内河船员违法记分现状与思考

张佩 刘志雄

摘 要：《中华人民共和国船员违法记分办法》自2016年1 月1日生效实施以来，内河船员违法记分中存在的各种问题一直困扰着一线执法人员，本文通过梳理相关法律法规，并与海船船员、机动车驾驶人违法记分标准进行对比，从记分范围、救济程序、记分附页存在的必要性等方面进行分析，在此基础上，对现行内河船员违法记分制度提出相关予以完善的建议。

关键词：内河;违法记分;对比;救济;服务簿;记分页

中图分类号：D91            文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2020）09-0032-05

1 背景介绍

1.1案例介绍

2019年2月20日16：00时，重庆XX海事处执法人员在XX码头登船检查时发现：A公司所属的B轮不能提供《船舶开航前安全自查清单》，经调查发现，B轮本航次于2019年2月17日08：00时从C港开航上行，但在开航前未组织开展安全自查工作，其行为违反了《中华人民共和国船舶安全监督规则》第四十二条第一款之规定，构成船舶未按规定开展开航前自查的违法行为。根据《中华人民共和国船舶安全监督规则》第五十一条，对A公司处以罚款人民币肆仟圆整的行政处罚。

案例中，根据《船舶安全监督规则》，船舶在离泊前应对安全技术状况和货物装载情况进行自查，填写自查清单，并由船长签字确认，《船员条例》也对船长相应责任进行了明确，但是由于《記分办法》未及时进行修订，在对船舶所有人进行了行政处罚后，不能对船长进行记分。类似的案例在现场执法中较为普遍存在，对所有人或者经营人处罚之后，根据《记分标准》，部分违法行为不能对责任船员进行违法记分，起不到有效的教育作用。

1.2记分办法颁布修订历史

我国自2002年颁布《中华人民共和国船员违法记分管理办法（试行）》开始施行船员违法记分制度。该制度在加强船员证后跟踪管理，增强船员遵章守法意识，减少人为因素对水上交通安全的影响等方面发挥了非常重要的作用。随着经济社会发展和法治执法环境的变化，2002年颁布的记分办法急需寻找上位法依据并修改完善。2007年9月1日，国务院颁布实施的《中华人民共和国船员条例》（后经过6次修订）为违法船员实行累计记分制度提供了法律依据。其后，经过历时3年的修订，新的《中华人民共和国船员违法记分办法》于2015年10月颁布并自2016年1 月1日生效实施。

1.3记分办法改革要点

与旧《记分办法》相比，新船员违法记分制度改革要点主要包括：一是取消了违法记分分值与罚款、扣留证书时长的绑定，采取罗列违法记分行为，对照记分代码实施记分的方式;二是严格按《船员条例》规定，只对违反水上交通安全和防治船舶污染水域有关法律、行政法规这两类行为实施记分，不再将原《办法》中的船舶安全检查存在缺陷的责任行为和实际操作检查不合格的不适任情形作为累计记分对象;三是设定15分、8分、4分、2分、1分五个记分档次，针对违法行为的严重程度选取记分档次记分;四是增加累计追加处理制度，船员在一个记分周期内累计记分两次及以上达到15分，或在连续2个记分周期内分别达到15分，或连续2个记分周期内累计历史记分达到40分三种情形下，增加适任能力考核内容，加大了对船员违法屡犯、惯犯行为的惩戒力度;五是明确了船员累计满分后的法规培训和考试均由海事管理机构组织，取消了可委托培训机构组织的规定;六是取消了对累积满分后的法规培训和考试的收费条款。

