科学事业单位经济活动内部控制体系建设

徐迎

摘 要：随着国家科研经费投入的不断加大，科学事业单位的内部控制管理和经费使用问题都备受社会各界的关注。如何按照财政部的要求梳理科学事业单位的内部控制关键环节和风险点，建设适应科研活动规律的经济活动内部控制体系，优化完善内部控制信息化系统，是确保科研活动聚焦创新发展、不断推动国家科学事业发展的重要前提。本文对此进行了探讨。

关键词：科学事业单位;内部控制;体系建设

科学事业单位是公益性事业单位，基础研究和科技创新需要不断投入大量的经费，进行科研人才引进、实验室建设、大型仪器设备和耗材的购置等经济活动。科学事业单位的经费主要来源于各级财政的补助和政府、企业对科学研究和技术研发的投入，经费的管理和使用倍受社会各界的关注。因此，科学事业单位应结合实际情况，按照内部控制体系建设的相关法规要求，认真梳理关键岗位的重点风险点，以完善的内部控制制度为抓手，以内部控制量化评价为导向，以经济和业务活动有序运行为主线，突出规范重点领域和关键岗位的运行流程及制约措施，搭建科学有效的内部控制信息化系统，促进科学事业高效有序地向前推进。

一、科学事业单位内部控制管理存在的问题

1.科研经费的内部控制存在薄弱环节

科学事业单位经费来源渠道多样化，主要包括财政补助收入、科研收入、技术收入、事业收入、经营收入和其他收入。每一类收入的经费管理方式各有不同，需要同时接受财政、审计、科研、教育、外事、工商、税务等多部门的管理。各类规章制度繁杂多样，不同来源的经费管理办法差别较大，有时也存在政策冲突的现象，以及科研人员对制度的变化把握不到位的情况。近年来，时常有科研人员贪污挪用科研经费的违法案件被曝光，引发了社会的高度关注。例如，编造事由虚开发票，虚假采购转移经费，冒领劳务费，虚增合同金额拿回扣，拼凑发票虚假报销等。

2.部分科研人员参与内部控制管理的意识淡薄

科学事业单位性质较为特殊，主要由专业技术人员和管理人员组成。其中，专业技术人员是完成科研工作的主要力量，人数较多;管理人员相对较少，甚至存在一人多职的情况。课题组负责人是本单位在相关科研领域的学术带头人，也是项目经费的管理者。课题经费属于竞争性经费，需要课题组花费大量的时间和精力认真准备申报材料，才有可能争取到有明确科研任务的竞争性项目经费。尤其是横向课题经费，需要与企业一起参与市场竞争，获得难度更大。有的科研人员内部控制意识淡薄，认为科研经费是自己努力争取到的，希望支出时能够随意一些。

3.科研经费内部控制信息化系统滞后

科学事业单位的信息化建设存在多头并进的现象，不少单位根据外部环境和工作需求陆续搭建OA系统、人事系统、科研系统、财务系统、资产系统、报表系统等内部管理系统，业务主管部门也在不断更新国库支付、预算、决算、国有资产、企业管理、税务、社保等各类专业系统。各部门的管理人员需要投入大量的精力和时间来维护和填报这些办公系统，但各系统中的数据往往是不能共享使用的。这造成了信息化的孤岛现象，加大了数据填报和数据提取分析的工作量，滞后的管理系统很难达到科研经费内部控制的管理要求。科研经费实行项目制管理，从项目库开始，到项目申报、项目立项、项目执行、项目验收，项目结题，大多数科研项目的存续跨度期为3―5年，建设科研项目经费全过程管理的内部控制信息化系统势在必行。

二、经济活动内部控制关键节点的梳理

1.预算业务控制

科学事业单位的主要经费来源为财政经费，年度预算的合理编制和执行具有规范性、时效性、严谨性的原则，贯穿整个会计年度的财政拨款指标、预算执行率和绩效评价层级，是各项工作顺利展开的关键。预算业务内部控制的主要环节包括：编制、批复、下达、调整、执行、绩效评价、决算。预算编制环节重点关注预算编制要求、工作目标、执行计划、人员情况、资产配置情况、经费需求测算依据、绩效目标等内部控制因素。预算批复环节重点关注上级部门下达的预算控制数、相关部门复核意见、预算委员会审核意见、决策机构审批意见及上级主管部门批复意见等内部控制因素。预算下达环节重点关注正式下达的年度预算、“三公五费”及政府采购的细化指标、分项绩效目标、预算执行计划等内部控制因素;预算调整环节重点关注预算调整申请的合理性及合规性、相关部门审核意见、决策机构审批意见等内部控制因素。预算执行环节重点关注收支预算、审批权限、业务流程、往来款项清算、预算执行进度等内部控制因素。绩效评价环节重点关注各级绩效目标完成情况、绩效目标支撑材料、分项预算执行情况、绩效考评报告等内部控制因素。决算环节重点关注年度收支预算执行、政府采购预算执行、项目经费结转结余、绩效评价、决算报表、决算报告等内部控制因素。

