构建与城市群一体化发展相适应的治理机制

[摘要] 当前我国城市群治理存在的主要问题是缺乏与社会主义现代化强国目标相匹配的治理机制，现有行政管理体制与城市群治理体制不相一致，行政配置资源多及市场机制作用不充分、要素資源流动及优化配置受限，财政分税制下的利益分割和成本共担机制不健全。要构建与现代化强国目标相匹配的城市群空间治理机制，发挥市场机制作用、促进城市群资源优化配置，以都市圈建设为先导、推动城市群一体化高质量发展，共建完善的产业协同发展体系，探索构建城市群公共品供给机制，发挥官方与非官方协调组织参与城市群治理的作用。

[关键词] 治理  城市群  一体化  高质量发展

[中图分类号] F299.2    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）05-0034-06

[基金项目] 国家社会科学基金青年项目：产业分工视角下的城市群协同发展问题研究（18CGL046）。

[作者简介] 汪彬，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授、博士，中国企业管理研究会理事，研究方向：城市与区域经济学。

引  言

近些年，京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角城市群一体化等发展规划陆续上升为国家战略，逐步成为支撑区域协调发展的重要内容，城市群正成为推动中国经济发展的增长极以及促进区域协调发展的重要空间载体。

我国城市群发展形态仍处于初期阶段，存在着发展质量不高、内部协调性欠佳、体制机制障碍等诸多问题。与世界一流城市群相比，中国城市群在经济体量、经济效率、科技水平、开放程度、资源配置能力等方面还存在着一定差距。国内经济发展水平、均衡性最高的长三角城市群，人均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的28%、英国中南部城市群的24%、美国五大湖城市群的20%;地均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的10%、英国中南部城市群的21%。因此，新时代如何推动城市群一体化发展，打造城市利益联合体，对于中国经济高质量发展具有重大意义。

一、城市群是中国经济迈向

社会主义现代化强国的主体空间形态

以往在比较竞争力时，人们总是以北京、上海等都市与国外的纽约、巴黎、伦敦等国际大都市进行比较，如今更多地是将国内的长三角城市群、粤港澳大湾区等城市群放入国际视野，与纽约大都市区、东京湾、旧金山湾区等进行国际比较。这说明，由单个城市代表国家城市竞争力的时代已经逐渐成为历史，以城市组团为主的城市群这一空间竞争形态更加代表了国家经济发展的实力。因此，加强城市间合作，打造相互融合的一体化城市组合体才是赢得国际竞争的重要载体，城市群成为承载中国经济高质量发展和建设社会主义现代化强国的主体空间形态。

（一）从空间经济学来看，城市群是城市内部的经济活动扩张向周边区域产生的辐射和溢出效应，由核心城市与周边区域共同构成了统一发达的城市化区域，是城市化发展的高级阶段

从城市群的空间演化来看，先由单个中心城市的集聚经济效应吸附周围的资源，达到一定城市规模后向外围辐射，最终能形成中心地与外围区紧密相连的都市化区域。城市群具有集聚、虹吸、边界三大效应。城市群集中体现了经济学中的规模经济和范围经济，城市群的集聚经济效应可以在较小的空间范围内承载较多的要素资源，节约生产要素成本和交易成本，提高经济效率。大城市群这一形态的出现和形成，是存在空间异质性和规模报酬递增所带来的空间集聚效应。从形成机理来看，其理论基础完全有别于传统古典经济学的规模报酬不变和完全竞争理论。

（二）从国际竞争形态来看，城市群是城市发展到一定程度后演化的高级形态，是当今世界最有活力的空间组织单元，是各国参与世界经济竞争的重要空间载体

城市群正在成为推动一国经济发展和赢得国家竞争力的重要手段和途径。进入21世纪以来，发达国家纷纷将城市群作为城镇空间发展的主要形态。为了应对21世纪各种挑战，2006年在美国联邦政府提议下，“美国2050”国家委员会联合美国区域规划协会（RPA）等学术研究机构，共同制定了《America2050》空间战略规划，圈定了覆盖全美26%国土面积、74%人口规模的11个大城市群，旨在构建美国未来40～50年空间发展基本框架，打造具有全球竞争力的巨型都市区域，成为美国政府投资和政策制定的新地理空间单元。日本也是世界上较早开展都市化区域空间规划的国家，早在20世纪50年代，日本政府就陆续出台了《首都圈整备法》（1956年）、《近畿圈整备法》（1963年）以及《中部圈开发整备法》（1966年）三部法律，从国家法律层面将东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈落实为国家政策空间规划区域，与此同时，日本政府还出台了与三大都市圈开发相配套的“三圈计划”，并于2015年和2016年进行了大都市圈的空间规划调整。

