发达国家外资国家安全审查政策的影响

项松林 田容至

[摘要] 当前全球疫情下呈现的逆全球化现象、产业链调整、资本市场超跌等问题，以及处置突发公共卫生等非传統安全的实践需要，使发达国家外资国家安全审查机制出现了一系列新的动向，对外资国家安全审查呈现出领域更宽、门槛更低、重点更为突出与机制安排更为灵活等新的特征。这种状况短期内既会带来 “债权人”转变为“实际控制人”的风险，也有提高外商直接投资的审查风险。主要国家长期以来的严苛安审环境还将持续，特别是针对外国政府控制的企业和国有企业审查，或会带来中国对外投资审查案件增加。为此，需要注重和审慎处理几个方面的关系，如“高质量引进来”与维护国家安全利益，“大规模走出去”与国家搭建战略互信平台，自贸战略安排与鼓励企业联合体“走出去”，主动申报与沟通合作，经验总结与避免触碰“红线”，注重公关与遵守对方法律法规，境外投资“合规性”“底线”建设与“合意性”“上线”建设，做到既有效应对发达国家外资国家安全审查，又较好塑造制度性“走出去”的新优势。

[关键词] 外资  国家安全  审查  评估  应对

[中图分类号] F279.1     [文献标识码] A     [文章编号] 1004-6623（2020）05-0085-08

[基金项目] 国家社会科学基金一般项目：新—新贸易理论拓展模型视角下的中国外贸结构转型升级研究（15BJL086）;中共中央党校2015年度校级科研青年项目（思想库）：亚太自贸区：动因、障碍和对策。

[作者简介] 项松林，中共中央党校国际战略研究院副研究员，研究方向：世界经济、国际投资;田容至，中共中央党校国际战略研究院世界经济研究所，研究方向：世界经济。

一、引 言

自“二战”结束以来，经济全球化推动跨境投资蓬勃发展，带动“和平红利”“科技红利”“发展红利”席卷世界。然而，2008年的国际金融危机打破了这一进程。危机及后危机时期，长期作为跨境投资主要推动者的美国等发达国家，不断增加外资国家安全审查力度，部分西方政客散布逆全球化言论，更是助长了某些孤立主义、单边主义、民族主义、保护主义思潮，原本应该正常运转的外资国家安全审查机制有“政治扩大化”倾向，并向世界各地蔓延，不少国家似乎将其视为维护本国经济与非经济重大安全利益的最后“防线”（项松林，2019），正在包括美国、英国、德国、法国、日本、加拿大、澳大利亚、印度、南非、俄罗斯等在内的多国实践。

应该说，外资国家安全审查机制的形成与发展，本身既是一个为应对资本跨境飞速发展而不断持续调整的过程，也是一个防止外国资本对本国产业“过度”渗透和扩张的必然结果，其主要特征可以概括为：在各国外资专门审查机构主导下，以弥补跨境投资快速发展后的外资管理“漏洞”为目标，以维护重点行业、重点基础设施、关键技术为导向，以“封锁”技术落后国家技术追赶为手段，以股权限制与投资资金门槛限制为载体，从而力图实现扩大外资引进与维护国家安全的双重目的。

二、发达国家外资国家安全审查

面临全球疫情产生的新问题

新冠疫情给全球经济环境带来深刻变化，使现有外资国家安全审查出现了一些不适应性。具体来说，在战后经济全球化尚未出现如此大规模疫情危机的外部条件下，以及在面对主要国家全球产业链战略收缩、国内股票市场价格大跌从而使企业估值大幅下降、公共卫生防护用品供应链紧张等内部条件下，现有外资国家安全审查机制出现了四个不适应：一是不适应积极应对危机全球化的要求;二是不适应全球产业链战略收缩的要求;三是不适应主要国家资本市场超跌的要求;四是不适应及时处置突发公共卫生事件等非传统安全的内在要求。

