乡镇政府公共服务供给能力的弱化与提升研究

焦伟

摘要：作为农村地区最低一级的行政管理机构，乡镇政府直接与老百姓接触，其提供公共服务的能力直接关系到当地人民群众的生活水平和幸福指数。本文以C镇为分析样本发现：公共服务供给不足、公共服务供给质量不高、公共服务供给内容有待拓展是当前乡镇政府公共服务供给能力弱化的主要表现。基于C镇的以上现状，并结合当下的社会背景研究发现，乡镇政府在提升公共服务供给能力的过程中，除了应该强化自身能力之外，还应该在强化公共服务供给的财力保障、提高公共服务的供给质量和拓展公共服务供给内容上有所作为。

在十九大报告中，习总书记明确提出了要实施“乡村振兴战略”，把建设好乡村地区作为一项重要工作来抓。中央一号文件也连续多年聚焦“三农”问题，可见乡村地区在国家发展中的战略重要性。再者，十九大报告中明确指出，中国特色社会主义已经进入新时代，因此，在新时代背景下，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，如何科学有效的从根本上发展并完善好乡镇公共服务体系，对于从根本上解决“三农问题”，协调推进农村经济持续向好向快发展，促进广大农村地区在2020年全面同步实现小康具有十分重大的战略意义。

一、C镇基本情况简介

C镇位于我国西部地区，截至目前，C镇所属的县拥有着超过75万的人口，是一个人口大县。在该县所有的乡镇中，C镇是该县最偏远的乡镇。C镇所辖国土面积达120余平方公里，下辖近10个行政村，近60个村民小组，总户数6000余户，总人口近3万余人。全镇目前共有党员551名，其中女党员72名、少数民族党员2名、预备党员9人。党员中，硕士研究生学历2人、本科学历62人、大专学历43人、高中学历45人、中专学历50人、初中及以下学历349人。目前，全镇建档立卡贫困户1575户7074人，未脱贫151户573人，贫困发生率2.13%。C镇境内年均气温13℃，最低海拔500米，最高海拔1600 米，属典型的山区立体气候。

二、C镇公共服务供给能力弱化的主要表现

最近几年，特别是十九大以来，在全面建成小康社会目标的压力与部署下，我国农村地区乡镇政府的公共服务供给能力有了明显提升。但是，由于种种原因的存在，农村地区乡镇政府公共服务的供给能力同当地人民群众的现实需要还是有着较大的差距和存在较多的问题，具体说来主要表现在如下几个方面。

一是公共服务供给不足较为明显。公共产品是政府向老百姓提供的重要公共服务之一，公共产品的完善与否，与当地老百姓的日常出行和生活水平相关，也会直接影响到当地老百姓的获得感和幸福感。在压力型体制的制约下，上级行政机关一般都是以下级行政机关完成其制定的任务作为评价和考核下级行政机关政绩的主要依据。所以，在这样一种向上集中的压力型体制的制约下，农村乡镇政府就很被动的变成了调动一切可利用资源来尽量完成上级政府所安排和部署的任务，从而无暇顾及当地老百姓的实际公共服务需求，因而造成老百姓真正需要的公共服务产品却提供不足。

以C镇为例，该镇在2020年底要全面建成小康社会的压力和各级党委和政府的部署下，把重点任务和目标都主要放在了贫困识别、易地扶贫搬迁等精准扶贫中去，而忽略了该镇共服务产品的提供。当前，该镇公共服务产品的现状是，自来水、宽带、医疗卫生等基础性公共服务产品存在没有提供或提供不到位的情况。十九大报告明确提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代的今天，人民对美好生活的追求，已经逐渐从物质追求向精神丰富方面转变。基于这样的事实，每个村都应该在提供精神文化相关的公共产品上下功夫，以供村民休闲与娱乐，这在全面建成小康社会与乡村振兴的背景下是很有必要的。

二是公共服务供给的质量有待提升。要全面建成小康社会，公共服务的提供是必要的一环。但是由于诸多的原因，比如来自上级政府的压力，时间的限制，C镇提供公共服务的能力，以及人力、物力、财力的有限等等，最终导致C镇政府所提供的公共产品质量存在着不同程度的问题。