（三）从国内数据特征来看，近些年国家层面出台了若干城市群的政策措施。京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化等城市群发展战略上升为国家战略，成为区域协调发展的重要内容

与此同时，从国内城镇化发展的实际情况来看，城市群也真正成为承载国内经济发展的主要空间形态。国家新型城镇化规划（2014—2020年）报告中指出：京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。城市群成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作的主要平台。“十三五”规划《纲要》中明确的19个城市群，承载了我国78%的人口，贡献了超过80%的国内生产总值。其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群以10.4%的国土面积，集聚了近40%的人口，创造了超过一半的国内生产总值。很显然，城市群已经成为我国创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优的都市化地区。

二、城市群一体化内涵及治理特征

（一）城市群一体化的内涵

在阐述城市群一体化之前需要搞清楚几个基本概念，如经济一体化、区域一体化、市场一体化等。经济学意义上的一体化主要是指要素流动自由、资源优化配置，形成了统一的大市场。最早关于“经济一体化”公开阐述的是1949年保罗· 霍夫曼在欧洲经济合作大会上提出的，美国经济学家巴拉萨 （Bela Balassa，1961） 在《经济一体化的理论》一书中将其定义为：经济一体化既是一个过程，也是一种状态。从过程来看，经济一体化是采取各种措施消除各国之间的歧视;从状态来看，经济一体化表现为各成员之间差别待遇的消失。美国经济学家柯森 （Victoria Curson，1974） 对经济一体化的“过程论”和“状态论”进行了不同的解释。他认为经济一体化“过程”是导向全面一体化的成员间生产要素再配置;经济一体化的“状态”是业已一体化的成员间生产要素最佳配置。波兰经济学家查尔斯托斯基 （Charlestos，1981） 从劳动分工视角提出了经济一体化的本质。

就城市群而言，城市群一体化主要是指要素资源在城市群这样一个特殊的地理空间范围內形成自由流动，实现最佳配置的一体化过程。城市群的本质是区域一体化过程在城市空间形态的表现。城市群区域一体化是通过产业部门结构和空间结构的演化，实现区域市场一体化和城市功能一体化，并在此基础上达到城市间利益的协同化，最终实现区域联动和一体化发展。

国内有关城市群一体化的研究主要包括：城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动的一体化进程。基础设施一体化是城市群一体化的硬联通。城市群交通设施网络是由不同规模等级城市相互连接而成的一种设施同城化的城市网络，包括交通网络、信息网络以及其他基础设施。通过优化高铁、城际轨道交通，完善城市群交通网络体系，提高城市群内各个城市交通基础设施的衔接能力和综合交通的智能化管理水平，降低运输成本和交易成本。

城市群还具有合理的产业分工和协作网络，正是由于城市群形态出现，城市间产业分工开始向产业链分工方向发展，受专业化分工影响，城市间基于城际（战略）产业链的分工协作关系加快了城市群产业一体化的进程。城市群产业一体化进程，需要正确选择城际战略产业链类型，并合理布局城市群城际战略产业链各环节，通过缺失链条的弥补，中断链条的接通，短缺链条的延伸，实现城市群城际战略产业链各环节的优化组合（朱英明，2007）。

城市群市场一体化的目标就是要建立统一开放的商品市场，构建人才、资本、技术、产权交易等要素自由流动的市场，降低商品和要素跨区域流动的制度性成本，城市间要加强技术创新合作，着力建设区域协同新共同体，构建分工合理的创新发展格局。

城市群公共服务一体化。除了硬件基础设施之外，公共服务共享也是城市群一体化的重要目标。当前国内教育、医疗等公共服务资源存在着分布不均衡现象，优质资源主要集中在大城市，城市群一体化建设需要逐步打破基本公共服务的地区分割，探索建立区域内教育、医疗、社保、养老、公共安全等方面的合作共享机制，实现城市群基本公共服务均等化，提高人力资本水平（李培鑫，2019） 。

（二）城市群治理特征

与单个城市或独立行政单元相比，城市群的治理主体多元、治理对象复杂，要素资源配置复杂，理解城市群跨区域治理的内在机理是推动城市群一体化发展的关键。城市群治理主要表现为以下几个方面的特征。