2.收支业务控制

收支业务是单位经济活动中资金流转的核心业务，是内部控制的管控重点。要建立健全支出管理制度，岗位职责明确清晰，不相容岗位相互分离，明确开支范围和标准，强化资金管控，完善收支审批流程，严格执行预算，规范报销审核，及时整理和归档相关档案，确保资金支付准确及时，各项收支依据充分。收支业务控制是对经济活动资金流入流出过程的控制，分为收入业务控制和支出业务控制。收入业务控制重点关注科研项目合同、技术开发合同、技术服务合同、技术咨询合同、技术转让合同、委托加工合同、国有资产有偿使用合同、收费文件及标准、收款票据、银行对账等内部控制因素。支出业务控制重点关注预算指标、各类支出合同、审核权限、支出标准、支出票据、银行对账等内部控制因素。

3.采购业务控制

科学事业单位重点管控的是大型仪器设备、实验耗材和其他大宗物資的集中采购。采购业务内部控制的主要环节包括：采购计划与预算控制、采购执行流程控制、采购方式控制。采购计划与预算控制环节重点关注使用部门采购需求、年度采购预算、资产管理部门审核意见、决策机构审批意见等内部控制因素。采购执行流程控制环节重点关注使用部门采购申请、资产管理部门审核意见、对金额较大和技术性较强采购业务的专家论证意见、市场调研情况、采购合同、验收手续、采购票据、付款凭证等内部控制因素。采购方式控制环节重点关注不同采购方式的选择条件和规范流程是否符合规章制度的要求。

4.合同管理控制

科学事业单位经济活动执行期较长、金额较大、关系比较复杂的事项均应签订合同，按合同分类指定合同归口管理部门，经济合同控制关键岗位包括：合同归口管理部门、合同承办部门、财务部门、资产管理部门、档案管理部门。合同管理控制的主要环节包括：谈判、草拟、审核、审批、签订、执行、归档等。合同承办部门草拟合同，明确合同标的、数量、质量、技术标准后，送至各责任部门进行会审，重大经济合同应委托法律顾问进行审核，并提报决策机构审定。各相关责任人按照合同签批权限签署合同，印章管理部门以签批意见为依据加盖单位合同专用章，并对签章情况进行登记。财务部门需要严格按照合同条款完成相关款项的支付。合同签订或修订后，合同正本、补充合同及其附件、与合同相关的公文信函、合同方身份资料、合同审批资料、谈判过程中的重要事项等资料均应统一编号归档管理。

5.资产管理控制

科学事业单位资产主要包括货币资金、实物资产、对外投资和无形资产。资产管理控制体系应注重建立健全资产管理制度和信息管理系统，明确岗位职责，落实主体责任，优化资产配置，提高使用效率，规范处置流程，完善收益管理，从而确保国有资产安全。货币资金控制重点关注支付申请的批准程序、相关单证的准确性和完整性、审核手续和审批意见、票据签章、银行对账等内部控制因素。实物资产控制重点关注预算及请购、采购及验收、领用及运维、盘点及处置等内部控制环节。对外投资控制重点关注投资意向、可行性研究、集体论证、报送审批、投资计划、投资收益、投资监督、投资评价等内部控制环节。无形资产控制重点关注取得、配置、使用、处置等内部控制环节。

6.工程项目控制

工程项目内部控制的主要环节包括：项目立项控制、资金预算控制、招标程序控制、变更程序控制、价款支付控制、后续管理控制六个重点控制环节。项目立项控制环节重点关注工程项目需求论证、建议方案、可行性研究报告、初步设计与概算、工程项目管理小组审核意见、单位决策机构审批意见、工程项目主管部门立项批复等内部控制因素。资金预算控制环节重点关注项目投资计划、项目预算指标、资金筹措方案、预算调整申请及批复等内部控制因素。招标程序控制环节重点关注招标文件、标价测算情况、招标公告、评标监督情况、招标代理单位和入围单位资格的审定、工程项目管理小组审核意见、单位决策机构审批意见、工程项目合同等内部控制因素。变更程序控制环节重点关注工程项目变更申请、监理和造价及设计单位的复核意见、工程项目管理小组和工程项目监督小组的审核意见、单位决策机构的审批意见等内部控制因素。支付程序控制环节重点关注工程款支付申请、工程监理部门进度审核意见、基建部门付款意见、主管领导审批意见、原始凭证的审核、工程合同的付款条款等内部控制因素。后期管理控制环节重点关注工程造价审计、工程竣工验收、财务决算与审计、固定资产交付、工程档案归档等内部控制因素。

