30%县级审计机关未开展审计试点。截至2019年8月，调研全部结束时，仍有2个县级审计机关尚未开展自然资源资产离任审计。

（五）选择审计对象遵照“党政同责、同责同审”原则，以下一级党政负责人为主

10个市级审计机关，即63%市级审计机关自然资源资产离任审计遵照“党政同责、同责同审”的原则。选择审计对象时，2个市级审计机关将市级党政部门主要负责人作为审计对象，占16个市级审计机关数量的12.5%。

31个县级审计机关，即72%县级审计机关自然资源资产离任审计遵照“党政同责、同责同审”的原则。在选择审计对象时，约90%的审计对象是乡镇、街道的党政负责人，约10%的审计对象是县直部门的党政主要负责人。

（六）2018—2019年6月，自然资源资产离任审计项目数量较少

2018—2019年6月，市级审计机关存在开展自然资源审计项目数量不一、差距较大的情况。5个市级审计机关开展4个及其以上的审计项目，其他的市级审计机关开展的审计项目数量低于4个，有的市级审计机关开展了1个审计项目。截至调研时，2019年度，5个市级审计机关未明确2019年审计项目的数量情况，11个市级审计机关安排了1-2个项目。

2018—2019年6月，县级审计机关依法开展自然资源资产离任审计项目平均数量是1.31个。2019年，16个县级审计机关安排审计项目的情况不明确或未回答此问题，占调研县级审计机关总量的 37%。安排1个、2个、3个及其以上审计项目的县级审计机关数量分别为14个、6个、3个，占比分别是33%、14%、7%。县级审计机关自然资源资产离任审计项目数量相差很大，截至2019年8月，2个县级审计机关自然资源资产离任审计项目数量为0。

（七）审计组织方式既有单独立项又有结合立项

16个市级审计机关自然资源资产离任审计单独立项或与经济责任审计结合立项，两者各占50%左右。17个县级审计机关自然资源资产离任审计单独立项，24个县级审计机关自然资源资产离任审计与经济责任审计结合立项，分别约占43个县级审计机关总量的40%、56%。个别县级审计机关既有单独立项，又有结合立项。

（八）审计范围大小不一

自然资源资产离任审计范围主要包括土地资源、森林资源（包括林长制）、矿产资源、大气治理、水资源、水环境、湿地保护、土壤污染防治、河长制（湖长制）、环境保护等。

全省16个市级审计机关，仅HN市审计机关提出实现审计“全覆盖”，4个市级审计机关认为基本实现自然资源资产离任审计“全覆盖”。16个市级审计机关中，1个市级审计机关能够因地制宜，开展岸线资源审计，服务当地区域生态文明建设。仅有1个市级审计机关审计项目较多，除矿业资源之外，其他领域均有涉及。

截至调研结束时，43个县级审计机关都没有明确实现自然资源资产离任审计“全覆盖”。有22个县级审计机关自然资源资产离任审计覆盖率超过50%，最高覆盖率达80%以上;同时，12个县级审计机关自然资源资产离任审计覆盖率未达到50%，最低的覆盖率仅约10%。总体上，约2/3县级审计机关自然资源资产离任审计集中在土地资源、水资源、水环境、森林资源领域，其中有19个县级审计机关涉及河长制（湖长制）、林长制，有5个县级审计机关涉及大气污染防治，但仅占约12%。

（九）审计实务面临较多困难

市级审计机关自然资源资产离任审计面临的主要困难是：审计领域范围广，审计对象基础资料薄弱，审计机关人员数量较少且技术水平参差不齐，难以在短期内适应高质量的审计要求，审计评价体系不健全等。造成困难的主要原因是：审计人员知识技能水平及知识技能结构与审计需求存在较大差距;审计机关专业人才和专业培训较少;区域自然资源资产的基本底数不清、生态环境保护数据不够规范，数据质量较差;生态环境损害责任界定较难，責任追究更难。

县级审计机关自然资源资产离任审计面临的主要困难是：约一半县级审计机关的审计人员数量较少、专业胜任能力不足。审计对象基础数据不能共享、采集难，部分资料缺失，部分乡镇（街道办）没有环保、水利、土地等机构部门，相关部门提供的审计资料不全面、不及时。在数量上，自然资源资产分布广泛、种类多样，无法全面准确将其量化，自然资源资产只有自身价值属性而没有市场价格属性等。自然资源资产保护、利用绩效评估难，自然资源资产审计评价体系尚未建立。比如，部分县（区）审计机关提出，审计仅取得全县（区）PM2.5的数据，乡镇党政主要领导对大多数自然资源资产增减、处置没有最终决定权和处置权，因此，无法或者难以对乡镇党政负责人进行生态环境损害的责任界定、审计评价，同时，因评价标准体系不完善，责任追究更困难。

