中小学教育行政化问题及治理

冉亚辉

摘要：中小学教育行政化是近年来中小学出现的一种新现象。其实质是形式主义与官僚主义的结合，原因如下：人事管理缺乏科学和规范的考评任期制度，缺乏管理层不脱离一线教学要求的措施，中小学管理缺乏严格的质量评价标准，一线教师与班主任缺乏制度层面的保护。为了防止中小学教育行政化，必须严格考核中小学的办学质量，严格考核中小学干部的政绩，强力监督和处理中小学内部的违纪行为，建立科学的中小学内部治理的制度体系。

关键词：教育管理：基础教育：教育行政化

近年来，中小学学校管理中，出现了一种问题趋向：中小学教育行政化。中小学教育行政化偏离了学校教育“立德树人”的根本任务，是当前基础教育领域需要高度重视并加以防范的重要问题。

一、中小学教育行政化及其表现

中小学教育行政化是近年来中小学出现的一种新现象。中小学教育行政化有外部行政化和内部行政化。中小学外部行政化是指包括教育行政部门在内的相关教育职能部门对学校进行不当行政干预。中小学内部行政化是指学校内部行政管理行政化或学校行政管理人员在学校管理过程中存在较为严重的官僚作风、官僚习气、官本位现象等。本文中的中小学教育行政化主要指的是中小学内部教育行政化。一般而言，中小学教育行政化的表现主要有以下这些倾向：

1.学校管理者不深入教育教学一线

中小学教育行政化最重要的特征就是学校不深入教育教学一线，具体表现是：校长不上课，学校中层管理者避免任教主要科目课程或基本不上课。校长是学校的灵魂，也是决定学校办学质量和办学方向的关键。校长必须深入一线，在教育教学工作中务求实效。但近年来相当比例的校长已经不上课，主要从事行政工作。不懂教育教学业务的校长很难是合格的校长，不深入教育教学一线的校长自然也不会成为好校长。上课需要备课、上课、批改作业、批阅试卷等一系列工作。同时，上课也是一项有挑战性的工作，即使是校长，也不代表一定能上好课，教好学生。由于上课涉及教学质量考核，如果校长任教学科的学生学业成绩不佳，校长在学校管理中也没有专业底气。基于这些原因，所以部分校长不愿上课，面对上级要求校长上课的规定，也以事务繁忙等理由加以搪塞。在教育行政化严重倾向的中小学，甚至连学校中层领导也尽量逃避上课。如果有相关制度规定必须上课，他们也尽量躲避任教主要科目课程。

2.學校不重教育教学而重行政职位

学校承担“立德树人”根本任务的重要场所，其中心工作是教育教学，更应当追求的是培养人才的事业，在业绩上应当以教育教学业绩论英雄。但教育行政化的重要问题表现就在于，学校教职工地位主要依据职位，而不是教育教学。如果学校内部盛行以职位排地位论贡献，这种学校的教风和学风必然存在严重问题。习近平总书记在全国教育大会上指出：学校教育改革与发展要坚持把教师队伍建设作为基础工作。

3.学校管理不以教育教学为中心

教育行政化的重要特征就是学校管理不以教育教学为中心，对教育教学业务表面重视而实际不重视。行政化的中小学呈现出学校内部无原则的和谐和办学质量的不稳定.实际上背离了“立德树人”的根本任务。学校内部缺乏科学的教学质量考核标准，也不进行实质性的教学科学研究，最终严重降低学校的办学质量，严重影响学校“立德树人”的教育事业。

4.学校行政与教师队伍不平衡

在行政化的中小学，教职工更追求职位升迁，而不是追求教育教学的工作效率。这种学校风气自然会导致学校行政人员过多。行政人数严重超标是大多数存在教育行政化倾向的中小学的基本特征。每一位行政人员都有其职位待遇，也有其教学工作量的额度，而学校的整体编制是固定的，最终这些工作量减免必然落到其他一线教职工身上，加重了一线教职工的平均工作量，同时也影响了学校内部的教风学风。教育行政化的学校为了推行工作，更趋向于采取行政命令强制推行，这样最终结果必然导致行政与教学矛盾激发，学校内部矛盾问题严重。

5.学校内部整体缺乏担当精神

教育行政化的学校内部政治风气不佳，整体严重缺乏担当精神。教育工作本应当务求实效，学校办学更应当追求实事求是。行政化的学校大多没有科学的业绩考评制度，并且学校领导也缺乏制定科学规范的业绩考评制度的动机。最终整个学校教职工失去担当精神，教育教学质量存在严重问题。

二、“中小学教育行政化”问题的实质

中小学教育行政化的本质是形式主义与官僚主义的结合。在基础教育改革与发展中，深入理解教育行政化的问题实质，才能对症下药，有效防范中小学教育行政化倾向。

1.学校内部管理形式主义

中小学教育行政化中的形式主义主要表现在空谈管理。空谈管理指的是脱离学校教育教学业务谈学校管理，表面上做了很多工作，事实上没有跟教育教学业务相结合，对于学校办学质量并没有实质意义。学校教育教学工作是一项需要高度务求实效的工作，学校办学质量是需要踏踏实实干出来的。

2.学校工作官僚主义

行政化倾向的官僚主义表现在热衷于行政管理和工作不务实。行政化的中小学内部，学校中层领导热衷于行政管理，而远离一线教育教学工作。这种重管理轻业务的学校治理模式是不负责任并且危及国家教育事业发展的。“在没有足够选择自由的情况下，作为教育主体的教育者沦为对自己的行为没有能力负责的被动客体，因而成为对学生的全面、健康、可持续发展普遍没有责任心、不负责任的人。”