从疫情危机的全球化上看，新冠肺炎疫情不是第一次重大突发公共卫生事件，但在“二战”后的经济全球化进程中，像这样席卷世界带来的全球性公共卫生安全危机还是第一次。正因为如此，长期以来基于创新与生产相分离的经济学思想，跨国公司主导全球价值链分工体系时，把创新基地设在本国，而将生产制造能力以“外包”的形式分散到世界各地，产业间和产业内贸易将全球经济联系在一起，包括公共卫生防护品在内的各种商品都可以通过相互间贸易“自由”获取。也就是说，以往的外资国家安全审查只有应对经济全球化的机制，并没有应对危机全球化的预案。但疫情是“非常态化的”，作为常态化的外资国家安全审查机制基本没有覆盖到公共卫生安全领域，过往类似于防护服、口罩等卫生防护品的跨境投资活动从来也不是外资审查的重点。然而，在疫情全球蔓延后，很多国家发现连保障公众生命安全的基本防护品都缺乏，甚至过度依赖少数国家的生产制造能力。这就客观上加速了不少国家对现有外资国家安全审查机制的“反思”，要求从过去仅应对经济“全球化危机”带来的安全冲击向积极应对疫情“危机全球化”方向转变，将传统安全与公共卫生等非传统安全结合起来。

从全球产业链上看，创新与生产相分离的全球产业链分工体系决定了经济全球化下，世界上任何国家或地区生产制造活动的放缓都会对其他国家产生连锁反应。然而疫情带来的“停工停产”、中间产品进出口受阻、重要零部件得不到有效补充等因素，已经对全球产业链正常运转带来负面影响。目前，虽然全球产业链是否会重组还很难准确判断，但已经有部分改变，基于产业链的大量跨境投资延迟或停滞，本身也会加速现有产业链的“脱钩”。跨国公司为了让供应链更安全、更有弹性，也会进行部分重组，尤其是产业链“链主”无法负担产业链全部协调环节或者协调成本无限扩大，产业链回归将是经济人理性考虑的重要趋势结果之一。也就是说，疫情给全球化带来的一个直接后果是主要国家将过去“创新与生产相分离”的传统产业布局，转变为更加强调“创新与生产制造过程相结合”的重要性，纠偏以往“去工业化”的“错误”经济政策，确保在未来可能出现的任何危机中，都有足够“优先”的能力获取所需要的各种资源与设备，而不仅仅是关键技术、关键原材料与关键零部件。上述改变将在很大程度上影响现有外资国家安全审查的结果导向，即不仅要维护重点产业、重点技术、重点基础设施的国家安全，还要维护其他产业的国家安全;不仅要防范“战略性重点行业”与“关键环节”的知识产品“盗窃”问题，还要增加对产业链普通环节的管辖控制权，防止对其他国家企业的过度依赖;不仅要关注疫情之中的“大企业大集团”并购，还要避免因公共卫生危机带来的中小企业抛售“风险”，确保全产业供应链的安全通畅。

从全球资本市场变化新形势来看，长期以来，跨境投资尤其是并购投资，其交易行为需要价格做支撑，标的资产价值评估是否合宜，直接决定兼并或收购投资能否发生。然而，在本轮全球疫情冲击下，主要经济体的资本市场出现大幅震动，美国过去一年的股票市场一直处于历史高位，而疫情迅猛发展几乎没有给市场充分回调的时间，市场恐慌直接带来了美国金融体系的功能紊乱，进而引发全球资本市场的剧烈震荡。目前来看，尽管在各国联手应对疫情的紧急措施作用下，包括股票市场在内的全球金融秩序有所好转，但仍不能与疫情前的相对高速发展状况相比。而从行为经济学上看，虽然资本市场价格总是围绕价值上下波动，但疫情下市场经济前景预期悲观等各种不利因素的负面影响，让投资者无法准确判断资产价值，短期内国际资本市场下跌趋势仍然存在。更为重要的是，全球疫情迅速蔓延的超级“黑天鹅事件”还会加剧市场“超跌”，即投资者忽视经济基本面而“过度”敏感利空消息、“迟钝”利好消息，经济人有限理性会不断出现“卖空止损”的恶性循环。于是，长期作为跨国投资重要参考基础的企业市场估值，因为同一市场内可类比其他企业与不同市场的国际企业资产价值超跌，存在被收购方低估自身价值而遭受损失的极大可能，客观上也要求外资国家安全审查机制做出部分修订，防范被“恶意机会主义”收购者“钻空子”。