1. 涉及跨区域治理。单个城市治理的对象是相对独立的地理空间范围内的经济社会活动，空间范围独立、治理主体单一。城市群治理则是跨地域的空间治理行为，治理主体和治理对象多元。诸如粤港澳大湾区城市群，涉及“一国两制”，“三个关税区”、三种货币及法律制度并存，导致跨区域治理难度较大，构建区域协调发展机制困难。

2. 治理主体多元化。单个城市治理限定在独立的地理空间范围或行政单元内，单个政府为治理主体，因而对辖区内的经济社会活动和资源调配的掌控能力较强，而城市群的治理是跨区域空间治理，是对经济功能区的治理。城市群涉及多个行政区所属的各级政府主体，治理主体多元，行动决策主体多元，这一特征导致城市群协同治理的难度较大，尤其是在财政分权、GDP政绩观下，各地政府竞争意识强、合作意愿低。如要达成区域内的合作，各个政权决策主体必须在共同利益驱使下达成一致目标，行动一致，才能真正实现区域内的帕累托最优。

3. 治理对象复杂。跨行政区域的城市群难免会涉及区域公共物品供给问题。区域公共品供给不仅涉及交通、通信等硬件基础设施，还涉及公共服务、产业配套以及政策法规衔接等软性方面的公共物品。如何解决跨区域公共物品的投入、融资、建设、运营成为城市群治理的重要内容。与此同时，还涉及跨区域的水资源、自然资源的保护和开发利用，构建合理有效的利益共享和生态补偿机制也是城市群治理的重点。

4. 要素资源配置复杂。城市群是各类要素资源综合体，是要素突破行政地理边界而形成市场化配置的经济功能区。然而，由于土地、劳动、技术、产业、数据等要素分属不同的行政区域，同时由于受到行政分割和制度性壁垒制约，容易造成各类要素跨区域流动受限，资源优化配置受阻。如城乡二元土地制度、户籍制度，造成土地和人力资源自由流动障碍。

三、城市群一体化发展面临的挑战及问题

城市群治理比独立的行政区划治理更具复杂性，治理难度更大，加之我国城镇化发展仍处于上升阶段，城市群发展形态处于初级阶段，城市群形态仍不断发展演变，城市群一体化发展面临诸多问题与挑战。

（一）缺乏与社会主义现代化强国目标相匹配的空间治理机制

国内城市群发展仍处在初期阶段，城市群治理仍然停留在自组织阶段，与构建社会主义现代化强国战略目标不相匹配。实现社会主义现代化强国战略目标也要从空间形态方面入手，培育一批有影响力、世界级的国际化大都市，要打造一批与国外城市群相媲美的高质量发展的世界级城市群，构建起与社会主义现代化强国目标相匹配的空间治理机制。

（二）现有行政管理体制与城市群空间治理机制不相一致

城市群治理范围是以经济功能区为主体形态，城市群的本质是一个经济功能城市体而不是行政功能城市体。现有的行政管理体制下行政区划与经济功能区不相一致，各地区或城市在传统GDP政绩观的指引下，容易滋生地方保护主义行为，产生典型的“诸侯经济”（杨建荣，1996），加上目前国内缺乏有效的跨区域治理机制，城市群治理机制的顶层设计不足，市场在资源配置中的作用弱化，要素自由流动受限，增加了交易成本，降低了经济效率。尽管国家层面陆续出台了一系列的城市群规划，但是要将规划纲要真正落到实处，需要中央从根本上改变以独立行政区划为考核单元的绩效考核方式，增加跨区域协作和跨区域治理的考核体系和考核指标。

（三）行政配置资源多及市场机制作用不充分，要素资源自由流动受限

以京津冀城市群为例，行政手段配置资源现象仍然频繁，市场机制并未起决定性作用。一方面，京津冀国有经济比重过高，国有企业资产总额占全国的比重高达60%以上;另一方面，京津冀市场化程度较低，要素市场建设滞后，行政过多干预造成市场壁垒仍然存在，制约了资本、技术、产权、人才、劳动力等要素资源自由流动和优化配置。与此同时，国内城市群在诸多方面仍缺乏有效的合作机制。在共识意识层面，中国城市群内各行政主体间合作共识仍未达成一致。在制度设计层面，缺乏统一权威的机构对各政府主体间的权责关系进行划分并予以确认。在组织方式层面，缺乏构建政府主体之间利益协商和协调行动的组织平台。在政策操作层面，缺乏合适的政策工具来提供区域公共物品及公共服务（汪彬，2020）。

