突发公共事件档案收集管理的意义与特点

曾黎

中图分类号：F273 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2020）07-121-03

摘 要 突发公共事件存在爆发偶然、难以预料、处理实效性强等特点，这些特质给事件档案的收集管理工作带来了很大难度。就像这次新冠肺炎（COVID- 19）疫情事件突然来袭，我们仍然准备不充分，在时间和应对上失去不少先机。通过突发事件档案资料的查证、分析和研究， 有助于分析突发事件的发生预兆、突发事件发生与周围环境的关系，研究突发事件过程中的危害损失情况、应对、处置和善后恢复等所采取的举措，为突发事件进一步的预案修订、危机控制和防范应对提供科学依据。

关键词 突发 公共事件 档案收集 管理

突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。具体形态有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。根据其对社会危害程度、影响范围等因素，可分为特别重大、重大、较大和一般四级。以当前我们正面对的新冠肺炎（COVID-19）疫情为例，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。来势之猛、传播之速、危害之大都是始料不及的。这次突发公共卫生事件的应对与处置，是当今世界各国以及每个人面临的一次巨大考验。突发公共事件的档案收集管理正是对突发公共事件造成的社会危害程度、应急处置措施、予以应对程序和结果的原始记录和一手资料。突发公共事件档案收集管理是在事件产生、发展、变化过程，应急应对中累积的各种形式的原始记录，起到了保存真实历史记忆、科学研究基础材料、正确审视处理方法的重要意义。

一、突发公共事件档案收集管理的意义

突发公共事件的构成要素即波及面广、突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、亟需处理。档案工作本身是事件应急工作的组成部分，其收集管理对政府和社会应对突发事件有着重要的积极与指导意义。

一是保存了珍贵的历史记忆和史料真相。2008年，汶川大地震，事件中69227人遇难，374643人受伤，17923人失踪。震后新建的地震博物馆征集了实物档案、声音档案、照片档案和文字档案等5万多件，包含大量关于地震过程、建筑破坏以及抗震救灾场景方面的资料，让这段苦难历史的记载被人们见证。2003年的SARS突发公共卫生事件亦如，事件震惊过程发人深省。突发公共事件档案是突发公共事件及其应急管理全过程最为真实可靠的原始记录，相较于电视电台新闻、网络消息转载、报纸杂志公布等，档案是突发公共事件中形成和产生的一手资料。还原了事件历史原貌和应急应对的方法真相。为每一起突发公共事件在历史上留下珍贵的史料整理、记忆保存。

二是收集管理的资料，为突发公共事件研究成因、科学研判保留了基础数据资料。突发公共事件档案的学术价值主要体现在两方面：首先是针对突发事件本身的研究价值。通过突发事件档案资料的查证、分析和研究， 有助于分析突发事件的发生预兆、突发事件发生与周围环境的关系，研究突发事件过程中的危害损失情况、应对、处置和善后恢复等所采取的举措，为突发事件进一步的预案修订、危机控制和防范应对提供科学依据。再是对突发事件档案工作本身的价值。通过突发事件档案研究突发事件过程中档案的收集、整理、分类、归档和开发利用的现状、问题和规律，为进一步科学规范地开展突发事件档案工作提供理论支持。基于现代科学分析方法和信息技术更新，笔者认为突发公共事件档案的收集管理对于数据模型建立是严谨的基础工作，无论在事件过程中期或后期，数据模型对于突发公共事件的发展趋势、时间进程、控制范围、合理预测的科学研判都至关重要。用数据模型克服事件本身的不确定性，使之达到一定的掌握效果。如2003年的SARS事件，香港研究小组收集基础数据后使用模型评估出了不同公共卫生手段对SARS的控制情况。A没有采取任何控制措施的发病情况，B爆发后30天开始，把出现症状到入院治疗间隔平均缩短2天，可减少19%发病人数。C在B基础上于第45天停止各区域间人员往来，减少76%发病人数。D在B基础上于第45天减少50%人员相互接触和医院感染率，能够阻止疫情增长。E在D基础上于第55天减少70%医院感染率，疫情能得到非常迅速控制。此次正面临的新冠肺炎（COVID-19）疫情事件正是从SARS等事件吸取经验，收集大量数据做出了较为科学的数据模型为精准抗疫服务。这些模型的基础数据正是来自于事件中不断收集管理的大量档案。