以C镇为例，在镇下辖的所有行政村中，每个行政村的硬化路都存在着不同程度的路面损坏、坑洼不平的现象。而其中的大部分公路才新修建一年不到。出现上述问题，已经不仅是没有维护人员所造成的，更多的是公路本身的质量存在问题。而如果细心观察，我们还会发现大多数乡村公路都存在着宽窄不一、厚度不一的现象。毫无疑问，这也是工程质量问题。更为严重的是，上级政府拨款修缮的乡村公路的排水沟，仅仅在一个冬天之后，大部分都出现了不同程度的裂缝和脱落情况，导致排水沟无法正常排水。在这问题的背后，作为公共服务提供的主体，当地政府在公路施工过程中，显然是缺少了必要的监督和管理。

三是乡镇政府公共服务供给内容有待拓展。该镇公共服务供给严重失衡，供给内容有待拓展和完善。C镇政府目前在提供公共服务过程中面临的一个主要问题是公共服务供给内容比较单一。自二十世纪80年代以来，我国很多乡镇政府的公共服务体系也逐渐趋向完善，多元化的公共服务供给模式已逐渐成为农村地区公共服务的发展趋势之一。但是由于一直存在的“自上而下”的公共服务决策模式，导致乡镇一级政府的决策往往是只能被动接受上级政府的指令，而不能完全按照当地人民群众的需求做出相应的决策。

以C镇为例，近几年，特别是最近一两年来，政府把大部分资金都投入到了乡村公路的建设上，而对其他方面则投入很少。截止目前，在所有的行政村中，没有一个村有固定的垃圾處理池，没有一个村有污水处理厂。

三、C镇政府公共服务供给能力弱化的原因分析

C镇政府公共服务供给能力的弱化，是由许多因素共同作用造成的。其中既有乡镇政府自身的因素，比如乡镇政府自身的供给能力不足，也有来自外部的一些因素，比如来自考核体制下的各级政府的某些压力，使得乡镇政府的主要出发点是为了迎合上级政府，而不是从老百姓的真正需求出发。但是，就总的来说，乡镇政府自身的因素是根本的，而其他外部的因素则是次要的。综合内外部各种因素，归纳起来，乡镇政府公共服务供给能力的弱化主要有以下几方面的原因。

一是公共服务供给的财力保障不足。要提供公共服务，必须要有一定的财政资金作为后盾保障。在过去，乡镇政府还有农业税作为基础收入，但农业税取消以后，自然资源匮乏，地理位置并不占优势的乡镇政府提供公共服务的能力将严重受阻。加之近几年来，乡镇政府部门人员膨胀，不断增加的临聘人员和相应的财政支出更是大大增加了乡镇政府的财政压力。

以C镇为例，财力不足是制约C镇政府提供公共服务的最突出最尖锐的原因。一方面，取消农业税以后，C镇政府转移支付的途径未能有效的跟上，也没有找到稳定合适的财政收入来源，导致政府收支难以平衡。加之该镇自然资源十分匮乏，没有任何可供开发利用的资源，基于以上，C镇政府提供公共服务的能力受到了很大的限制，财政压力十分巨大。所以说，财政是制约C镇政府提供公共服务最主要的原因。此类问题放之全国来看，C镇所存在的问题也不是个案，对于大多数地理位置不具优势且自然资源匮乏的乡镇而言，财政压力几乎都是制约政府提供公共服务的重要因素。

二是公共服务供给主体的意识薄弱和素质欠缺。尽管近几年来，随着应届选调生和乡镇公务员招考的推进，乡镇公务员队伍的素质得到了一定提升。但就总体来看，乡镇政府公共服务人员的公共服务意识依然很欠缺。加之在压力型体制下，政府相关工作人员在工作上采取只对上级负责而对人民群众则采取比较漠视的态度。

