社保费征缴制度改革

宋博文

[提要] 随着国家《深化党和国家机构改革方案》的出台，社保费在征缴方面有了新的变革。此前执行的是社保费双重征缴体制，现在涉及到养老、医疗、生育、失业、工伤的保险费征缴全权交由地税部门负责。中国的社会保险费征缴制度，在历史上主要有地税代征、地税全征和社保全征三种征缴模式，本文根据新制度经济学视角，分析中国的社会保险费征缴制度的形成。

关键词：社保缴费;地税全征;新制度经济学

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2020年7月16日

一、我国社会保险费征缴历史变迁

（一）历史变迁。自《中华人民共和国劳动保险条例》颁布以来，我国社会保险一直以“费”的形式征收。但是，在社会保险征缴主体的选择上，却经历了中华全国总工会征缴、征缴主体缺失、社会保险部门征缴、社会保险部门与税务部门各为征缴主体四个阶段。

制度规定着当事人的思维方式，制约着当事人的行为，而制度的不断变化是为了达到一种“博弈”中的平衡，在社保费征缴制度中是政府与缴纳社保费的劳动者之间的一种“博弈”，本次改革也是为了让缴费制度更加趋于平衡。此前采取的双重征缴制度存在诸多问题。以社保机构征缴为例，社保经办机构对欠缴和不缴费的企业只能采取催缴、增收滞纳金和罚款等措施，执法的强制性不够。此外，由于我国社保目前的社保缴费率较高，使得许多企业为了降低企业用人成本而采取仅按照最低缴费标准缴纳社保费。现在改由税务部门负责征收后则避免了这个弊端，每个人的个人所得在税务部门十分明晰，也就断绝了企业少缴纳社保费的机会，从而更好地保护劳動者的权益。

（二）制度变迁。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。制度变迁的原因在于制度的稳定性、环境变动性和不确定性及人对利益最大化的追求三者之间持久的冲突。

1、从制度的稳定性来说，制度的稳定性是制度存在的理由，而稳定的制度是人们对于未来生活的最重要保障。税务部门征收相比社保经办机构而言，具有更强的执法力，并且可以为社会保险实现全国统筹打下基础，解决不平衡、不充分的发展矛盾。社保费的缴纳是劳动者的一项重要权益，以养老保险为例，此举有助于增强养老保险费的足额缴纳，增强劳动者退休后的生活保障。

2、从环境的变动性和不确定性角度出发，环境的变动会导致制度的变迁，人们会不断地根据环境的变化改变和调整已有的制度才能使利益最大化。自建国以来，社保缴费机制也随着社会的变化不断改革。建国初期，1951年我国政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，由全国总工会负责征缴，文化大革命期间此制度遭到破坏，直到1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，由社会保险部门负责征缴。1999年，《社会保险费征缴暂行条例》出台，正式确立我国社会保险费双重征缴机制。此次2018年政府出台的文件对社保的征缴再一次改革，改革一方面是为了配合我国“中国特色社会主义新时代”改革，改变当前人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾;另一方面是为了进一步完善社保制度，努力实现全国统筹。

3、从利益最大化方面讲，制度的变迁是为了降低交易成本。对于利益的追求会导致技术的进步、生产力的提高、效率的提高等。对于社保缴费机制的效率问题，目前在学界内虽有不同的观点，但有学者证明地税部门征收更具效率。例如，基于定量研究发现地税部门征缴更为高效的代表人物有刘军强、武汉市地税局课题组、郑春荣等人。以武汉市地税局课题组为例，他们以企业职工养老保险、医疗保险、失业保险为研究对象，将社保费的征收效率概念操作化为社保覆盖面的扩大、社保基金收入的增长。在控制人均GDP、人均工资两个变量的前提下，定量研究了社保部门全责征缴、社保部门核定而地税部门代为征收、地税部门全责征收三种社会保险征缴模式的征收效率，研究发现地税系统全责征缴的社会保险征缴模式效率最高。此外，双重征收制度也存在着责任模糊，边界不清的状况，会增加交易成本，改为单一部门征收则可以降低交易成本。