从应急处理突发公共卫生等非传统安全危机来看，主要国家外资国家安全审查机制存在“时滞性”，不仅表现在国内修订相关法案的“立法进程”较慢，也表现在完善外资法律体系所需时间相对“漫长”。从立法进程上，主要国家外资国家安全审查法案一般需要经过立法调查、征求意见、国会表决、最终批准等多个环节，决定一项法律的立案或修改往往要长达数年时间，如美国2007年的《外国投资与国家安全法》（FINSA）正式出台，前后至少经历了两年半的时间。而从法律体系的完善上，所耗费的时间更长，如美国从1950年的《国防生产法》到2018年的《外国投资与国家安全法》花费了68年时间，德国1961年将外资安全审查相关法案分散到《民法》《商法》，到2017年修改《对外经济条例》花费了56年，英国从1973年《公平贸易法》到2018年《国家安全与投资》白皮书也用去了45年。即便是新兴经济体的俄罗斯，自1999年颁布新的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国外国投资法》，到2011年《安全审查第322-FZ修订法》也用了12年，等等。应该说，各国外资国家安全审查法制化建设、完善相关法律法规体系，对于缓解长期以来一直被“诟病”的核心概念模糊、主观性强、透明度不高以及缺乏相应救济措施等有益。只是在危机全球化下，漫长的等待过程难以及时处理突如其来的疫情蔓延，客观上要求不能等到发生了“实质性”损害，才立法或修订现有外资国家安全审查法律体系，也不能依靠以前发现“实际存在”的危险才进行审查，需要临时性政策安排，紧急出台政府指导文件实施外资安全审查。

三、全球疫情下发达国家外资国家

安全审查收紧的新特点

虽然美国尚未在疫情之中宣布外资国家安全审查的额外机制，但作为疫情“震中”的欧洲正在利用外资筛查机制保护本地区的经济利益和社会关切，德国、法国、意大利、西班牙等最近也都收紧了外资安全审查。随着病毒世界蔓延，英国、澳大利亚、加拿大、印度等国也开始采取类似立场。外资国家安全审查在审查领域更宽、审查门槛更低、审查重点更为突出与审查机制安排更灵活四个方面呈现出新的特征。

（一）外资国家安全审查领域更宽

尽管各国外资国家安全审查的特点存在较大差异，但防止外国资本对本国重点行业、重点技术、重要基础设施“过度”渗透和扩张，几乎是各国通用做法。而在内容上，除美国较为详细地规定了27个主要限制行业外①，大多数西方国家过去的关注焦点主要集中在传统国防安全领域，如英国制造业管控的重点是与国防有关的军火制造部门和航天部门;德国与法国甚至没有“国家安全”一词，取而代之的是“公共秩序与安全”，关注重点是与军工行业密切相关的武器、弹药、军事装备（王宇鹏，2018）;加拿大和澳大利亚也未真正出现“国家安全”概念，判断外资安全与否的标准为“是否与国家利益相悖”。但是疫情之下，主要国家为更好保护国家安全利益，倾向于严格控制外国资本对本国的投资，外资安全审查的范围和领域比过去更为宽泛，如加拿大准备将审查交易的標准从军事领域扩大到更广泛的整体工业领域。“定性”标准也出现了变化。德国过去只对“实际”存在的公共秩序或安全威胁进行审查，而现在变为“可能构成损害”情况下进行审查。意大利从之前国防、交通、通信和高科技行业，扩大到水、卫生、媒体、电力和金融基础设施以及包括粮食安全、银行、信贷和保险在内;西班牙需要事先获得批准的行业更多，涉及到能源、运输、水等21个部门① 。