以C镇为例，该镇的领导干部和工作人员大都来自本乡镇或本县城的其他乡镇，相关镇领导缺乏发达地区基层治理的经验，党员干部的学历也是参差不齐。基于以上，C镇政府公共服务意识薄弱和素质低下在所难免。

三是公共服务供给的监督管理弱化。缺乏相应完善的监督机制，导致基层政府在提供公共服务的过程中缺乏一定的外部监管和自我约束，于是就出现了前文所述的该镇提供的公共产品存在严重质量问题。此外，在我国“向面子工程要政绩”的模式下，乡镇政府为了追求政绩，它们往往更愿意投资那些建设周期比较短，见效很快的项目，或者是倾向于那些看得见的“硬性”公共服务设施。反之，对于那些见效慢、建设周期长的公共服务项目，诸如文化产品服务等公共产品则表现出相对漠视的态度。

以C镇为例，正是因为C镇在提供公共服务过程中缺少了必要的监督管理，才会出现新硬化一年的乡村公路出现凹凸不平、宽窄不一、厚度不一的情况。同时，由于缺乏相应的监督监管机制，导致政府公共服务供给效率低下，原本可以一个月完成的工程，拖了两个月才完成。

四、提升C镇政府公共服务供给能力的对策建议

乡镇政府公共服务的供给能力直接关系到当地老百姓的生活水平和幸福指数，特别是在当前全面建成小康社会的决胜阶段，乡镇政府公共服务的供给能力就显得更加突出和重要，这不仅关系到当地群众能否享受到便捷优质的公共服务，更深切影响到我国2020年全面同步实现小康社会的宏伟目标。基于此，提升乡镇政府公共服务的供给能力就显得非常重要。结合当下乡村地区的实际发展情况和社会现实背景分析，提升乡镇政府公共服务的供给能力，应当主要从以下几个方面着手。

（一）提升乡镇政府公共服务供给能力，财政保障是基础

一是要强化公共服务供给的财力保障。对于乡镇政府而言，在提供公共服务方面，应该根据国家基本公共服务的标准，在医疗、卫生、文化等方面明确責任边界，并配以相应的财政支出体系，以保障该镇政府公共服务的基本财政供给能力。其中涉及数额较大的和纯公共服务产品则主要应该由中央财政拨款或者是社会捐赠为主，比如乡村公路中的“村村通”或者“户户通”等此类准大型公共产品则应该由属地乡镇政府主导，上级政府和社会三方齐发力。此外，还应该平衡不同地区乡镇政府的财政差异，实事求是，因地制宜、因时制宜、因事制宜的制定相应的财政保障体系，涉及大型的公共服务产品则应该报上级政府，请求财政支援，以保证资源匮乏的地区乡镇政府的基本公共服务供给能力能够得到有效提升。

二是建立有效的多元化资金筹措渠道。一方面，政府可以在符合客观实际的前提下，有针对性的吸引部分个人、企业来本地投资建设，带动和推动当地的经济发展。以发展促发展，以建设促建设。如此，既可以据此开拓新的公共服务建设，还可以繁荣当地经济并通过税收来增加财政收入。另一方面，政府也可以通过各种途径反映本地的问题和需求，以寻求社会力量和上级政府在资金筹措和发展产业等方面的帮扶和支持。

三是坚持关乎财政民生的相关资金直拨、直达的原则，以此提高乡镇提供公共服务的效率。某种意义上讲，“乡财县管”的财政管理方式在很大程度上制约了乡镇政府提供公共服务的能力，特别是在自然资源匮乏的乡镇，其财政收入本就十分有限，再加上“乡财县管”的制约，财政压力更大。所以，改革“乡财县管”的财政管理方式，对于活跃乡镇公共服务事业很有必要。采取乡镇财政资金直拨、直达的方式，可以减少中间层级政府的财政管理权。提高了拨款效率，也就提高了基层政府提供公共服务的效率。[1]

（二）提升乡镇政府公共服务供给能力，关键在人

上面千条线，下面一根针。无论什么样的政策，最终还是要落实到基层，落实到个人。因此，“人”是提高乡镇政府提供公共服务供给能力的关键因素。从现实情况看，可以从以下几方面入手。

