PPP项目的融资现状及原因分析

吴婧

摘要：自2014年以来，PPP模式在公共服务领域推广已有五年时间，并已形成万亿体量的投资规模，但近些年来，融资难、融资贵已经成为制约我国 PPP模式发展的关键因素。

关键词：PPP项目;融资渠道;融资成本

引言

本文从目前 PPP项目的融资到位率、融资成本、融资渠道等角度对融资现状进行了阐述，并对融资问题产生的原因进行了详细分析，以期集思广益，找到解决之道。

一、研究背景

据国家统计局公布的一季度经济数据，一季度GDP为206504亿元，同比下行6.8%，面对当前经济下行的压力，基建投资往往是最简单有效的应对方式，最近各省份也纷纷出台了庞大的投资计划。对于基础设施投资资金的来源，亚洲开发银行相关研究表明，发达国家与新兴市场国家基础设施投资资金来源存在着较大的差异。发达国家基础设施投资资金的70%来源于私营部门，而新兴市场国家80%的资金来源于政府部门。对新兴市场国家而言，这一方面给地方财政带来了繁重的投资压力，另一方面也严重制约着基础设施投融资的可持续发展。

随着我国分税制改革的不断发展，中央财政保持平稳增长，但是地方财政却收入不足，财权和事权的严重不匹配，使得以基础设施为代表的投资发展需求与地方财力不足的矛盾日益增大，旧有的以政府、平台公司为主导的基础设施投融资模式面临改革，自2014年起我国开始大力推广PPP模式，拟通过吸引民间资本，扩大基础设施项目资金来源，在各种金融机构以及银行的支持下，我国已经成为全球最大的PPP市场。

根据统计数据显示，截至2020年2月末，我国PPP项目累计落地项目达6420个，投資额9.5万亿，落地率67.9%;累计开工项目达3764个，投资额5.7万亿，开工率58.6%。表明市场上有大量 PPP项目存在融资和再融资需求，而经历过两轮整顿后的PPP项目融资，目前依旧处于较为困难的阶段。

二、目前PPP项目融资现状

（一）PPP项目融资到位率

根据明树数据统计发现，目前财政部PPP项目各阶段项目呈现显著的“漏斗”现象。项目成交到落地、融资到建设的项目数量差别不大，但是项目发起到项目成交、项目落地到融资却出现了明显的规模缩减，尤其是项目落地到融资的项目数量缩减情况特别突出，融资成功的项目仅占项目落地项目的13.52%，融资到位率较低。由此可见，PPP经过几年的发展，目前现状正如财政部PPP中心主任焦小平在2017的预言一样，融资问题将会是PPP下半场的关键问题。

目前融资问题俨然已经成为PPP项目成功与否的关键问题，在实践中不乏很多项目因融资问题而夭折。

（二）PPP项目融资成本

自2018年以来，央行和银监会在资金监管政策方面持续发力，整个市场上资金面非常紧张。

根据2018年清华大学经管学院中国金融研究中心等多家机构联合发布的中国社会融资成本指数显示，当前我国银行贷款平均融资成本为6.6%，企业平均融资成本为7.60%。

根据四川省财政厅2018年公布的PPP项目融资成本信息：截至2018年2月28日，在四川省处于执行阶段的192个项目中，共有93个项目签订了融资协议，项目总投资1153.95亿元，完成融资金额483亿元，融资完成率为41.86%，远低于项目普遍需求的70%-80%的融资比例;其中新签融资协议的项目51个，其加权平均融资成本为5.92%，而之前发布的42个项目的平均融资成本为5.84%，可以看出，项目融资成本基本稳定，略有上升。

根据对某地区2016-2018年可查询到采购信息的274个PPP项目的中标条件进行分析的结果显示，该地区PPP项目2016年-2018年平均中标融资利率分别为5.51%、6%和6.11%;近3年PPP项目的最低中标融资利率为5.88%，最高中标融资利率为8.9%。

通过上述不同渠道不同地区的统计信息可知，近两年PPP项目融资成本稳中有升，尚处于理性的市场行为，但总体融资成本较高。

（三）PPP项目融资渠道

根据相关政策文件可知，目前PPP项目融资渠道包括：（1）成立期：成立期主要以各股东方投入的资本金为主，以股权融资为准。（2）建设期：建设期是资金需求最大的阶段，只有现金流出没有流入，大多以银行贷款、财政专项资金、PPP项目专项债为主，融资租赁为辅。（3）运营期：运营期的再融资需求出于流动性考虑，一般通过资产证券化的方式来实现，可降低项目融资成本、优化财务状况。（4）退出期：为实现社会资本方的退出，可采用并购重组、PPP资产交易、IPO上市等方式。但是根据实践经验统计数据显示，银行贷款仍然是目前PPP项目融资的主要渠道。2017年四川省财政厅公布的PPP项目融资成本信息中显示，在融资落地的42个项目中，银行提供融资的项目达37个，占比88.1%;2018年四川省财政厅公布的PPP项目融资成本信息中显示，在新增的51个融资落地的项目中，银行提供融资的项目达44个，占比86.27%。

虽然在银行贷款之外，发改委、证监会、保监会等监管部门在不断努力拓宽PPP项目融资渠道，譬如2016年发改委联合证监会推出的PPP资产证券化产品、2017年发改委推出的PPP项目专项债、2017年保监会推出的保险资金等。但是回顾这些产品的发展，迄今为止发行量和使用范围均非常有限，根据中国证券化分析网的数据显示，截至2020年2月，PPP资产证券化产品共有26单发行成功，总规模达274.04亿，但与当前有万亿体量的PPP项目融资需求相比依然较小。