制度的变迁是上述三者之间持久冲突的结果，这是一个必然的过程。合理的制度也会随着社会的发展变化变得不合理，旧有的双重征收制度在运行十年后变得不符合当下的社会环境，则不得不去改变这种制度，创造新的合理的制度。

二、社保费征缴制度改革的必然因素

（一）管理机制缺失，产权不明晰。在新制度经济学中，产权是指“权”、“责”、“利”，是一种关系的问题，而不仅仅是归属的问题。此前实行的社保费双重征缴机制的征缴机构分属两个部门，社保经办机构归属社保局管理，地税部门归属税务局管理。两个部门的管理方式和负责领域完全不同，两个机构的权限和责任划分不明。地税部门负责社会保险费的申报、核定、征收、划解、追欠、查处等相关工作，而社会保险经办机构只负责参保登记、记账以及基金的发放等环节。产权的不明晰会导致制度在运行过程中产生负外部性与“搭便车”的现象。两个部门还存在“权”、“利”的争斗，对于“权”的争斗主要是涉及部门的权威性，征缴权属于部门的重要权限;对于“利”的争斗主要涉及资金流和人事编制。我国的高社保费率自然使社保资金同样是巨额的资金，高额的社保资金征收也就需要更多的人员编制、更高的财政支持、资金奖励等。因此，两个部门在社保费征缴方面存在诸多产权不明晰的地方。

（二）交易费用高。在企业方面，由于目前的社保缴费率较高，不少企业为了降低用人成本不得不选择欠缴或者少缴的不合法手段。在劳动者方面，社保缴费得到的利益是短期内无法兑现的，且会直接减少个人所得收入，因此导致了劳动者资源让企业少缴欠缴社保费的问题。对于政府社保经办机构的行政成本方面，社保部门的执法力较弱，对于欠缴、少缴的企业需要采取催促的办法，一种是打电话，另一种是派遣专人上门催促，这就无形中增加了经办机构的时间成本、人力成本;同时，普遍存在重视催缴、轻视基数核定的工作思路导致隐性征缴任务重、成本高。

此外，双重征缴制存在部门间的协作不协调问题也会增加行政成本。社会保险费的征缴管理涉及社保、财政、银行、法院、经信委等多个部门，而地税征收模式中又引入了税务机关，部门之间协调难度大。一是部门之间缺乏协调性;二是部门之间不能及时共享信息。

（三）行政人员存在寻租的可能。在双重缴费机制时代，若缴费机构是社保经办机构，存在一个明显的弊端，即社保部门无法和税务部门一样直接看到劳动者所得工资以及个人所得税。企业为降低成本会采取按照最低标准为劳动者缴纳社会保险费，而非严格按照劳动者个人收入所得的税率缴纳。负责征缴社保费的政府行政人员素质不一，对于此类企业的常见行为可能存在为了一己私利，故意刁难企业，收取金钱寻租腐败。而在组织成本与市场交易成本低于寻租成本之时，企业可能存在主动寻租行为，向政府行政人员行贿，对其缴纳社保费的违法行为“视而不见”。

三、社保费征缴机构改革优点

（一）产权明晰，执法力提高。免去了过去十几年中两个机构之间的“权”、“责”不明确，税务部门具有社保经办机构所不具备的优势。此次将社保费征缴纳入税务机关权利范围，则意味着在该款项征收上，税务机关可以实施和税款征收同样的权力，包括强制措施、保全措施及追征措施。落实到实际工作中，扣押、查封、限制出境、罚款、拍卖都是具体手段，大大强化了征收力度，这和过去社保机构在社保费征缴上只有稽核权是不同的。但需要注意企业为了清缴历史负债导致的新的寻租行为。

（二）交易成本降低。由单一部门负责征收大大降低了原有的两个部门由于产权不明晰导致的相互扯皮而无形中增加的成本。执法力的增强也大大降低了政府的时间成本、人力成本。

（三）个人权益得到更好的保障。相比社保经办机构而言，地税部门可以直接查询到劳动者个人所得工资，并根据工资总额，按照社保费率征收相应的社会保险费，有效地避免了企业欠缴少缴社保费的问题。

主要参考文献：

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