（二）触发安全审查的门槛条件进一步降低

如何审查外资上，主要国家过去的做法重在两条基本经验：一是股权数量限制，如德国、英国规定收购股权在25%及以上，法国规定在1/3以上，俄罗斯规定注册资本50%或地下矿产资源控股25%以上;二是降低投资资金“门槛”，如英国要求最低审查金额从7000万英镑降低至100万英镑，澳大利亚将农业土地投资标准从2.52亿澳元降到1500万澳元、农业企业降至5500万澳元等。然而，这种以股权限制或资金门槛为载体的国家安全审查机制，虽然抓住了避免外资过度介入和控制一国战略性资产的重点，但难以及时应对疫情带来的企业估值短期内大幅下降或暴跌的潜在风险，而这在新冠肺炎疫情危机期间至关重要。为保护被危机削弱的公司价值，避免“机会主义”投资行为对本国安全敏感重点行业的投资或并购，不少国家的外资审查思路正从过去的常规审查措施向避免“为机会主义买家提供机会”方向转变。这就需要进一步降低外资审查门槛，更好体现国家“意志”，掌握维护国家经济安全“主动权”。疫情之下，不少国家已经开始降低外资国家安全审查的股权或资金门槛，如作为欧洲最大经济体的德国，已经许诺保护企业估值暴跌后汽车、航空等重点产业，并将强制性股权审查门槛从之前的25%降低到10%;法国表示“战略公司”市值下降后，不排除将其直接国有化可能，以防止落入其他国家手中;意大利更是准备将米兰证券交易所上市的全部企业纳入“战略性资产”范畴，并接受审查;西班牙直接将外资安全审查的股权限制降低到10%，而之前没有此项规定。其他国家也有类似做法，如澳大利亚已将危机期间政府审查外国直接投资的数字门槛降到0美元，将农业与土地收购比例从之前单个外国投资者15%或多个外国投资者合计40%降低到10%，等等。

（三）公共卫生领域成为外资国家安全审查的最前沿

如果说以往外资安全审查主要是应对经济全球化威胁国家安全的可能风险，重点在于网络安全、武器制造和人工智能等，那么在疫情发生后，随着各国寻求重建国家疫苗和医疗产品储备，以及公众对卫生防护需求更加敏感，健康医学研究、生物技术、制药公司等行业在国家安全中的作用会越来越大。如疫情暴发前，美国外资投资委员会（CFIUS）对生物制药行业审查一直保持在相对较低的水平，外国资本投资美国生物技术和基因研究公司的审查重点是防范对个人数据的不当使用，但疫情蔓延后，医学科学研究更可能被美国视为一项关键“技术”，更广泛的活性药物成分、基本药物和个人防护设备供应链等行业投资都会受到审查。欧盟更是直接表示疫情紧急状态下，必须限制外资收购当地医疗相关企业或产业，确保不会对欧盟医疗保护能力产生有害影响，尤其是生产医疗或防护设备以及疫苗研发机构。鉴于各国都在加速研发抗病毒药物和疫苗，即便出售一家中小型医疗公司，也可能被看作是危害国家安全的行为。这一点与危机前有很大不同，典型的例子是美国试图收购德国一家Cure Vac公司以获得疫苗研发的独家权利，被德国以国家安全加以否决。其他国家也有类似做法，如英国发布的外资安全审查目标公司名单更加具体，包括急诊科关键供应商、救护车服务等。

（四）审查机制安排更灵活，尤其是紧急出台指导文件实施“临时性”外资安全审查安排

欧盟长期以来整体上是没有外资国家安全审查制度安排，而是将外资审查权限赋予各成员国。突破在于2017年，欧盟委员会主席提出《欧盟统一外资安全审查框架建议》，最终于2019年正式通过了《欧盟外资审查条例》②，但是只能等到2020年10月11日起才能正式实施。为应对新冠肺炎疫情可能发生的外国资本对欧盟战略性资产收购，在其正式实施之前，欧盟于3月25日紧急出台《外商直接投资和资本自由流动、保护欧盟战略性资产收购指南》（以下简称《指南》）③，指出在特定情形下，欧盟有权介入具体的外资审查，包括专利药品许可证发放等。尽管在法律层面上，《指南》还仅仅是一个临时性安排，没有新法律的权限，但所提供的信息是明确的，即在危机全球化的关键时期，欧盟要求各成员国尽其所能保护战略资产和技术免遭外国收购。受此影响，德国联邦内阁4月8日决定修改《对外贸易和支付法》，旨在阻止遭受疫情打击的德国企业被外资趁机收购，类似的还有西班牙、法国政府的临时规定。印度也是如此。尽管印度很长时间都曾讨论过是否要设立《国家安全例外法》，但由于国内的巨大分歧至今仍未颁布专门的外资安审法，相关规定散布在《外商直接投资行业政策》《外汇管理法》等不同的法律法规体系之中。但是4月18日，印度突然宣布修改相关政策限制外商投资①，以应对疫情危机。

