“互联网+”背景下不动产电子档案管理探析

摘 要 在“互联网+”改革背景下，电子文件逐渐成为不动产档案的主要载体。不动产电子文件归档意义重大，通过对电子文件归档的现状进行分析，发现电子文件归档管理存在法律法规等制度不健全、电子档案管理系统缺失、档案管理人员信息化能力不足、电子档案法律效力低等问题，最后提出通过建立健全法律法规等制度体系、开发功能完备的电子档案管理系统、建立高素质专业人才队伍、提高电子档案法律效力等途径实现不动产电子档案的规范化管理。

关键词 不动产电子文件 电子档案 存在问题 解决对策

中图分类号 G270.7 文献标识码 A 收稿日期 2020-05-20

★作者简介：何英昌，南宁市不动产登记中心档案部部长，房地产经济师，管理学学士，研究方向为不动产档案管理

Abstract In the context of “Internet +” reform， electronic records have gradually become the main carrier of real estate archives. Real estate electronic records archiving is of great significance. By analyzing the current status of electronic records archiving， it is found that there are some problems in electronic records archiving management， such as inadequate laws and regulations， lack of electronic records management system， insufficient informatization capabilities of archives managers， and low legal effectiveness of electronic records. Finally， it is proposed to achieve the standardized management of real estate electronic archives through the establishment of a sound system of laws and regulations， the development of a comprehensive electronic archives management system， the establishment of a team of highly qualified professionals， and the enhancement of legal effectiveness of electronic archives.

Keyword  real estate electronic records; electronic archives; problems; solutions

随着单轨制时代的到来，电子文件已经逐步代替纸質文件，成为很多组织机构业务活动记录的主要形式[1]，在“互联网+”的改革背景下，不动产登记资料也由传统的纸质资料转换为电子文件。国务院办公厅印发的《关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）规定：“有关部门和单位应当及时提供不动产登记相关信息，与不动登记机构加强协同联动和信息集成，2019年底前实现互通共享。与不动产登记相关的材料或信息能够直接通过共享平台提取的，不得要求申请人重复提交。”这意味着原来办理不动产登记需要提交的纸质材料，在数据共享后将不再需要申请人提供，原来办理不动产登记过程中形成的纸质资料将逐步被电子文件取代。随着不动产电子文件数量日益增多，如何对电子文件进行规范化管理和提供有效利用，亟待各级不动产档案管理部门认真思考。

一、不动产电子文件归档的意义

1.不动产电子文件归档可以反映不动产登记原貌。在“互联网+不动产登记”改革制度实施后，很多地方已不再收取不动产登记材料的纸质载体，如江苏、浙江等省份在全省推进“最多跑一次”改革，不动产登记申请人只需事先将相关材料扫描或拍照上传至互联网平台，登记机构实行网上收件登记，部门内部再进行网上或实体业务审批办理[2]，审核通过后申请人只需提供原件核对即可办结不动产登记业务并领取不动产权属证书，登记机构全程不收取纸质材料。广西南宁市通过研发“邕e登”综合服务平台及手机APP，推行线上申请不动产登记业务，申请人只需在服务平台或APP上填写相关的不动产信息，完成人脸识别认证后即可在线办理不动产登记业务并领取不动产电子证书，实现“一次不用跑”，全流程不需提交纸质材料和电子扫描件，登记业务只有电子文件留存。由此可见，不动产登记采取“互联网+”服务后，电子文件是反映不动产登记全过程的主要载体，只有将电子文件按电子档案归档的要求进行管理，才能真实反映不动产登记的原貌。

2.不动产电子文件归档是登记机构依法履职的重要保障。不动产电子文件是登记机构在履行行政确认职能过程中产生的，它是登记机构完成业务过程和成果的真实记录。通过查看不动产电子文件，公众可以监督、审查登记机构办理业务是否合法，登记机构工作人员则可通过电子文件检查自己工作是否称职。因此，登记机构有必要将办理业务过程中形成的电子文件按电子档案管理的要求进行归档管理。