7.科研项目控制

科研项目内部控制的主要环节包括：项目立项控制、项目预算控制、项目结题控制、项目转移控制。项目立项控制环节重点关注科研团队提出的项目建议书、研究室及相关管理部门的审核意见、科研项目立项决策机构的审批意见、项目任务书、项目立项通知书等内部控制因素。项目预算控制环节重点关注项目经费预算、项目负责人审批权限及委托权限、项目经费执行情况、项目预算调整情况、项目经费支出规范性等内部控制因素。项目结题控制环节重点关注结题时间、科研档案管理、项目财务决算、项目财务审计及验收、结题通知书等内部控制因素。项目转移控制环节重点关注项目负责人转移科研项目的合规性、转移申请及批复、遗留问题的处理办法、经费收支账簿、剩余经费处理、往来款项清算、设备处置以及知识产权归属等内部控制因素。

三、经济活动内部控制信息化系统的建设

1.嵌入规章制度

科研经费管理涉及各类制度非常繁杂，并且随着科技体制改革的推进，制度也在不断推陈出新。为了方便科研人员和管理人员快速查找制度条款，可将国家、省、单位发布的规章制度分类嵌入内部控制信息化系统，并做到时时更新，支持按关键词挂接查阅窗口。这样既可以方便业务部门和科研人员对照相关制度执行，又可以统一相关业务标准，确保规章制度执行的准确性和及时性。

2.强化预算控制

由于不同来源的科研经费有各自不同的管理办法，强化预算控制可以统筹各类科研经费，实现求同存异的财务核算效果。在预算编制阶段，通过系统的项目库，细化各类经费的预算指标，对政府采购、公车运行维护费、因公出国（境）费、公务接待费、会议费、培训费等受限科目设定预算指标;其他支出科目可归类为通用科目，方便根据实际需求进行调整，实现预算指标精细化管理。在预算执行阶段，可根据批复的细化指标，对接报销系统，及时掌握受限科目的预算执行进度，避免出现执行滞后或超预算支出的情况。在决算阶段，可根据系统设定的条件，直接生成决算报表，既可以提高报表生成效率，又可以减少人为干预预算控制指标的情况发生。

3.细化收支管理

传统的财务管理系统只能完成记账核算的信息化，难以实现对收入和支出的全过程的内部控制。通过对内部控制信息化系统的设置，可以实现对收支业务所有票据的完整上传。经办人可作为收支业务的发起人，选定系统规范设置的业务模块，发起业务票据的扫描上传，填报摘要和数据，提请逐级审核程序。各级审核和审批责任人可以通过电脑或手机等终端设备，远程调阅、审核、批复职权范围内的收支业务，及时掌握收支明细和分类指标的余额。财务核算系统收集、上传和存贮的数据和图片信息，可以自动生成各项明细账、辅助账和各类统计报表，完成财务电子档案的归档，形成规范的电子档案，方便远程调阅和科研项目的验收。财务核算系统的科学配置，不仅可以方便科研人员快速完成财务核算业务，还可以极大地提升核算的真实性和准确性。

4.完善资产管理

科学事业单位管理和使用的非货币性资产主要包括大型仪器设备、各类实验室和无形资产。目前的资产管理系统多为静态管理模式，负责登记国有资产的存续状态，难以实现对大型仪器设备和实验室的使用效率的控制。科研设备、专用软件和实验室的开机率、使用率以及所产生的效益，应是预算绩效评价的重要指标，在内部控制信息化系统中应当做出相应的配置，相关指标不但可以与项目组的人员绩效挂钩，还可以推动大型仪器设备和大型软件的共享，减少不必要的购置支出，提升科研资源的使用效率。

5.合同线上流转

科学事业单位的合同主要包括科研项目任务书、采购合同、技术开发合同、技术咨询合同、技术服务合同、科研外协合同、委托加工合同等，各项合同不但是经济活动的重要依据，也是审计、巡视和检查的重要档案。内部控制信息化系统应当按照合同控制的重点关注环节进行相应的设置，实现合同从签订到执行、调阅、存档的线上流转管理，避免出现因合同丢失等造成的风险。

四、结语

随着科技体制改革的深化和科技创新的推进，科学事业单位应紧密结合科研活动的实际需求，按照相关制度的要求，不断完善经济活动内部控制体系，及时优化内部控制信息化系统，强化内部绩效评价，有效利用内部控制评价结果。同时，也要重视内部审计对内部控制体系的监督，及时对所发现的风险点加以防范和控制，从而推动科学事业健康发展。

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（责任编辑：王文龙）