四、对跨境投资的影响

当前主要国家外资安全审查的新变化，对我国企业“走出去”会产生哪些具体影响？我们认为，短期内主要是要防范“债权人”转变为“实际控制人”的潜在风险，以及通过FDI方式进行跨国投资的安全审查风险比并购投资大。当然，主要国家防范我国企业“严苛”安审环境还将持续，尤其是高度关注我国国有企业的跨境投资行为。

（一）存在“债权人”转变为“实际控制人”的外资安全审查风险

长期以来，人们关注外资国家安全审查的焦点是“能否获得批准”，即东道国为了维护本国经济安全，对外商直接投资或并购投资进行安全审查，以便做出是否批准的决定。应该说，西方国家的实践，也主要是检查外资作为“实际控制人”的潜在安全风险（冀承、郭金兴，2019）。但疫情冲击下出现了部分改变，表现为不少国家的国内企业债务风险增加后，一旦经营不善申请破产，境内债权人与境外债权人就会按照属地法律进行重组，由此带来的突出问题是：境外债权人会无意中发现自己处于实际控制人地位，由此触发外资国家安全审查条件。这一点在美国尤其值得注意，因为今年2月正式生效的FIRRMA赋予了CFIUS更大的权力，只要是非美国人实际控制的重点领域都有可能触发安全审查。而美国当前债务总额已经很高，非金融企业债务占GDP比重高达46.52%（刘亚南，2020），疫情越持续发酵，债务违约风险越高。倘若有中资企业是美国公司的债权人，需要提前准备好预案积极应对，毕竟美国除了CFIUS以外，还有一系列法律法规体系监视外资活动，并且美政府也有包括“缓解措施”在内的更多工具箱，阻止外国资本在美国的交易，以便能强制一部分制造业留在美国，严控关键技术向海外的任何转让。

（二）相比并购投资，以FDI方式进行跨国投资的安全审查风险增大

这一点在欧盟和印度表现得尤为明显，因为这两个地区都在疫情期间出台了明确限制外商直接投资的政策文件。从欧盟来看，3月紧急出台《指南》，直接呼吁已设立外资安全审查机制的14个成员国，充分利用欧盟和成员国其他法律工具，防止可能损害欧洲安全或公共秩序的非欧盟国家企业进行FDI投资;同时还呼吁尚未设立外资安全审查机制的其余13个成员国，应迅速制定全方位的外商投资审查机制，以处理外国投资者控制某一特定行业的潜在安全风险。而对于非FDI的并购投资，《指南》虽然提议各成员国可根據欧盟“有关资本自由流动的规定”，对其进行安全审查，但指出并购投资一般不会对欧洲企业的管理与控制产生有效影响力，更难以在安全或公共秩序方面造成重大问题，可通过设定持股比例上限加以解决（当然，触发比例限制也会被欧盟成员国安全审查）。于是，相比并购投资，欧盟对FDI投资，已经开始倾向于“保护主义”的做法。受此影响，西班牙政府紧急批准第8/2020号皇家法令，成为欧盟成员国第一个对FDI收紧的国家，德国也在4月8日原则上同意进一步限制外商直接投资。这意味着未来世界各国在欧盟设立直接投资企业将变得更为困难。印度也是如此，4月修改的外资政策也聚焦在FDI领域②，规定“任何来自与印度接壤国家”的外商直接投资，都只能在政府准入路径下进行。实际上，与印度陆地接壤的邻国只有中国、尼泊尔、不丹、孟加拉国、巴基斯坦、缅甸六国。过去印度的一般性行业，因特殊原因只对来自孟加拉国、巴基斯坦两国的外资实行政府审批。印度本次法律修改把中国等其余国家同孟加拉国、巴基斯坦一样“特殊对待”，未来中资企业进入印度进行直接投资，肯定会比之前困难。

