特种设备安全监管多元共治模式探索

张春风

摘要：本文以进一步建立健全特种设备安全监管多元共治模式为出发点，对政府、市场与社会三大主体在特种设备安全监管上的职责进行分析，找出问题所在，有針对性地提出基于特种设备安全监管多元共治模式的建议。

关键词：特种设备;监管;职责

中图分类号：X924.4                文献标识码：A

本文以特种设备安全监管理论为工具，根据特种设备安全监管各主体的发展现状，分析监管策略的转变、监管体系的完善，从特种设备安全多元共治模式出发，充分考虑现阶段政府、市场与社会三大主体所应承担的权责，给出具有建设性的发展建议，进一步调动企业参与特种设备安全监管体系建设的积极性，要继续完善惩罚性监管，更应加强积极性监管，对具有突出表现的企业给予精神和物质双重奖励，引导企业进行自我监管。在多种监管策略中，充分调动三大主体的积极性，全方位打造现代化特种设备立体安全监管模式。

1 政府监管主体及其职责权限

政府监管主体按照行政级别垂直划分为国家级、省市级及县级等三级监管部门，并根据监管部门的层级划分了职责和权限，其相互关系为垂直管理与分工协作的关系，详情如图1所示。

在特种设备安全多元共治模式中，以政府监管部门为主体，但这个主体更多地体现在其作为引导者、设计者、协调者、培育者的作用，而非传统意义上的全局监管与专管。引导者是指政府监管部门通过政策、法规等的实施和监督有效地引导其他安全监管主体参与特种设备安全监管的行为与活动，保证特种设备安全监管工作能够有序进行，明确各主体之间的权责;设计者是指政府部门作为特种设备安全监管环境的缔造者应该制定和完善相关的特种设备安全监管法律、法规、制度、政策、措施等，从特种设备安全监管的全局出发，为安全监管工作的开展奠定基石;协调者是指政府部门要做好特种设备安全监管环境的维护工作，做好监管部门内部与外部的协调工作，内部协调是指做好各责任主体间的沟通和联系工作，外部协调是指监管部门与各责任主体间有关法律、政策等的相互协调;培育者是政府在多元共治的架构建设初期所扮演的主要角色，在这一阶段政府承担着人才建设与监管环境建设等责任，这需要政府在技术与资金方面的大量投入，帮助各主体建立和完善特种设备监管环境，培养所需的人才[1]。

2 市场主体的权责

市场主体是指进行特种设备设计、制造与使用的企业、机构或个人，市场主体的群体庞大、数量众多、成分复杂，是构成特种设备监管环境的主要成员，其相互关系如图2所示。

市场主体在特种设备安全监管多元共治体系中占据着重要的位置，是构成特种设备安全监管环境的主要组成部分，并且成分非常复杂，正是这些不同责任主体的相互竞争与合作才使特种设备安全监管环境更加饱满和充实。外部监管固然能够有效维护特种设备安全监管环境，但自我管理才是进一步提高特种设备安全的根本，政府通过法律、法规、政策、措施等建立安全监管所需的框架和规则，市场主体在这个框架和规则下进行相关活动，既相互竞争又相互协作，最终完成自我治理[2]。

3 特种设备安全多元共治模式设计

针对我国特种设备安全监管的现状和特点，政府对特种设备安全监管有多种方法。设计水平从传统的政府监管到国家监管，市场和社会参与了大规模的监管，从政府监管到多元治理、公司治理自律。政府可根据专业设备的安全风险和企业的自我管理能力，对监管方法进行分类。安全风险低、自我管理能力强的企业可以采取自我监管的形式。如果自我监管形式不满足要求，可以采取网络型监督的方式。根据监管项目的不同，采取纵向监管形式，横向设计监管问题之间的伙伴关系，以实现从传统的国家监管向多元动态的转变。如果网络型监管仍不能满足监管要求，可以采取增强网络型监管的形式，政府应该关注企业的反应，根据业务情况调整监管方式反馈。网络化的方式降低了专用设备的安全风险，加强了专用安全管理系统的设计，并动态调整了监控策略，前提是要求自我监控。当然，监管策略不仅包括传统政府监管的力度，还包括横向问题的结合[3]。特种设备安全监管多中心治理模式框架如图3所示。

本文传达了特种设备的主要安全监督机构之间的联系，即横向合作。特种设备安全监管主体包括政府、市场和社会，其中政府包括监管部门、属地政府和行业主管部门三大主体;市场包括特种设备用户、合作伙伴、银行、保险等市场主体;社会主体包括社会公共组织和社会团体，社会团体包括检验机构和行业协会。目前，检验机构和行业协会也隶属于政府的技术和服务支持机构。但是，随着精简管理、下放权力等政策措施的实施，以及政府机构改革，行业协会逐渐脱离政府，检验机构也在不断探索社会组织的发展[4]。因此，将控制机构和行业协会置于社会监督组织中，并在图4中给出了特殊设备安全的多管理实践的具体形式。