3.学校工作偏离教育教学主业.走向官场化

行政化的中小学呈现出明显的官场化。学校内部工作主要依靠行政命令，管理协调工作高于教育教学工作，最终导致学校内部过度追求职位，形成人人都想担任领导，而不愿意当教师从事教育教学的局面。许多办学规模较大的学校按照行政机构设置管理部门，具有明显的等级之分，导致学校逐渐演变成了“行政机关”。更严重的问题是，部分规模不大的学校，也设置过多行政岗位，导致行政人员比例过高。因为缺乏严格的学校干部考评和校长考评标准，教育教学质量严重下滑。行政人员缺少相应的行政监督和约束机制，没有人需要承担责任，这也是学校教育行政化的重要制度原因。

三、“中小学教育行政化”问题的原因

中小学教育行政化的问题倾向有其背后的系列原因，是新时代中小学管理中需要重点关注并致力于消除的问题。整体上看，主要原因有以下方面：

1.人事管理缺乏科学和规范的考评制度和任期制度

人事管理普遍缺乏科学和规范的考评制度和任期制度，同时中小学行政与教学岗位设置比例缺乏严格标准。任职缺乏科学的考评制度，同时也缺少严格的职务考评和处罚措施。任职制度只是准人制度，而职务考评制度才是评价学校行政工作实绩的工作标准。科学的评价机制能够有效促使校长把全部精力都用在关注学校内涵发展上。建立科学的学校行政人员考评制度、流动制度和任期制度，是当前中小学管理的重要工作。

2.缺乏管理层不脱离一线教学要求的措施

中小学教育行政化的一个重要原因在于缺乏管理层不脱离一线教学要求的强力措施。中小学一线教育教学工作岗位最苦最累，并且最为重要。但在中小学，普遍缺乏对一线教育教学的工作的保护，对于管理层，并没有强力措施确保管理层不脱离一线教学。学校领导挑一线教学重担的比例较低，而这种挑一线教学重担的领导在领导集体考核中并没有奖励性倾向的制度支撑，只是凭个人的担当精神，这种制度保障不足必然导致行政岗位整体风气的问题倾向。

3.中小学管理缺乏严格的质量评价标准

中小学教育行政化的重要原因之一就是中小学管理缺乏严格的办学质量评价标准。在基础教育阶段，学生的学业成绩本身就是学校教学质量的重要呈现。学生的学业成绩整体依靠学校的教师队伍、班主任和德育管理、学校内部行政管理、后勤财务支撑、教风学风、考核制度等。小学和初中并没有高考这样的权威考试的指挥棒，学生的学业成绩整体呈现并不具有充分的科学性，这就一定程度上掩盖了中小学内部的管理问题。但学校考核不能流于形式，否则基础教育阶段的教育教学质量難以得到保证。

4.对一线教师与班主任缺乏制度层面的保护

教学骨干力量是教师与班主任，他们是承担学校教育教学工作的核心队伍。但在制度层面上，对教师和班主任仍然缺乏保障。我国诸多的荣誉奖励选拔采取的都是学校分派名额制，这些名额落到学校层面，如何处理的权力几乎都在学校管理层手中，这导致了在学校推荐中领导的优先性。在各级各类名师工程中，评上名师的人，头上大多有一顶“官帽”。在这种分配制的荣誉制度下，真正品德高尚的校长及领导层会将荣誉机会推让给了其他人，而品德一般的校长或则荣誉满身，反而成了其晋升的砝码。

四、防范中小学教育行政化倾向的必要措施

防范教育行政化倾向，这是未来相当长的时间里中小学管理中的重点工作。防范中小学教育行政化，以下这些措施是必要的：

1.严格考核中小学的办学质量

首先，要严格考核中小学的办学质量。“立德树人”是学校教育的根本任务。习近平总书记指出，要努力构建德智体美劳全面培养的教育体系，形成更高水平的人才培养体系。中小学必须以教育教学为中心工作。要做好教育教学工作，需要教师的全身心投入，如果在工作过程中动辄要求总结汇报，自然会走向形式主义。当前中小学教师承担了众多与教育教学无关的工作，“中小学教师除了要应付由教育职能部门安排的名目繁多的检查、评比、评估外，每学期还要准备或‘排练好供教育行政部门的附设机构——教研室领导和教研员‘欣赏的公开课。在教研室领导和教研员欣赏完公开课后，教师还要自觉地接受他们的‘权威指导”。事实上，学生最终的学业质量是教师教学质量的系统性呈现.这不需要那么多形式主义，只需要做好教学质量的科学考评。

2.严格考核中小学干部的政绩

严格考核中小学中层领导的政绩，并作为其升迁调动的重要依据。习近平总书记强调：要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准。任何一个单位要办好，其中的基本要求就是要有科学的赏优罚劣的制度并严格执行。优秀的不奖赏，低劣的不惩罚，实际上是变相的不公平。

3.强力监督和处理中小学内部的违纪行为

要强力监督和处理中小学内部的违纪行为。对于中小学管理，地方教育行政部门要强化监督，对于学校内部的违纪行为，必须严格处理，不管是干部的违纪行为，还是教师的违纪行为，都要厘清性质，公正处理。在处理中一定要符合教育的基本规律，不能偏听偏信，多弘扬和保护正面精神，确保教育教学在中小学中的中心工作地位。

4.建立科学的中小学内部管理的制度体系

在可能的情况下，教育部可以考虑制定中小学的内部组织与管理条例。这个条例应当包括中小学内部的机构设置规定、内部干部队伍的干部设置比例、中小学的基本考核制度和纲要，中小学的教师荣誉体系和评定标准、中小学内部教育教学中心工作地位的保障措施等，以此来规范和规整全国中小学的内部管理。科学的中小学内部管理制度体系，才能有效确保学校办学回归“立德树人”的根本任务，回归教育初心。