（三）主要国家外资安全审查针对中国倾向仍将持续

加大对中资企业审查力度，一直是部分主要西方国家的主要动机之一，如2018年美国将中国视为战略竞争对手后，启动了“中国行动倡议”，拟打击中资企业的技术“窃取行为”;欧盟国家审议中国企业并购时，往往基于“最坏假定”，将同行业所有中国国企视为“单一经济体”，变相夸大行业市场份额，增加申报被否决的概率（屠新泉，2019）。尽管疫情期间尚未出现大幅增加中资企业审查的迹象，但这并不代表原有国家安全审查风险有所减少或“消失”。相反，随着疫情的持续“发酵”，在一个更加充满挑战的未来国际经济环境中，西方国家不太可能降低对中国企业相关投资的潜在安全风险评估，一个典型的例子是具有中资背景的凯桥资本（Canyon Bridge）2017年成功收购英国芯片设计企业（Imagination Technologies）后，疫情期间被英国下议院外交事务特别委员紧急质询，担忧中国企业可能会“剥离”英国高科技公司资产等。如果说“危机全球化”更加突出了公共卫生领域安全审查的重要性，那么长期以来主要西方国家突出限制中资企业对其关键技术、关键原材料、关键零部件的投资与并购行为，不会在“疫情危机全球化”或后危机时期减少，依然会倾向于严格执行重点行业、重点领域、重点基础设施的国家安全审查，疫情甚至可能会加剧部分国家对中国投资者活动和意图的担忧。

（四）部分国家对国有企业跨境投资有更加严苛的审查趋势

历史上，针对国有企业的外资国家安全审查一直是重点，如2008—2016年间被美国总统否决的两份交易都与此有关。尽管没有证据表明所有权是影响国有企业潜在竞争优势和国际经济表现的证据，但是发达国家政策制定者依然担心国有企业低融资成本等各种优惠待遇，在全球市场可能产生反竞争的效果。更为重要的是，一些国家认为企业和政府过于紧密的联系，可能会模糊企业的“纯”商业目的，如企业间谍并不鲜见，但国有企业从事间谍活动就有本质不同，因为一些国家认为国有企业投资是为了获取东道国政府的国家安全利益，而不是为了获取竞争性的商业利益（Mead，2018）。于是，美国在实践中，除实施更加严格标准性外，还要求收购公司额外提供企业高管是否存在本国军队及政府部门任职的相关信息。其他主要经济体也有类似规定，如欧盟担心一些国有企业采取迂回并购策略，先从荷兰等对外资控制要求相对较低的国家开始，逐步打入欧洲内部。俄罗斯2011年的外资安全修订法，也要求重点防范国有性质企业。疫情背景下，部分国家还有更加严格执行国有企业安全审查的趋势。加拿大之前的国有企业并购门槛已经很高，要求国有企业是非国有企业的7.6倍，一旦超过就触发安全审查，而疫情之后改为无论价值如何的国有企业或与外国政府有密切关系的个人投资者，均进行严格审查。即将在今年10月才能执行的《欧盟外资审查条例》，其设计的外资筛选机制中，特别提到“监视”来自中国的国有企业投资，包括基础设施、关键技术、原材料，以及目前最为关注的医疗卫生领域投资，覆盖范围从小型初创企业、中小型企业（SME）到大型企业所有类型。

五、应对举措

客观来说，外资国家安全审查既有维护一国经济社会发展安全的积极意义，又存在被部分发达国家“滥用为”保护主义工具与手段的“嫌疑”。随着中国经济快速发展，同世界各国交往将日益密切，“高质量引进来”和“大规模走出去”境内外投资活动都会大幅增加。这决定了在“引进来”中既需要落实好《外商投资法》及其《实施条例》增加外资吸引力，也需要建立健全相应的外资安全审查制度，确保本国经济安全，同时还决定了在“走出去”中需要采取切实有效措施，应对全球范围本来就不完全透明的安全审查程序及其疫情危机的新变化，推动中国企业海外投资稳步前进。