2 违法记分与行政处罚的关系

依据《船员条例》第四十三条，海事管理机构对有违法行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度。可见，记分是明确在行政处罚外的一种制度，就单次记分来看，只是记录了单次违法行为， 而没有追究行政法律责任，因此，违法记分非行政处罚。另外，《行政处罚法》第八条对行政处罚的种类进行了列举，包括：警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律法规规定的其他违法行为七大类，“记分”虽然具备行政处罚的某些特性，但并未明确纳入处罚种类。且船员记分在未满15分的情况下，就仅仅从单次记分来看并不会对船员的权利和义务造成实质性的影响，记分更多的是作为一种行政管理手段，促使船员明白其所实施的海事行政违法行为可能对任职资格造成影响，从而强化其遵章守法、谨慎驾驶的意识。

在记分满15分的情况下，海事部门应当扣留船员适任证书，责令其参加水上交通安全和防污染的法律法规培训，考试合格后返还其证书，考试不合格的不得在船舶上继续服务。《行政处罚法》中明确“暂扣许可证”是行政处罚的一种;同时，扣留证书具备了行政处罚中行为罚的特征，剥夺了船员已经取得的许可权利和资格，已经使其丧失了继续从事许可行为的资格。此外，行政处罚中的暂扣适任证书的处罚，在暂扣时间到了即可返还其适任证书，无需参加相应的培训和考试，记分满15分的情况下需要参加考试，相比较而言，后者的处理措施更为严厉。

因此笔者认为，船员违法记分在未记满15分的情况下，不应算作行政处罚，当记分满15分时，扣留适任证书应作为行政处罚。

3 内河船员与机动车驾驶人违法记分对比

3.1法律依据对比

机动车驾驶人记分制度的法律依据是《道路交通安全法》，具体记分实施、管理和记分标准在《机动车驾驶证申领和使用规定》中进行详细规定。船员违法记分制度依据《船员条例》，《记分办法》采用条款正文和“船员违法记分分值标准”附件编排，《中华人民共和国海事局关于实施〈中华人民共和国船员违法记分办法〉工作事项的通知》对具体实施细节进行了进一步明确。机动车驾驶人记分制度通过法律进行确立，而船员违法记分制度通过行政法规规定建立。机动车驾驶人记分制度的立法依据层级更高，拥有更多立法的资源，实施相应记分制度的力度也更大。

3.2记分标准对比

为降低记分行为的自由裁量度，提高记分管理的可操作性，机动车驾驶人记分制度设置有机动车驾驶人记分代码，船员违法记分制度设置有船员违法记分分值标准，对具体的违法行为进行了分值量化。船员违法与机动车驾驶人违法有很多性质相同的地方，通过对内河船员违法记分与机动车驾驶人违法记分中几种常见的记分标准进行横向的对比，更有助于思考内河船员记分办法中值得调整的地方。具体对比情况见表1。

通过对道路交通安全违法行为记分分值和内河船员违法记分标准进行对比，不难发现，船员违法记分标准中部分记分项目过于笼统宽泛，没有充分考虑违法事实、性质、情节、危害程度和实际后果等因素。此外，对于酒驾、肇事逃逸等重大违法行为，《道路交通安全法》和《机动车驾驶证申领和使用规定》均作出了终身不得申领驾驶证的严厉处罚，但是内河船员管理这方面未进行明确。同时，机动车驾驶人记分标准自首次发布以来，已进行了多次修订完善;近年来，包括《水污染防治法》、《船员条例》在内的相关法律法规已修订多次，但是《船员违法记分分值标准》自2016年1月1日实施以来尚未进行过修订。

3.3证书核发、记分清零对比

对于机动车驾驶证的申请、审核、换证，在《机动车驾驶证申领和使用规定》中第五章“机动车驾驶人管理” 进行了明确，机动车驾驶人记分与机动车驾驶证的申领和使用有密不可分的联系，记分、扣证、吊销证书等情况是换证和申请增加准驾车型的审核条件之一。船员违法记分制度由专门的规范性文件《记分办法》进行规定，而内河船员适任证书的申领和签发依据《内河船舶船员适任考试和发证规则》执行，根据《规则》来看，船员适任证书的签发与船员违法记分关系不明显，记分情况不是换证或发证的审核条件之一。