一是坚持“德才兼备，以德为先，五湖四海，任人唯贤”的选人用人标准。“德才兼备，以德为先，五湖四海，任人唯贤”是当下各级政府机构和相关事业单位普遍的选人用人标准。乡镇政府在选人用人的时候，应该严格按照此标准执行，为基层政府选拔德才兼备的人才。此外，还应该积极引进高学历、高层次、高素质的人才进入乡镇政府工作。如此，才能更好的夯实乡镇政府公共服务队伍的建设。

二是创新干部培训机制。政府提供公共服务能力的高低在很大程度上是因为政府工作人员服务意识低下。这就要求把提高干部队伍和工作人员的思想素质作为一项长期任务来抓。紧紧围绕相关工作的实际需要，切实加大培训广度和力度，开展多层次多类型的干部培训。通过有针对性的教育培训提高现有乡镇干部、村干部的文化素养及工作能力。对乡镇、乡村干部的政治理论水平和文化素养的提高要逐步做到规范化和制度化。从而达到夯实公共服务队伍建设的目的。[2]

三是完善相应的奖惩激励机制。对工作积极、工作能力强的工作人员进行相应的奖励。相反，对工作消极、工作作风存在问题的工作人员进行惩罚。奖励包括物质层面和精神层面，惩罚也包括物质和精神层面。物质层面的奖励可以给予适当的奖金、颁发奖品等。精神层面的奖励可以把工作人员的工作能力与工作积极性直接与本人的职级晋升和年终考核挂钩。

（三）提升乡镇政府公共服务供给能力，重在监督

绝对的权力将会导致权力的滥用，进而导致腐败。只有将权力置于相关机制的约束下，才能使乡镇政府的工作人员在行使职权过程之中做到权为民所用，利为民所谋。为此，必须加大公共服务供给主体的监管力度。

一是要加强和完善对传统监督体系的建设和维护。若不科学有效的对乡镇政府工作人员和村一级工作人员加以正确的监督，长久下去，势必会造成乡镇、村一级工作人员“在其位不谋其政”的现象。而这，将会直接影响到乡镇政府及下属相关部门提供公共服务的能力。在现实生活中，常常存在对乡镇政府、村支两委工作人员疏于管理、缺乏监督的现象。因此，必须加强和完善对乡镇和村一级工作人员监督体系的建设，纯洁干部队伍。

二是要加强对网络监督体系的建设。现在是互联网时代，互联网的普及和使用大大便利了公众对公权力行使的监督。群众可以用手机进行拍照、录音等方式取证相关工作人的违法行为，可以采用短信、电话、电子邮件等便捷的方式对相关违纪违法行为进行举报。甚至还可以利用微博、微信等进行问政和监督公权力的行使。特別是在自媒体时代下的今天，利用网络进行监督和问政，已逐渐成为一种趋势。因此，我们应当充分利用好网络监督这一利剑，对乡镇、村支两委的工作人员进行监督，做到防患于未然。[3]

三是要完善乡镇政府公共服务绩效评估机制。第一是建立全面的绩效评估主体、客体评估机制，应该包括政府工作人员、具体操作实施的工作人员以及第三方监管人员等。多方面对乡镇政府的公共服务绩效进行评估和反馈，进而提高乡镇政府提供公共服务的供给能力与供给质量。第二是合理制定绩效评估的标准。既要注重长远利益和短期利益相结合，实事求是，避免乡镇政府提供公共服务的短视行为，减少资源的浪费。进而科学引导乡镇政府实现乡镇政府公共服务供给能力提升的可持续发展和长期有效性。

参考文献：

[1]丁琼.优化地方政府公共服务供给面临的困境及其破解[J].中州学刊，2019（12）：17-22.

[2]罗熙，许小贞.新时代乡镇政府的使命转变：从行政管理到公共服务[J].农业农村部管理干部学院学报，2019（02）：44-47.

[3]张春照.乡村振兴背景下的服务型乡镇政府建设——基于国家治理体系现代化视角的研究[J].人民论坛·学术前沿，2019（02）：104-107.