（一）在落实好《外商投资法》及其《实施条例》基础上，努力增加外资吸引力

目前，外资对中国经济发展依然具有重大作用，因为外资贡献了我国18%的税收;带动直接与间接就业人口2亿人，占农村与贫困地区就业人口的1/4;外资在华设立了2000家研发中心与基地总部，占高新技术产业的比重达1/4，研发投入占全国规上企业的1/5（钟山，2020）。客观来看，在全球竞争性外资税收减免政策下，我国低成本竞争优势吸引外资的作用有所减弱，全球疫情下，跨国公司为维护投资安全，产业全球布局调整还有“主动脱钩”趋势。这决定了在未来一段时间内，努力吸引外资对我国经济社会发展仍十分重要。各级政府应该在《外商投资法》及其《实施条例》基础上，落实好准入前国民待遇与负面清单管理模式，采取切实措施保护外商投资合法权益，鼓励外资平等参与标准制定与政府采购活动，禁止强制性技术转让与保守外资商业机密等措施，努力增强吸引外资的制度性国际竞争新优势。

（二）提前准备好建立健全外资国家安全审查体制机制

如何有效利用外资技术、资金、管理经验优勢的同时，避免外资可能对国家经济整体安全造成严重损失，需要持续研究和实践，特别是《外商投资法》及其《实施条例》中要求建立外商投资安全审查制度，对影响或可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。与欧美国家相比，中国启动外资国家安全审查的频率相对较低，进入壁垒也较小，当前更重要的工作是鼓励高质量外资流入，《外商投资法》及其《实施条例》中并没有外资国家安全审查的具体规定，有关“控制”或“实际控制”的关键概念并未明确规定。但从长期的制度竞争优势上来看，提前准备好建立健全外资国家安全审查体制机制，既对维护国家安全有利，也能“变相”增加外资制度吸引力，毕竟我国现有的外资审查机构仍不够清晰，存在多头负责和管理情况，权责不清、互相推诿仍有可能发生。同时因为缺乏可诉讼制度，外商投资企业本身就难以获得救济渠道，也无法监督。提高执法透明度和公正原则的做法，只有在建立健全外资国家安全审查制度保障体系后才能得到根除。

（三）政府层面建立战略互信，发挥自贸协定的积极作用

目前来看，很多国家都对来自自贸伙伴国家的外资给予“关照”，审查力度和标准大幅降低，如美国基于USMCA协定就对加拿大等国进行豁免。倘若能够通过加速自贸区战略建设，扩大“朋友圈”，就能有效减缓国外“国家安全”概念模糊、审查主观性、自由裁量权过大的弊端，增强中国企业进入目标市场的信心。目前中国已签署了18个自贸协定，正在谈判中的自贸区也有13个①;倡议和发起的自贸区包括中国—中东欧（“16+1”）合作机制以及多次中欧领导人峰会上提出的中欧自贸区倡议、中国—欧亚经济联盟自贸区远景、金砖国家自贸区等。加速这些倡议或研究中的自贸谈判进程，應该对规避中国企业“走出去”可能遭受到的安全审查有利。下一步需要落实和重点推进的工作包括：一是如期落实中美第一阶段经贸协议，并争取在第二阶段谈判中加入过去投资谈判有关内容，尽量减少美国外资国家安全审查对中方投资的不利外部环境;二是努力推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）如期签署，让我国企业能够较为顺利地进入日韩、澳大利亚等国家进行投资;三是加快推进中日韩等自贸区谈判，加快构筑立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自贸区网络;四是条件如果许可，应尽快启动加入CPTPP谈判，为我国企业进入加拿大、墨西哥等北美地区市场争取良好外部环境，赢得充足规划时间。

（四）转变思路，鼓励中小民营企业“走出去”