此外《机动车驾驶证申领和使用规定》中第六十九条规定： 机动车驾驶人在一个记分周期内记分未达到12分，所处罚款已经缴纳的，记分予以清除;记分虽未达到12分，但尚有罚款未缴纳的，记分转入下一记分周期。而在《记分办法》中第九条第二款规定：船员在一个记分周期内累计记分未达到15分的，记分分值重新起算。相比较而言，这是否意味着对船舶经营人或者船员进行行政处罚并对责任船员实施违法记分后，若罚款未缴纳记分也重新计算？笔者认为这不能对当事船员起到该有的惩戒和教育作用。

笔者建议在修订《记分办法》时应充分考虑违法事实、性质、情节、危害程度和实际后果等因素，对应处罚额度对船员违法记分标准进行再细化，提高记分的针对性和体现对不同违法程度的区别对待，在适任证书申领、审核、升级等方面充分考虑记分、暂扣证书、吊销证书等历史情况，而非笼统粗放式管理。 另一方面参照《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十九条进行修订：船员在一个记分周期内记分未达到15分，所处罚款已经缴纳的，记分予以清除;记分虽未达到15分，但尚有罚款未缴纳的，记分转入下一记分周期。

4 内河船员与海上船员记分对比

4.1适用法律层级对比

海船船员违法记分大部分适用法律法规为《海上交通安全法》和《船员条例》，内河船舶船员违法记分大部分适用法律法规为《内河交通安全管理条例》和《船员条例》，《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》所属层级地位不同，法的效力高于行政法规。

4.2记分标准对比

此处选取几项常见、典型的违法记分案例进行对比。（一）船长未保障船舶的最低安全配员。根据《记分标准》，对海船船长记8分，内河船长记4分;（二）不采用安全航速航行。对海船值班驾驶员记4分，内河值班驾驶员记2分;（三）不按规定航路航行。对海船值班驾驶员记4分，内河值班驾驶员记2分;（四）不按规定倒车、掉头、追越。对海船值班驾驶员记4分，内河值班驾驶员记2分;（五）游艇航行范围超出适航范围。对海上游艇操作员记4分，内河游艇操作员记2分;（六）触碰航标不报告。对海船值班驾驶员记4分，内河无。

通过以上对比不难发现，对相同或类似的违法行为，海船船员违法记分和内河船舶船员违法记分在分值上有一定的差异，对此笔者认为对于相同的违法行为，不应由海上或者内河进行区分，同时增加航标、航道违法行为的记分标准。

5 存在的问题及建议

5.1违法记分实施范围问题

为增强船员遵守法律意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，防治船舶污染水域，《记分办法》适用于对船员违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为实施累计记分。同时《船员条例》第四十三条规定“海事管理机构对有违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度”，因此船员在违反相关水上交通安全和船舶污染防治相关法律法规的行为均应实行违法记分。

从违反水上交通安全和防治船舶污染水域相关法律、行政法规的行为中，按照与船员有关、主观性和显性等条件，筛选确定56项行为予以记分惩戒，其中水上交通安全方面47项，防治船舶污染方面9项。笔者梳理了包括船舶管理、通航管理、船员管理、危防管理等方面共计99项常见违法行为，经过与《记分标准》进行对比，其中仅仅45项违法行为能够对船员实施违法记分，占比仅仅50%，其中船舶防污染方面8项。此外，海事管理机构在现场执法检查中发现大量归属于船员或者和船员有关的违法行为，如拒绝或阻挠海事执法人员对船舶开展船舶安全監督检查，按照相关法律法规对船舶经营人或者涉事船员进行行政处罚，但是按照《记分标准》不能对相关责任人员实施违法记分，不能对当事船员起到有效的教育与警示作用。