（四）央地财政分税制形成城市群利益分割和成本共担机制不健全

受现行的财政分税体制影响，城市群在跨区域的利益共享和公共物品成本共担机制方面的建设仍不健全，在基础设施建设、产业发展方面竞争远大于合作。1994年实行中央和地方分税制的财政体制改革之后，中央财力不断上升，地方政府财力逐年下降，由于城镇基础设施建设、公共服务、社会保障等民生刚性支出不断增加，地方政府的事权支出责任不断增加。统计数据显示，地方的财政占比已经由最高峰的80%下降到50%左右，而事权支出如今已经上升到80%以上，地方政府以50%左右的财政收入承担了85%左右的财政支出，财政存在巨大缺口，事权支出责任与财权不相匹配。各地在自身财力紧缺的情况下不可能也没有意愿建立与其他地方利益共享的动力机制。另一方面，城市群内公共物品供给的成本共担机制不协调，现行的区域管理体制和管理机制无法承担区域公共物品和公共服务的财政供给。城市群的跨流域治理、跨区域生态环境保护，以及跨区域公共基础设施建设等方面，仍然缺乏行之有效的公共品成本共担机制。

四、构建城市群治理机制，

促进城市群一体化发展

党的十九届四中全会进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重点方向。从推进空间形态高质量发展来看，重点是要提升城市群一體化高质量发展，关键要引入“区域治理”理念，提高城市群治理能力，构建要素自由流动、产业协同发展、公共品共建的制度体系，形成结构合理、功能完善的城市群体系，促进城市群一体化高质量发展。

（一）构建与社会主义现代化强国目标相匹配的城市群治理机制

引入“区域治理”理念，构建与中国经济发展阶段和城市化水平相适应的城市群治理机制。一是按照社会主义现代化强国目标策略，制定城市群发展阶段性目标，于2020—2035年和2035—2049年两个阶段，分步实施打造一批世界级城市群，按照中央统筹、地方落实，不断细化实施方案，稳步推进。二是建立城市群考核体系。针对落实好城市群一体化发展规划纲要，设立城市群考核体系。改变传统以独立行政区域单位为考核的指标体系，构建一套涵盖基础设施互联互通、产业协同发展、公共服务共享等内容在内的城市群考核指标体系，以城市群考核衡量地方政府官员合作政绩，落实各地方政府的主体责任，每年发布城市群考核排名，以竞争倒逼促进跨区域合作，出台第三方评估细则，落实3～5年开展一次的全方位第三方评估，评估城市群一体化进程和协同发展的进展和实施效果。三是构建城市群治理组织机构，完善城市群治理结构。如加强区域立法、建立省级会商制度、建立城市群市长联席会议制度，重点和关键是构建一套能够破除城市群发展障碍的体制机制设计，构建起政府、企业、民间组织共同参与协作治理的城市群治理组织架构。

（二）充分发挥市场机制作用，促进城市群资源优化配置

构建与城市群空间形态相适应的治理机制，首要的是要构建要素自由流动的制度性安排，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建城市群跨区域间的要素自由流动，提高要素资源配置效率，深入推进行政体制改革，破除区域协调发展中的体制机制障碍，充分发挥区域协调政策的作用，通过要素市场化改革，破解优质要素集中分布的不平衡问题，优化资源配置。要更好地发挥政府的作用，深化户籍制度改革，打破城乡二元隔离、户籍壁垒和藩篱，探索城市群内户籍准入年限同城化累计互认制度。探索建立城市群统一的用地交易市场。加强对外开放合作，建立区域内统一大市场，从共识观念、制度设计、组织架构和政策操作等层面共同推进区域合作治理机制建设。

（三）以都市圈建设为先导，推动城市群一体化高质量发展

根据佩鲁的增长极理论，区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动，应把少数区位条件好的地区和少数条件好的产业培育成经济增长极。当前国内城市群规划面积普遍较大，长三角城市群包含26个城市，中原城市群和成渝城市群涵盖了30个城市，超大面积的城市群要在短期内实现一体化还缺乏有效抓手。因此，城市群一体化要优先考虑以都市圈为抓手，率先推动都市圈一体化规划建设，以城市群核心区发展为驱动，带动城市群整体协同发展。首先，要明确都市圈的范围，构建中心城市跟周边区域联系紧密，以轨道交通为主体形成30～60分钟的都市通勤圈。都市圈一体化的重点是发挥中心城市的集聚、辐射、引领作用。其次，推动中心城市与周边城市的同城化，发挥核心城市的扩散带动作用，实现资源共享、优势互补（陈耀，2019）。在资源要素分布不均衡的情况下，以核心区和先导区为引领，对于驱动城市群一体化发展更具可操作性。