三是审视事件过程，警示教育应急对象、查漏补缺应急流程。突发公共事件有其一定的演变过程。事件从潜伏期到爆发期、从小的突发事件到公共危机，从原生灾害到次生灾害，从量的积累到快速质变甚至再转化为另一种质态。就如SARS和这次新冠肺炎（COVID-19）事件一样都是在短时间内造成社会危害，突变成为公共危机。那么产生的成因是什么、原始累积的物质是什么、发生质变的关键因素是什么，这些节点资料能否妥善收归档案管理就成为能否复盘事件过程的重要框架了。档案有其直观性和原始性的特点，历来是警示教育最直接的素材。 突发公共事件档案完整系统地记录了事件造成的公众破坏与威胁程度，形象直觀地展现并警示给社会和民众带来的损失，促进政府决策者、应急管理者和民众全面认识事件应对和处置过程，增加防范意识和预警准备时间。通过档案材料在事件时间、性质、处理手法等数据基础上建立的流程图，再与相类似突发公共事件对比分析，就不难对比出整个过程中存在的问题和薄弱环节，有利于应急对象的再次预警和延续工作的开展。 如国家卫健委2020年2月19日在之前颁发五版的基础上发布了《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第六版）》，新版诊疗方案在传播途径、诊断标准、治疗上均有重大调整。明显是基于同前几版方案及大量数据对比，经过反复调整出台的。这些事实证明档案资料收集管理为应对方案的查漏补缺提供了坚实依据。

四是对于健全新的法律法规、完善相关机构、增强服务职能奠定了理论基础。一次重大突发公共事件的爆发，对整个社会体系乃至全球都产生重大的影响。如2003年非典之后，党中央、国务院出台了加快突发公共事件应急预警和机制建设一系列政策措施。

如2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》；同年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组；2006年6月15日，新华社受权发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》；2007年 《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施；2013年10月25日，国务院办公厅以国办发〔2013〕101号印发《突发事件应急预案管理办法》。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，中华人民共和国应急管理部设立。

可见，一个新机构确立和一部新法律颁布需要强有力的理论体系支撑。而构成这些理论体系基础的正是真实而全面的档案数据。

二、突发公共事件档案收集管理的特点与建议

突发公共事件的第一要素是“突发”，而在事件突发的背景下，应急处置是绝对核心工作。因而，要充分认识突发公共事件档案收集管理的特点，学会运用综合措施最大限度广泛收集，确保所收集档案资料的齐全完整。

首先，突发公共事件档案的收集管理不同于日常档案业务，工作的特殊性及难度决定其有着自身的特点。

一方面，突发公共事件的偶发性特点让档案业务人员处于人手不足、预期准备不够、业务难以开展的困境。突发事件有时瞬间产生或者爆发，公众容易陷入慌乱之中，第一时间难以有形成主动收集记录材料的意识 ，造成档案流失 。同时，突发的不可预测性让事件对象和应急人员、档案情报人员也都处于离散状态，难以立即形成合力。各行业各部门在原有档案人员缺乏的情况下就更难调集充足的人力资源来进行资料收集工作。在突发公共事件环境下，某些决策者的关注点只为“应急而应急”，档案资料收集工作容易被忽略，未将其纳入应急工作部署中，使得档案部门开展收集工作处处受到牵制。以至在后期工作中出现关键数据流失、面对同类型问题无所适从，只能盲目应对的局面。

另一方面，突发公共事件的涉及对象和应急主体往往牵涉到多个部门甚至国家。主体的多元性 ，造成记录档案多头且收集主体也难以确定牵头对象。重大突发事件应对往往由多部门联合实施，主体分散对档案收集管理产生负面影响。这种无人牵头、各自为政的情况对统一协调档案收集管理带来很大的难度。

此外，突发公共事件过程中的数据具有可变性、对时效性、实时更新的要求都远远高于日常档案业务。突发公共事件的发展有一个量变累积到质变过程，其中的很多情况又瞬息万变，这就导致突发公共事件档案中许多基础性、代表性的资料收集具有随机性。一方面资料的数据即时准确度和实时涉及面随时变化，很难掌握。例如此次新冠肺炎（COVID-19）事件，全国确诊人数和疑似病例的实时数据就受到报送时间、病情变化、检测偏差等多方面影响而经常即时调整变动。另一方面事件中多数一手数据的记录与形成者多非档案专业人士，其收集方法和保管形式不一定合理有效，且方式各样，极易造成收集的档案资料数据有误。所以事件中后期对收集所得档案数据的整理确认工作就要求更高更精准。