因此，银行贷款这种单一间接的模式仍然是我国PPP项目债务融资资金的主要融资来源。

三、PPP项目融资问题产生的原因

虽然发改委、证监会、保监会等监管部门先后出台了多种鼓励政策拟拓宽项目融资渠道，提高 PPP项目的落地成功率，但通过上述的融资现状可知，目前我国 PPP项目仍然存在融资到位率低、融资难、融资成本高、融资难、融资渠道单一等问题。主要原因有以下几点。

（一）PPP项目公共服务属性强，收益水平低，项目融资属性弱化，缺乏满足融资需求的金融创新产品

PPP模式债务融资主体通常应该是政府和社会资本共同出资组建的项目公司，项目公司以项目为载体独立经营，通过项目融资筹措资金并承担相应的风险。然而规范的PPP项目公共服务属性较强，目前大部分以准经营性项目为准，短期内较难实现盈利，项目公司现金流无法覆盖资金成本支出，且无历史经营数据可追溯。我国 PPP项目资本市场上，金融机构缺乏对 PPP项目风险的判断经验，金融机构放款主要还是依赖项目公司股东的主体信用和外部增信，项目融资的属性尚未得到充分发挥，实质上还是利用公司信用去融资。

尽管近些年国家陆续出台了一些积极的融资政策，以满足当前大体量的融资需求。但是政策并不能创造信用，在项目本身缺乏资金流保障或外部无法提供增信、担保的条件下，金融机构也是“心有余而力不足”，难以跨越边界向PPP项目提供符合要求的金融产品。

（二）PPP项目实际可运用的融资渠道较为单一，大部分融资工具运用受限严重

目前 PPP项目债务融资渠道理论上较为广泛，国家也多次出台相关政策鼓励拓宽 PPP项目融资渠道，但在实际运用过程中，往往受到项目所处的阶段、行业、规模、交易风险、融资成本、社会资本方性质等多种因素影响，实际可运用的融资渠道较为有限。

譬如PPP专项债方式，PPP专项债审核流程烦琐，对发债主体和项目现金流要求较高，一般新成立的项目公司很难满足需求;融资租赁适用于设备投资占比较高的项目，且融资成本较高，获取低价资金能力较差，只能作为一种融资补充;基金、信托等资管产品则由于融资成本远高于PPP项目可承受成本，适用性较低，难以推崇;项目收益债或ABS方式融资，一般要求是已进入运营期的经营性或准经营性项目，且均需有股东或外部担保人提供信用支撑。因此，银行贷款这种单一间接的模式仍然是我国PPP项目债务融资资金的主要融资来源，其他融资工具受限于其融资条件、融资成本等因素，实际运用过程中难以大规模使用。

（三）监管政策趋严，PPP项目各方面临投融资合规性审查，金融机构态度谨慎

为了规范我国PPP项目的发展，近年来陆续出台的监管文件和资管新规政策，对PPP项目的政府方、社会资本、金融机构等投融资各方提出了较为严格的要求。如财金〔2018〕23号要求资本金按照“穿透原则”进行审查，严禁以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金等方式违规出资;要求国有金融企业审慎评估融资主体的还款能力和还款来源;要求国有金融企业以PPP项目规范运作为融资前提条件等;银发〔2018〕106号文禁止资金池、期限错配、禁止多层嵌套、打破刚性兑付等。

一直以来，银行都是 PPP项目的“出资主力”，这些文件的出台虽然对规范项目融资有着积极意义，但也导致银行为主流的金融机构对 PPP项目融资颇为谨慎，在考察 PPP项目的时候，需要考虑项目是否有净现金流;项目是否入库;是否有担保;中标社会资本方的实力;项目当地财政实力，包括当地的政府显性债务和隐形债务、当地财政预算收入水平、是否是百强县等条件。

在这种情况下，PPP项目融资按时到位势必面临极大的挑战，毕竟 PPP项目是由政府率先发起由企业执行的，贷款能否按时归还是金融机构首要考虑的问题。

（四）PPP项目合作期限与金融产品期限错配严重，一次融资难以满足全生命周期资金需求，再融资需求激增

目前部分PPP项目因为当地政府财力问题，在10%的监管红线下往往需要通过拉长合作期限的方式来满足财承的要求。但在实际融资过程中，动辄20、30年的 PPP项目合作期限与金融产品期限错配现象较为普遍，大部分 PPP项目难以通过一次融资满足项目全生命周期的资金需求。在期限上較为匹配的银行贷款也由于其往往需要外部增信或担保，导致该种模式虽然是目前PPP项目融资的主要来源，但在当前我国在 PPP领域相关立法不明确的政策背景下，对于外部第三方而言也存在一定的偿债风险，后期容易引发纠纷。

另一方面，PPP项目发展至今已有5年时间，大量项目即将完成建设期并进入稳定运营期，意味着大量项目社会投资人有通过公开上市、股权转让、股权回购、发行债券票据、资产证券化结构化融资等多种方式提前退出降低融资成本的需求，也就是 PPP项目再融资需求激增。

结语

通过PPP模式的运用，政府引入社会资本方的方式有效地解决了基础设施和公共服务项目建设过程中的资金问题。但在具体实践中，PPP项目的落地和建设仍饱受融资的困扰，需要社会各界不断提高对PPP投融资模式的认识、完善PPP投融资体系建设，为PPP模式的可持续发展提供良好的外部环境，推动我国经济和社会的长远发展。

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