（十）审计评价结果以“较好”为主

2个市级审计机关自然资源资产审计项目结果都是“较好”。14个市级审计机关自然资源资产审计项目是以“较好”为主。

3/4县级审计机关自然资源资产离任审计结果评价等级是“较好”和“一般”。其中，评价为“较好”等级的约占63%，评价为“一般”等级的约占14%。8个县级审计机关尚未明确等级或未回答，2个县级审计机关尚未开展自然资源资产离任审计。

（十一）优秀审计成果较少

审计成果包括政府领导作出批示、挽回资金损失数千万元、移送重大资源环境违法违纪问题线索、推动建立健全制度文件等。2个市级审计机关认为其自然资源资产离任审计成果突出，约占市级审计机关数量的13%。3个市级审计机关未填写自然资源资产审计成果问题。其他市级审计机关则认为未有显著的审计成果，主要是提高了审计机关在自然资源资产和环境保护领域的影响力。43个县级审计机关中，约2/3的县级审计机关认为取得了审计成果;约1/3的县级审计机关未回答或者未取得重要成果，其中，有5个县级审计机关认为未取得重要审计成果，11个县级审计机关未回答。

（十二）自然资源资产离任审计制度化建设空间较大

7个市出台自然资源资产离任审计政策制度，其中，2个市已出台多个规范发展自然资源资产离任审计政策制度;7个市未出台或未填写自然资源资产离任审计政策制度;2个市级审计机关暂未出台相关制度。

约76%的县未出台自然资源资产离任审计专门政策制度;有10%的县级审计机关建议党委政府出台相关政策制度。有的已出台的专门政策制度是原则化规定，审计实务依然存在较大困难。（1）出台专门政策制度的数量。33个县级党委、政府未出台专门政策、制度，约占有效调研总量的77%;9个县级审计机关出台了专门制度，约占有效调研总量的20%;1个县级审计机关未回答此问题。（2）专门政策制度的主要内容。9个县出台的专门政策制度，主要明确了领导干部自然资源资产离任审计的工作目标、基本原则、对象范围和计划、工作机制、审计内容、工作要求等。（3）针对审计实践遇到重大问题的相关建议。4个县级审计机关建议党委、政府及职能部门出台有关的政策制度;39个县级审计机关未回答此问题或未提出建议。

（十三）编制专项规划或计划的市县较少

市、县党委政府或者审计机关已制定领导干部自然资源资产离任审计专项规划、计划，分别约占12.5%、25%。有的市仅有专项规划但未执行。

五、政策建议

自然资源资产审计的范围、审计对象、审计技术、审计效率、审计效果、审计结果运用等，直接关系到市县地方区域生态文明建设的目标、质量、速度、成效。根据调研结果，提出如下政策建议：一是全面贯彻党中央、国务院决策部署，严格执行中办、国办印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》和审计署相关制度。二是认真梳理面临的主要困难，优化配置审计资源，解决审计人员和审计技术不足等问题，及时向党委及其审计委员会、政府报告，增加具有专业胜任能力的审计人员。三是积极主动、持续地开展具有针对性、能够提高审计实用能力和水平的职业培训，可先易后难、逐步提高，分批、分步地培训。四是贯彻审计“全覆盖”精神，创新开展审计。因地制宜，站在区域生态文明建设的高度，扩大审计领域、多措并举，将“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”的要求高质量地落实到位，切实开展有质量、有效率、有效果的审计监督“全覆盖”。五是按照市县地方党委及审计委员会、政府的工作部署，科学合理制定并完善市县自然资源资产离任审计规划、年度审计项目计划，提高审计项目的立项数量，保障立项质量。六是加强制度建设，科学总结、注重实效，将良好的自然资源资产离任审计实务经验进行梳理、总结、升华，规范审计程序、严格审计取证、客观审计评价，推动审计结果持续有效运用。

（作者单位：安徽审计职业学院，邮政编码：230601，电子邮箱：lxl001114@126.com）

主要参考文献

高嘉文.自然资源资产离任审计现状及对策研究[J].西部财会， 2018（11）：70-72

李兆东.领导干部自然资源资产离任审计的现状与对策[J].财政监督， 2019（17）：62-66

马志娟，廖飞，戴欣妤.新时代资源环境审计发展现状与展望：2017年资源环境审计暨领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研讨会综述[J].会计之友， 2018（15）：137-140

莫雪君，袁建军.自然资源资产离任审计的现状与发展：基于SWOT模型的分析[J].财政监督，  2019（17）：62-66

苏彦舒.自然资源资产离任审计试点现状研究[J].现代经济信息， 2018（8）：176-177