其次，加强突发公共事件档案收集和管理工作的研究，是积极应对各种突发事件挑战必然，必须强化对策研究。

一是早响应、早行动，档案情报工作在突发公共事件发生后迅速启动，档案业务部门“第一时间”主动出击。向事件进度抢时间，档案收集工作跟上应急工作的步伐。及时对事件中形成的各种档案资料进行清理移交，并随时同步更新。在一般性事件中，档案收集與处置工作是处于平行状态的，可以各行其道、互不影响；而在突发公共事件的环境下 ，二者可能会在人力 、物力、财力、时间等各方面资源上产生竞争。突发事件应以合理处置、坚持保护民众生命财产安全为第一要务。在资源冲突情况下 ，档案收集工作可以采取暂时让位于处突工作，以关注现有资料的保护和利用为重心 ，在事件进入平稳或好转期时及时指派专人做好档案补救和数据归拢。事件中及时、有效的档案数据更新又能反过来提高事件本身的处理效率。

二是发挥“云平台”等可移动技术优势，各种渠道提供的信息统一数据化管理，结合运用当下流行的“融媒体”手段加大采集和保护力度。随着当前信息技术发展和办公自动化、网络化程度提高，各类信息的数字存储、远程保管已经成为趋势 。突发事件中自然环境和日常办公条件经常受到破坏，电子设备无法大规模使用。但某一种形态档案（如文书档案）难以全面、多角度地反映整个事件及其应对和处置的情况。因此，积极应用先进技术成果，对收集的档案信息由大型“云平台”进行自动归档 、数字化处理、信息加密、容灾备份和远程传输才是解决档案流失、灾害破坏、人为损毁等最行之有效的方法和措施。

三是突发公共事件档案收集工作，不能单纯依靠主体部门与具体工作人员，也要实行全民参与。我们知道，许多突发公共事件的破坏程度和影响规模绝不亚于一场战争。在特殊的战役中，可靠的档案收集和保管力量同样来自于行政主体和民众发动相结合产生。行政主体在决策、安排、调度方面来确立档案收集的合理性、重要性和科学性工作；民众发动在参与、执行、深入方面来保障档案材料的完整性、全面性和真实性工作。政府、军队为主体收集管理档案材料；个人、社会群体和机构组织等力量广泛参与，开展扎实细致的基层工作共同来编制事件的档案卷宗。反之，仍然采取大包大揽的管理模式，就会疲于应付突发事件，就会导致很多基础数据的遗漏和缺失。只有全民动员参与有才能效提高整体管理效率。

四是在日常工作中普及档案收集管理知识，增强档案管理意识。思想决定行动，要做好突发公共事件档案工作，首先要解决的即是思想认识问题。政府决策层、非政府组织、普通民众、新闻媒体都要充分认清突发公共事件档案工作的重要性，把应急档案业务方式列入到日常准备工作中。各级档案部门至少要做到两个方面：一方面要针对突发公共事件档案工作的特点，宣传和引导各组织机构和普通民众关注档案工作、重视档案收集。再是专业档案人员强化日常工作学习研究，把加强应急环境下档案收集工作预案制订和演练、加强心理素质和现场沟通征集能力锻炼常态化。平时强化责任使命意识，做到“识大局，精业务”，遇到各种突发状况都能够果断行动、认真履职、不辱使命。突出应明确国际档案理事会提出的六个方面核心工作。

五是理论与实际相结合，完善应急档案收集和管理的相关机制和法律法规，从制度层面保障突发公共事件中档案业务合理、有序开展。完善工作机制，就要在日常工作中预备和健全突发事件档案工作的领导结构、协调协作、责任分配、后勤保障等机制。理顺档案工作中各种关系，明确职责分工，形成收集管理合力，突发公共事件档案的收集管理逐步形成系统化发展机制。2003年SARS事件和2008年汶川地震，均从制度层面明确了档案收集工作的地位和作用、组织机构的职责和权力、公民个体收集档案的义务、收集范围和移交办法等。事实证明这些制度的出台收到了积极显著的成效。近年来，我国各省都相继先后发布了《突发公共事件总体应急预案》等相应的法律规定，使应急档案收集管理做到有规可循、有法可依。

“经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案”，习近平总书记对档案工作的阐述，当是突发公共事件档案收集管理意义与特点的高度概括。