3.不动产电子文件归档可为不动产物权的归属提供依据。《中华人民共和国物权法》（主席令第62号）第十六条规定：“不动产登记簿是不动产物权归属和内容的根据。”《不动产登记暂行条例》第九条规定：“不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。”因此，不动产登记机构在办理业务过程中形成的电子登记簿和电子文件是证明权利人享有不动产物权的依据。不动产作为权利人的重要财产，其权属证明的重要性不言而喻，因此做好不动产电子文件的归档管理工作既能保障产权人利益，又可以提高政府的公信力。

4.不动产电子文件归档能为有关国家机关依法履职提供参考。有关国家机关在办理工商登记、住房保障、征缴税款、社会救助、征地拆迁、纪检监察、新生入学、案件审理等过程中经常需要核查不动产登记信息。在“互联网+政务服务”改革前，有关国家机关在办理相关业务时，一般要求行政相对方到不动产登记机构查询并出具查档证明，或者自行安排工作人员到不动产登记机构查询核实相关的档案材料。但是在“互联网+政务服务”改革后，有关国家机关则希望通过数据共享的方式在线核查不动产登记信息。不动产登记部门只有将办理业务过程中形成的电子文件按要求归档后，才能为有关国家机关依法履职提供参考。

二、不动产电子文件归档现状和存在问题

1.不动产电子文件归档现状。

（1）不动产电子文件数量庞大且管理相对松散。近年来随着城市化进程的加快，不动产交易、抵押等行为日益增多，不动产登记业务量成倍地增长，电子文件的占比也逐年递增。以广西南宁市为例，2017年不动产登记资料为36万份，其中以电子文件形式收取的为6万份，电子文件占比为16.67%;2018年登记资料为62万份，其中电子文件为32万份，电子文件占比为51.61%;2019年登记资料为89万份，其中电子文件为70万份，电子文件占比为78.65%。在“互联网+不动产登记”改革推动下，越来越多的业务将纳入线上自动办理，不再收取纸质材料，不动产电子文件的占比还将进一步提高。但由于不动产登记档案部门工作人员对于电子文件的归档工作认识不足，有的认为所有电子文件资料和过程结果信息在系统中都可以查询、检索、展示[3]，只要做好数据备份就行，不需要再进行归档操作。因此不动产电子文件尚未进行有效归档，管理相对松散。

（2）不动产电子文件归档工作未引起足够重视。在“全面建设优化营商环境”的要求下，各地不动产登记部门都在追求业务办理的效率，把主要精力集中在如何优化流程、优化系统、减少纸质材料的收取上，有的采取“不收纸质材料”“不见面服务”的方式进一步提高业务办理效率，但忽视了业务办结后形成的电子文件归档的问题。由于对电子文件归档工作不够重视，且因不动产登记业务系统缺少电子文件归档功能，大量不动产电子文件被留存在业务系统中，未能及时归档，需提供档案利用时临时从业务系统中调用，这样不仅管理不科学，还给各种造假留有后门，严重影响政府的公信力[4]。

（3）不动产电子文件“单套制”管理模式尚未形成。在传统档案管理模式影响下，不动产登记档案主要实行纸质资料及其数字化副本一起归档管理的“双套制”管理模式。但在“互联网+”改革背景下，不动产登记资料出现了原生性的电子文件，无相应的纸质载体。根据国家档案局第14号令《国家档案局关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》的精神，“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”。不动产电子文件若不存在相应的纸质载体，又符合国家、行业对电子文件的管理要求，是可以“仅以电子形式归档”的[5]。但是由于传统档案管理观念的影响，认为电子文件存在易篡改、难以长期保存、法律效力低等缺点，需要将电子文件打印出来，盖上相关印章后，按纸质档案的要求进行归档，才能弥补电子文件的缺陷。因此，不动产电子文件“单套制”管理的模式尚未形成。

2.不动产电子文件归档存在问题。

（1）不动产电子文件归档的法律法规制度不健全。目前，国家颁布实施的电子文件管理方面法律法规和行业标准，主要是针对文书类电子文件或声像类电子文件的归档管理作出具体规定，对于专业类电子文件的归档管理规定较少，而不动产电子文件属于专业類电子文件。与不动产登记相关的法律法规，如《物权法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记资料查询暂行办法》等，也没有关于不动产电子文件归档方面的具体规定。由于不动产电子文件的归档缺少相关的法律法规和行业标准的指导，导致不动产电子文件的归档管理工作受到制约。