建议根据《水污染防治法》、《船舶安全监督规则》、《防治船舶污染内河水域规定》、《船员条例》、《内河海事行政处罚规定》等相关法律法规，对内河船舶水上交通安全、船舶防污染和航道方面的违法行为进行梳理，并对相应违法行为中船员责任进行划分、确定，以扩大船员违法记分范围。

5.2违法记分法律依据的滞后性

《记分办法》2016年1月1日正式实行以来，包括《水污染防治法》、《船员条例》、《船舶安全监督规则》、《内河交通安全管理条例》在内的法律法规进行了多次修订，但是《记分办法》从未进行修订，导致船员违法记分分值标准中“法律依据”与现行法律法规条款不符，存在严重滞后的问题，在该情况下，现场执法中发现相同的违法行为，但是相關条款已经变更，那么是否还能实施违法记分？这一直困扰着现场执法人员。

笔者建议针对《水污染防治法》、《船员条例》、《内安条例》等法律法规修订情况，对记分标准中的“法律依据”及时修订并定期予以更新。

5.3违法记分的救济程序

按照《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;《行政复议法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。根据《船员条例》，第一类违法记分的前提是对船员违反水上交通安全和防污染的违法行为进行行政处罚;同时第二类违法记分15分会造成暂扣证书。从本质上来说，与违法记分同步实施的行政处罚和记15分导致扣证，影响到船员的切身权益，船员可以对行政处罚和暂扣证书申请行政复议和提起诉讼。

中华人民共和国海事局关于实施《中华人民共和国船员违法记分办法》工作事项的通知（海船员〔2015〕737号）明确船员违法记分分为两类：第一类，依照规定应当给予海事行政处罚同时又应当实施违法记分的船员违法行为;第二类，依照规定仅实施违法记分的船员违法行为，即《记分办法》附件《船员违法记分分值标准》中代码为11003、11020、11036、21003、21017、21028等六项违法行为。通知中明确“当事船员对于违法记分有异议的，可以依照行政复议和行政诉讼的有关规定申请救济”，对于第二类违法行为，“海事执法人员应向当事船员说明记分分值及记分理由，认真听取当事船员的陈述、申辩”，这是海事法制的一大进步。但是针对第一类进行行政处罚的同时实施违法记分的情形，并未明确针对处罚的具体救济条款。此外《通知》规定，第一类违法记分记载在出具的海事行政处罚决定书，第二类违法记分出具《船员违法记分通知书》，都没有履行告知船员申请救济的义务。

根据附件《船员违法记分通知书》，需要盖“海事管理机构”的印章，“船员服务簿记分记分页记载样例”中记分单位标注为“XX海事局”。目前行政处罚均以分支海事局的名义作出，下属各海事处在实施违法记分“盖章”这一环节不便操作。按照目前正在使用的海事法制系统设计，在出具处罚决定书的同时，需要对船员违法记分进行填写，但是由于部分行政处罚对象是船舶所有人或者经营人，需要对责任船员进行记分，在系统录入时会默认为对公司法人进行记分，在实际操作中容易造成出具的决定书记分对象错误。

笔者建议：①船员违法记分不是行政处罚，记分不宜在海事行政处罚决定书中记载，两类违法记分均出具《船员违法记分通知书》，同时告知其申请行政复议和行政诉讼的权利，注明“对本次违法记分有异议，申请复议或者提起诉讼视为对本次行政处罚有异议”等内容;②针对第一类违法记分若需要在海事行政处罚决定书中记载，建议注明法律依据等内容;③《记分办法》中增加救济条款，参考《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条作出规定，“船员对海事行政处罚不服，申请行政复议或者提起行政诉讼后，经依法裁决变更或者撤销原处罚决定的，相应记分分值予以变更或者撤销”;④鉴于内河船舶靠港时间短，船员流动性强等特点，申请救济的耗时较长，为保护船员合法权益，规范海事行政执法行为，应建立更为完善的记分内部复核和审批制度;⑤针对《船员违法记分通知书》和服务簿记分页中盖章问题，建议统一为“船员违法记分专用章”。