（四）共建完善的产业协同发展体系

产业互补是推动城市群共生共荣的根本，市场化配置资源是实现城市群一体化的内驱力。要发挥地区资源禀赋优势，以市场基础好、均衡度高、带动性强的城市群核心区为先导，依托基础设施互联互通加快市场化下要素配置，加强区域相关规划的衔接和一体化，优化区域产业布局和分工，实现城市群内产业间的协调和错位发展。另外，积极探索建立城市间产业协同发展的成本分担和收益补偿机制是关键。在当前“逆全球化”和西方国家意图与中国产业“脱钩”的大背景下，国内大城市群更要承担起构建国内完整产业链，打造世界级的区域性产业链供应链中心，在构建国内国际双循环格局中扮演重要角色。

（五）探索构建城市群公共品供给机制

城市群的区域公共品具有跨组织、跨地域空间、跨行政边界的特征，区域公共品的供给存在着供给主体多元化、供给过程复杂化、供给对象容易“搭便车”等问题。一是要建立城市群公共品供给的制度保障。通过公私合作、地方政府间合作等多渠道、多供给方式推动城市群在公共产品方面的建设合作，尤其是要探索建立公共领域的财税分享、规划衔接、生态环境管理、公共服务配置、数据共享等方面的体制机制（王佃利，2015）。二是要创新公共物品供给方式。公共物品具有非竞争性和非排他性的特性，决定了其与私人物品提供方式的区别。要根据公共物品的特性，按照不同标准划分公共物品类型，根据社会性基础设施、经济性基础设施、生活性基础设施以及新型基础设施建设创新公共物品的投融资方式，采取各种途径和方式进行融资，诸如PPP模式。三是要创新公共物品运营管理方式。充分发挥市场机制在公共基础设施运用中的优势作用。引进专业化的市场主体运营公共实施，提高经济效益，或者采用BOT等公共设施建设投融资与运营管理的新模式。

（六）发挥官方与非官方协调组织参与城市群治理的作用

当今世界一流城市群也遭遇过经济功能区与行政区划不一致而致利益冲突影响整体协调发展的矛盾及问题，他们化解单个城市扩张与周边区域的矛盾关系，关键举措是构建了官方或非官方的协调组织机构。如旧金山湾区为了避免湾区内各城市的恶性竞争，成立了旧金山湾区政府协会（ABAG）、海湾保护和开发委员会（BCDC）、大都市交通委员会（MTC）等。纽约湾区城市群在20世纪20年代成立了纽约区域规划协会（简称RPA），多次承担了纽约大都市区的区域规划，成为推动纽约湾区协调发展的重要因素。纽约区域规划协会最初只是为纽约都市区服务，之后涵盖了新泽西州和康涅狄格州，它为纽约都市区制定长期区域发展规划，提供土地使用、交通、环境以及经济发展等服务内容，实现了纽约都市圈的经济繁荣及生态环境可持续发展。

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Construction of Governance Mechanism Suitable for the Integrated Development of Urban Agglomeration

Wang Bin

﹝Party School of the Central Committee of C.P.C （National Academy of Governance）， Beijing 100089﹞

Abstract： At present， the main problem of urban agglomeration governance in China is the lack of governance mechanism matching with the goal of socialist modern power. The existing administrative management system is inconsistent with the urban agglomeration governance system; The administrative allocation of resources is too much， the market mechanism is not enough， and the flow and optimal allocation of factor resources are limited. The mechanism of profit division and cost sharing under the fiscal tax distribution system is not sound. It is necessary to construct the spatial governance mechanism of urban agglomeration which matches with the goal of becoming a modern power. Give play to the role of market mechanism and promote the optimal allocation of urban agglomeration resources; Promote the integrated and high-quality development of urban agglomerations with the construction of metropolitan areas as the guide; To build a sound system of coordinated industrial development; To explore the construction of urban agglomeration public goods supply mechanism; We will give play to the participation of official and non-official coordinating organizations in urban agglomeration governance.

Key words： Governance; Urban Agglomeration; Integration; High-quality Development

（收稿日期：2020-09-07  責任编辑：罗建邦）