（2）缺少功能完备的不动产电子档案管理系统。目前各地不动产登记档案部门使用的档案管理系统绝大多数是原来国土资源档案管理系统或房屋登记档案管理系统，这些系统主要是针对原来国土资源或房屋权属登记的纸质档案管理设计的，其主要用于纸质档案的目录建库及其附件的挂接上传，缺少《电子文件归档与电子档案管理规范（GB/T18894-2016）》中规定的电子档案管理系统应具备的基本功能。因缺少一个能将电子文件及其元数据进行采集、登记、分类、编目、命名、存储、利用、统计、鉴定、销毁、移交、备份等功能的电子档案管理系统，因此“互联网+不动产登记”改革后形成的海量电子文件及其元数据未得到有效的归档管理。

（3）不动产档案管理者信息化管理能力不足。随着信息技术的快速发展，档案管理工作对信息技术的依赖性日益增强，传统纸质档案的归档管理也需要使用计算机系统进行档案著录、扫描及附件挂接等操作。因此，新时代的档案管理人员不但需要具备纸质资料整理的技能，还要掌握一定的计算机信息技术，能熟练操作档案管理系统。但是，目前不动产登记档案部门的工作人员普遍缺乏计算机信息技术，对电子文件的归档更是知之甚少。由于档案管理者信息化管理能力不足，严重制约了不动产电子文件归档管理工作的推进。

（4）不动产电子档案的法律效力低。因法律部门关于电子文件与电子档案的法律效用没有专门性的法律条例规定，且电子文件与纸质文件相比，具有系统依赖性、不稳定性、易更改和易复制等特性，因而电子文件一直受到“真实性”的质疑[6]，因此人民法院在审理涉及不动产登记的案件时，仍要求举证方提供不动产登记纸质档案原件。因不动产电子档案在实际应用中法律效力低，从而造成对其归档管理工作的重视度不够。

三、实现不动产电子档案规范化管理的对策

1.建立健全不动产电子档案管理法律法规等制度体系。为此，建议国家从顶层设计出发，根据《电子文件管理暂行办法》《电子文件归档与电子档案管理规范》等相关法律法规和标准，研究制定不动产电子档案管理办法。具体建议如下：（1）明确不动产电子文件的归档范围。建议将在办理不动产登记过程中提交的不动产登记申请书、申请人身份证明材料、权属来源材料、不动产权籍调查成果材料以及不动产登记机构审核的材料等纳入归档范围。若不动产登记业务是通过“互联网+不动产登记”网上平台进行办理的，则申请人在平台上填写的相关信息、上传的电子文件、实人认证结果、登记机构通过共享获取的信息、业务系统审核过程数据、不动产电子登记簿、不动产电子证照等登记资料都应作为电子文件进行归档。（2）制订不动产电子档案分类方案。建议将不动产电子档案的类型按《条例》规定的权利类型进行细分，如表1所示。（3）明确不动产电子档案保管期限。因不动产电子档案涉及权利人的重要财产，是重要的民生档案，因此按照档案管理的规定，建议将其保管期限设定为永久。

2.开发建设功能完备的不动产电子档案管理系统。

首先，要对不动产登记业务系统进行二次开发，使业务系统能对不动产电子文件进行自动分类、确定保管期限，且能支持业务办理部门完整收集、整理应归档的电子文件及其元数据;能对电子文件及其组件进行自动命名，同时能将电子文件及其元数据按指定格式封装成归档数据包，通过接口将封装好的归档数据包传输至指定的位置，且在传输过程中能确保归档数据包信息不丢失，不被非法更改;能接收归档数据包接收方反馈的信息，包括归档成功消息与失败消息，并对已经归档成功的电子文件进行已归档标记，以防重复归档。