5.4仅持有服务簿的普通船员记分满15分是否应暂扣服务簿

根据《内河船员违法记分标准》，水上交通安全类违法记分47项，防治船舶污染类9项，共计56项，其中10项是对当事船员或者责任船员实施违法记分，也就是说仅持有服务簿的普通船员完全有可能出现被记满15分的情况。

《中华人民共和国海事局关于做好船员服务簿签发取消后衔接工作的通知》（海政法〔2019〕107号 ） 明确要求：自2019年2月27日起船员服务簿签发不再作为行政许可事项管理，对通过船员适任证书核发审查的船员直接发放船员服务簿，在2020年12月31日前，对不参加航行和轮机值班的船员未持船员适任证书的，应当予以提醒，暂不进行行政处罚。这就导致在接下来的一段时间内，部分内河普通船员持有适任证书和服务簿，部分普通船员仅仅持有服务簿。在记分满15分的情况下，持有适任证书的普通船员可以暂扣适任证书，对于仅仅持有服务簿的普通船员无证可扣。

根据《船员条例》第四十三条，“海事管理机构对累计记分达到规定分值的船员，应当扣留船员适任证书”，《记分办法》第九条，“船员在一个记分周期内累计记分达到15分的，最后实施船员违法记分的海事管理机构应当扣留其船员适任证书”，均要求在记分15分的情况下，需要暂扣船员适任证书。但同时《记分办法》第二条也明确规定，“本办法适用于对船员违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为实施累计记分;本办法所称船员，是指经注册取得服务簿的船员和引航员、以及游艇操作人员”，也就意味着仅仅持有服务簿的船员也同样适用记分和暂扣证书的规定。从此处看，仅仅持有服务簿的船员将面临无适任证书可扣的局面，《记分办法》自身存在一定的矛盾，且与上位法《船员条例》相冲突。

笔者建议：在过渡期内未及时换发适任证书，仅仅持有服务簿的普通船员，在记分满15分的情况下应暂扣服务簿。

5.5第二类违法记分的合法性

《船员条例》第四十三条明确行政处罚与船员违法记分同步实施，而关于实施《中华人民共和国船员违法记分办法》工作事项的通知（海船员〔2015〕737号）中设定的第二类违法行为，涉及内河船员3项，在未实施行政处罚的情况下单独对船员进行记分，显然是与上位法相矛盾的。

2015年11月1日起施行的《刑法修正案九》对“考试作弊、代考”进行了规定：“在法律规定的国家考试中，组织作弊的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。为他人实施前款犯罪提供作弊器材或者其他帮助的，依照前款的规定处罚。为实施考试作弊行为，向他人非法出售或者提供第一款规定的考试的试题、答案的，依照第一款的规定处罚。代替他人或者让他人代替自己参加第一款规定的考试的，处拘役或者管制，并处或者单处罚金。”2019年9月2日最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理组织考试作弊等刑事案件适用法律若干问题的解释》明确规定，“其他依照法律由中央或者地方主管部门以及行业组织的国家考试”属于“法律规定的国家考试内容”。

根据规定，全国内河船舶船员适任考试和发证工作是由国务院交通运输主管部门主管、国家海事管理机构统一管理、各级海事管理机构负责具体实施;同时，船员适任考试在全国范围招考，考试结果全国通用。由此可认为内河船员适任考试中作弊和代考应当属于《刑法修正案九》的管辖范畴。此外对于第二类违法记分中的“船长、高级船员在航次中，擅自辞职、离职或者终止职务”，在2020年修订的《船员条例》中已经有了明确的处罚措施。