4 社会组织主体的权责

特种设备安全监管的社会组织是指特种设备检验机构、特种设备相关协会等。这些社会组织作为政府监管部门的补充，可以完成不同的监管职能，是特种设备安全监管体系中不可或缺的一环，充当着特种设备安全监管的侦查员和管理员，更是各主体之间的沟通媒介，起到协调各主体关系，通报各主体之间消息的作用，其与各主体间的关系如图5所示。

在传统管理模式下，特种设备检验机构是作为政府监管部门的下属机构存在的，随着特种设备安全监管体系的发展，进一步明确各主体责权与分工，特种设备检验机构逐渐发展为社会组织，承担着特种设备安全监管相关的多项工作。（1）知识的宣传与培训工作。对特种设备安全相关的从业人员进行相关法律、法规与政策的宣传，以及安全技术、知识的培训，提高从业人员的安全意识与专业素质。（2）技术支持工作。特种设备检验机构利用自身的专业优势和技术优势为政府部门与其他主体提供技术咨询服务，承担着特种设备安全相关的技术支持工作，以便于更好地开展特种设备安全监管。（3）起到润滑剂的作用。通过特种设备检验机构使各主体之间的矛盾得到解决，关系更加融洽，为冲突的解决提供渠道。（4）实现资源的高效利用。特种设备检验机构社会化后，职责更加清晰，分工更加明确，提供的服务业更加专业，有助于整合社会资源，联合各界力量解决特种设备安全方面的问题。（5）为制度的设定和完善提供参照。通过特种设备检验机构在特种设备安全问题方面的信息搜集优势，为制度的制定与完善提供了强有力的依据。

纵观特种设备安全监管的发展历史，公众的参与已经成为大势所趋。特种设备安全问题已经涉及社会的方方面面，在社会的各个角落都能看见特种设备的身影，比如电梯、公共娱乐设施等，与人民的生活高度关联。调动广大民众共同参与到特种设备安全监管中来，能够发挥公众的数量优势与舆论优势，极大地提升特种设备安全监管的效率。但是现在还没有建立起一个用于特种设备安全监管的公众平台，公众的特种设备安全监管意识还比较薄弱，相关知识也比较匮乏，因此要通过以下几点来提升特种设备监管公众化程度，一是通过宣传手段提升公众的特种设备监管意识，丰富公众的特种设备安全知识，使公众具备特种设备安全监管所需的理念;二是建立特种设备安全监管公众平台，利用网络信息技术打造一个公众检举、控告、投诉的平台，为公众广泛参与特种设备安全监管提供渠道和媒介;三是从制度上保障公众的特种设备安全权益，为公众特种设备安全合法权益的获取提供法律和制度保障[5]。

5 特种设备安全监管多元共治模式实施建议

特种设备被广泛应用于社会各个角落，并且故障率要高于普通设备，一旦发生事故就会造成人身伤害和财产损失。本文响应国家关于特种设备安全监管改革的号召，从当前特种设备安全监管现状出发，从多个角度分析了特种设备安全监管多元共治模式，找出存在的问题，并提出以下结论和建议。

（1）加强政府职责。在特种设备多元共治模式的建设初期，政府应该承担更多的责任，努力做好引导者、设计者、协调者和培育者，从多方面入手，为创建公众广泛参与的特种设备安全监管多元共治环境做好铺垫，起到领头羊的作用。政府应总揽全局，分而治之，为特种设备安全监管工作构建起健康的发展环境。

（2）建立特种设备安全监管多元共治制度体系。进一步完善法律、法规，以现有的法律体系为基础，逐步完善多元共治模式所需的法律环境，为多元共治模式的有效开展构建制度基石，梳理现阶段的国家层面法律法规与各地方政府法律法规，使特种设备安全制度更加统一，逐步过渡到多元共治模式。

（3）做好特种设备安全多元共治模式的推动者和支持者。目前特种设备安全监管社会组织发展处于起步階段，在数量上和质量上都有待提高，政府应该加大对社会组织的扶持力度，从政策、资金、技术上给予一定的支持，使社会组织能够逐渐发展壮大，为多元共治模式的实施奠定基础。

（责任编辑：陈之曦）

参考文献：

[1]贾国栋.对我国特种设备检验监管的思索——基于新公共管理理论的视角[J].宏观质量研究，2016（7）：53-58.

[2]景战军，张明扬.论特种设备检验检测机构资质核准、质量、环境、职业健康安全“四合一”管理体系的整合建立[J].现代测量与实验室管理，2017（8）：55-57.

[3]王宇.试论特种设备检验机构在特种设备安全管理上的作用[J].科技创新与应用，2018（11）：113-117.

[4]吴俊英.特种设备检验管理的应用探索[J].质量技术监督研究，2016（13）：69-72.

[5]李云峰.特种设备安全形势与对策[J].压力容器，2018（12）：1-7+37.