然后，要会同档案主管部门研究开发建设不动产电子档案管理系统，系统应具备分类方案管理、档号规则管理、保管期限表管理、元数据方案管理、门类定义等功能。电子档案管理系统应与业务系统通过接口进行直连，实现与业务系统的无缝连接。电子档案管理系统应能接收业务系统传输过来的归档数据包，并向业务系统反馈归档数据包存储的位置信息以及归档成功或失败的信息;能对归档数据包进行正确的解析，并将解析后的电子文件及其元数据存储在指定的位置，在归档数据包的接收、解析和存储过程中，能保证信息不丢失、不被非法更改;能支持在线实时自动归档和离线定时归档;具备向国家综合档案馆移交不动产电子档案等功能。

最后，还要做好电子档案及其元数据、电子档案管理系统及其配置数据、日志数据等的备份管理工作。要定期对电子档案及其元数据、电子档案管理系统的配置数据和日志数据等进行全量、增量或差异备份，备份介质应制作三套，一套就地封存;一套用于档案的查询利用;一套用于异地备份。

3.建立一支高素质的档案管理人才队伍。各级不动产登记机构应加强档案管理综合人才的培养，坚持内部挖掘和外部引进相结合的方针，构建一支既懂档案管理专业知识，又精通计算机信息技术，能适应新时代电子档案管理需要的专业人才队伍。首先，要加强原有工作人员的培训力度，通过培训逐渐转变工作人员的传统理念，使他们具备电子档案管理的基本技能。其次，要引进熟练掌握计算机信息技术的人才，使其在系统研发、维护等方面发挥技术优势，确保电子档案管理系统正常运转，使不动产电子文件在形成、移交、归档、保管等全过程都符合真实性、可靠性、完整性、可用性的要求。最后，要建立档案管理人员奖惩制度，将员工的工作业绩与工资待遇、职位晋升相挂钩，奖励工作责任心强、工作业绩突出的员工，惩罚工作质量差、效率低的员工，从而提高工作效率，增强员工的责任感[7]。

4.提高不动产电子档案的法律效力。电子档案法律效力的提高，既需法律法规的明确规定，也需在技术上能确保电子档案的真实、有效性。2016年《档案法》修订草案（送审稿）第64条指出，“符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力”。《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）第十二条第二款规定，“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”。由此可见，国家已经开始重视电子档案法律效力的问题，因此在修订相关法律法规时，电子档案的法律效力将得到进一步的明确。运用技术手段实现电子档案真实性、完整性等要求，使电子档案能作为原始凭证使用的研究较多，如魏娟在《电子档案前端阶段如何维护电子档案真实性》中提出，引入电子手写签名、合法有效的电子印章、可信时间戳等技术，可确保电子文件从形成到归档保存阶段的真实、有效[8]。学者李艳娟[9]提出，运用区块链技术的分布式存储、高度自治性、数据不可篡改、数据可追溯性的特性，可以保障电子档案的真实性。周祺[10]等提出，通过将电子档案数据上传至由客观公正的第三方机构如CA（数字证书颁发机构）、国家授时中心、国家司法鉴定中心、公证处等中立的权威机构建立的数据平台中，可以为电子档案的真实性进行背书。法律法规的明确规定加上技术措施的强有力支持，将不断提高不动产电子档案在诉讼过程中的法律效力。

在“互联网+”改革深入推进的今天，政府内部、政府与公众交互的方式已发生深刻变化，不动产电子档案将成为未来不动产档案的主流。不动产电子文件的歸档是否合理、是否规范，直接反映出不动产登记工作的好坏，进而关系到城市能否高质量发展，人民群众能否有更多的“获得感”，体现着政府治理水平的高低。不动产登记部门应转变思维，切实加强与档案、法律、技术等部门的沟通合作，加快建立不动产电子文件归档制度体系和高素质的档案管理人才队伍，实现不动产电子档案的规范化管理。

参考文献

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[8]魏娟.电子档案前端阶段如何维护电子档案真实性[J].黑龙江档案，2019（1）：39.

[9]李艳娟.电子档案管理“双套制”或将退出历史舞台[J].山东档案，2019（5）：43-44+46.

[10]周祺，张照余.关于电子文件法律证据价值可行性的研究——以互联网法院的实践为例[J].档案与建设，2019（5）：30-33.