笔者建议取消对第二类违法行为实施记分，同时在《内河交通安全管理条例》修订时对考试作弊及代考作出相应的规定。

5.6记分页是否还有保留的必要性

中华人民共和国海事局关于实施《中华人民共和国船员违法记分办法》工作事项的通知（海船员〔2015〕737号）中明确规定，实施违法记分，海事执法人员应在《船员服务簿》记分页上记载，同时在行政处罚系统或船员管理系统中记载。目前机动车驾驶证记分情况无需在驾驶证上进行记载，与之相比，船员违法记分记载过程略显繁琐。目前已有完善的船员违法记分管理系统，全国统一，可供执法人员和船员本人查询使用，信息公开透明;加之行政处罚流程时间较长，根据处罚结果再对船员记分，船员可能已经离开处罚地点，在其服务薄记分页上记载实施比较困难，也无必要。

《内河船舶船员适任考试和发证规则》（交通运输部令2015年第21号）中有关适任证书补发的要求，“《适任证书》遗失申请补发的，应提交《适任证书》遗失情况说明”。2008年8月12日发布的关于实施《中华人民共和国船员注册管理办法》有关事项的通知（海船员〔2008〕351号） 明确要求，“船员服务簿记分附页如无正当理由丢失，视为记分满15分”。对于适任证书遗失和补发，只要求提供遗失情况说明;而记分附页丢失申请补发，要么提供丢失的正当理由，要么按照记满15分参加法律法规培训和考试，增加了行政相对人负担，与简政放权和放管服的精神是相悖的。

此外，为了适应《2006年海事劳工公约》标准2.1.1（e）和2.1.3关于就业记录的要求，2013年5月27日中华人民共和国海事局关于《船员服务簿》记载事项要求的通知（海船员（2013）330号），就《船员服务簿》记载事项明确要求：《船员服务簿》中“任职表现”一栏停止填写相关内容，并以打叉“X”形式予以删除。同理，船员的违法记分情况应属于“任职表现”的一种形式，也不应进行记录。

因此笔者建议取消记分附页，若要保留也仅仅作为告知船员违法记分的一种途径，同时在记分后通过短信等方式主动告知船员记分情况。

5.7违法记分的送达程序

《记分办法》第三章“实施”，第七条规定：海事管理机构发现船员存在依法应当实施船员违法记分行为的，应当进行调查，并听取当事人的陈述申辩;船员违法行为事实清楚、证据确凿的，具有管辖权的海事管理机构应按照本办法对其实施船员违法记分，并予以相应记载。关于实施《中华人民共和国船员违法记分办法》工作事项的通知（海船员〔2015〕737号）第三条“关于记分实施”规定：对于第一类船员违法行为，在出具《行政处罚决定书》的同时，实施违法记分，并将本次記分的情况在《行政处罚决定书》中记载;对于第二类决定对船员实施违法记分的，海事执法人员应制作《船员违法记分通知书》，交当事船员签名确认。

前文中已经提到，由于行政处罚系统设计存在缺陷，对船舶所有人或经营人进行处罚，同时对责任船员实施记分的情况下，无法在处罚决定书中体现对船员的记分情况，导致责任船员被记分而不知情的情况发生。海事部门实施违法记分属于交通运输执法行为，理应按照《交通运输行政执法程序规定》第十七条向行政相对人送达执法文书，告知其执法结果。但是《记分办法》和《通知》均未对该情况进行明确。

笔者建议：不论是第一类还是第二类违法记分，都应制作《船员违法记分通知书》送达当事船员，以保障其合法权益。

6结束语

《船员违法记分办法》的出台为我国船员管理和记分建立了较为完善和规范的制度，为保障水上交通安全和船舶污染防治工作起到了积极的作用。但是随着全面依法治国、依法行政工作的不断推进，该办法在多年的实践当中也暴露出了不少问题。通过与道路违法记分、海上违法记分进行对比，梳理现行海事法律法规，发现问题、梳理问题、提出解决途径，以进一步规范内河船员违法记分制度。

参考文献：

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