金额巨大的跨国并购在任何国家都是一件值得担忧的事情，也很容易让对方产生“控制”本国经济命脉的“错觉”。以中小企业“走出去”，并购金额不算太高，控制企业可能性会降低，能够较为有效地避免东道国对控制权的担忧，侧面规避外资国家安全审查的严苛条件，并通过适当方式在长时期的“干中学”中获取知识和技术外溢。另外，主要国家的外资安全审查都有对政府背景和国有企业的担忧。未来在“走出去”中，淡化投资的政府背景，并积极吸收其他外资企业、民营企业组建“对外投资联合体”，显然成功率要高一些，也更符合我国《外商投资法》中，倡导外资企业与内资企业、国有企业与民营企业公平竞争原则的要求。

（五）微观企业更要主动作为，减轻境外资国家安全审查风险与负面影响

一要提前做好准备，尽量减少进入各主要国家明确限制的行业和领域;二要加强主动申报和沟通，尤其是疫情背景下，如果有企业存在“债权人”向“控制人”的身份转变，更要自主申报，避免不主动的不良形象;三要规划好交易方案，尽量避免触碰安全审查的股权“红线”，以循序渐进的方式合理配置股权。四要确定审查关键时间节点，确保东道国有足够时间筛选申请，并要有法定审理时限从30天延长到6个月的心理准备;五要吸取过去经验教训，选择对外投资的最佳时期，避免类似美国大选期间必然拿中国说事的敏感时期;六要注重公关，充分发挥在目标国政府有充足影响力的“游说”集团作用;七要将“合规性”建设与“合意性”建设结合起来，尽量在本地化中满足对方经济安全的心理需要。

应该说，“合规性”建设是中国企业“走出去”的“底线”，成功“走出去”的前提是必须严格遵守当地法律规定、风俗习惯等。但“合规性”建设不一定能让中国企业更好地“走进去”“融进来”。这就需要从“以我为主”向“协商共赢”的“合意性”“上线”目标转变，多做一些满足当地民众国家安全心理需要和经济社会发展感兴趣的项目和工作，尤其是疫情期间“不要介入”他国卫生健康领域的投资活动。相反，“走出去”企业如果能在疫情持续发展下，严格执行当地复工复产临时性政策安排，更好展示出与东道国“共进退”的发展理念，加大联合对方政府增加疫情防控物资捐助力度，并正确运用当地语言艺术提高抗击疫情的有效性，等等，无疑对于提升我国企业的整体形象有益，也对促进更多中资企业从“走出去”到“走进去”再到“融进来”的身份转变，大有帮助。

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The Influence of Foreign Capital National Security Review Policy in Developed Countries

Xiang Songlin， Tian Rongzhi

（Institute of International Strategy， Party School of the Central Committee of C.P.C， Beijing 100091）

Abstract： Under the current global outbreak of inverse phenomenon of globalization， the industrial chain adjustment， capital markets fall， as well as the disposal of the practice of public health and other non-traditional security needs， the national security review mechanism of foreign investment in the developed countries appeared a series of new trend， the national security review of foreign investment has a wider field， lower threshold， key is more outstanding and arrange new characteristics such as more flexible mechanism. In the short term， this situation will not only bring the risk of “creditor” turning into “actual controller”， but also increase the risk of foreign direct investment review. The tough security environment that has long existed in major countries will continue， especially for foreign government-controlled enterprises and state-owned enterprises， which may lead to an increase in the number of cases for Chinas outbound investment. For this， we need to pay attention to and carefully deal with the relationship between the several aspects， such as “introduced to” high quality and the maintenance national security interests， “large-scale going out” and build strategic mutual trust platform across the country strategy of free trade arrangements and encourage enterprises to “go out” and voluntary disclosure and communication cooperation， experience summary and avoid touching “red line”， pay attention to public relations and abide by the other laws and regulations， foreign investment “compliance” bottom line “construction” and the “desirability” “on-line” construction， do both to respond effectively to the national security review of foreign investment in the developed countries， and good shape system of “going out” new advantages.

Key words： Foreign Investment; National Security; Censorship; Assess; Deal with

（收稿日期：2020-05-06    責任编辑：罗建邦）