南京市武进区宅基地“三权分置”改革存在的问题及建议

宗天 时章棋 李蓉

【摘要】土地制度是国家制度，农村土地制度改革是实现乡村振兴、促进城乡融合发展的重要方式。因历史原因，我国农村土地制度仍然有较多制度缺陷，在农村土地征收的管理体制、农民土地权益保障体系等方面存在不同程度的政策误区与实施障碍。在已经开始的农村土地制度改革试点工作的地区，谨慎推进改革的同时，政策也应随改革展开灵活调整。因此，对试点地区出现的问题与应对政策进行研究，在现阶段具有重要价值。

【关键词】三权分置;政策;实施问题

【中图分类号】F321.1

【文献标识码】A

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年，原国土资源部《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》，标志着农地“三权分置”的开始。

中央要求试点地区政府根据当地经济社会发展实际情况，以建立城乡统一的建设用地市场为导向，以维护农民和集体经济组织土地权益、保障集体与个人分享土地增值收益为目的，积极创新，锐意进取，形成具有本地特点、先进公平的农村土地改革新制度。为中央改革土地制度决策提供可复制、可借鉴的实践模式，为完善我国相关法律提供理论实践支持。

武进区是全国33个农村土地制度改革试点县区之一，在这五年的改革试点过程中，结合当地实际情况，进行了多角度的制度改革创新，形成了以大批武进区农村土地三项试点改革系列实践成果、制度成果与理论成果，具有可复制推广的制度示范价值。但是，试点地区的政策改革是在不断进步发展的，过程中难免出现一些瑕疵。通过对武进区的调查，发现在基层的政策实施上仍存在较多不完善、需要改进的问题。

1 宅基地三权分置中的具体问题

通过在宅基地改革试点地区（常州市武进区）的调查，发现存在农村宅基地利用率不高、宅基地用途单一、宅基地流转步骤繁琐、获得收益较低等现实问题，虽然群众对宅基地扩展用途持支持态度，但困于政策的限制和对市场前景的悲观，宅基地流转仍不能为广大农民所接受，改革进程迟缓。

1.1 关于成员资格的认定

根据在武进区进行的实地调查，目前多数乡镇（礼嘉镇、湟里镇等）还未统一成员资格认定标准，采取的是粗放的村民委员会民主自决方式;由于娶妻、嫁女、离婚、出生、死亡和服兵役等原因，农户成员变动较为复杂。这些新情况很难及时反映在不动产登记簿与农户资格权管理平台上，信息滞后和标准不明造成集体成员资格认定争议较大。

1.2 农户不愿有偿退出

宅基地自愿有偿退出是改革的重点内容之一，虽然政府大力推进，但实际规模仍较小。其原因主要有以下三个方面：一是传统上叶落归根的怀乡情节，很多农民虽进城，但不落户，认为仍会回到农村生活;二是退出补偿达不到期望值，较低的宅基地退出收益对比过高的城市房价，补偿对农民缺乏吸引力。且宅基地已被农民视为防范将来生存风险的保障性资产，退出时更加谨慎;三是资金平衡困难，宅基地退出需要大量的资金填补，无论当局还是村集体在主导宅基地退出时，都存在资金筹集的困难。

1.3 农房抵押贷款难、抵押物处置难

由于农户对贷款的偿付能力难以评估、银行面临较高风险，导致银行对农业贷款缺乏积极性，农民贷款难的现象长期存在。一方面，农房抵押仍然面临法律依据不足的问题，依据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这一条文体现了我国不动产现阶段遵守房地一体的原则。尽管该原则一定程度上保证了农民居住的安定性，防止了农户失去住所造成社会不安，但同时这则条文也事实上剥夺了宅基地使用权中的部分财产权，造成了抵押权、收益权的缺失。同时宅基地转让仅限于集体经济组织内部，在客观上造成了农房抵押贷款抵押物处置困难、抵押物价值难以实现的问题。此外，农房抵押贷款的相关规定要求农村居民在申请贷款时需提供有其他住所的证明，在一定程度上降低了农民的贷款意愿。根据农村宅基地“一户一宅”的法律规定，很多土生土长的农民都只有一处住所，因继承或其他原因有两处以上住所的农民毕竟是少数。同时在农村和城镇拥有住房的农民，一般也会选择利用价值量较大的城镇住房申请抵押贷款，而不会选择农房抵押贷款的融资方式。

并且伴随我国金融体制改革逐步推进，包括农业银行的众多商业银行，其利益化、市场化程度加深，经营的目的更加偏向利益。因此商业银行降低了为农业生产提供信贷支持的意愿程度，导致大量农村资金集中投放到非农产业。且因为农民收入很大部分来源于传统种植，农业经营风险较大，收入不稳定。农业生产的这种特点，使得金融机构对农民贷款时更加谨慎，农民贷款难、贷款少、不愿贷，银行、农户双方陷入两难的境地。

2 对宅基地三权分置的问题建议

2.1 综合考量认定成员资格

对于成员资格的认定，应当以遵循法律、尊重历史、公正合理为原则，综合考虑当事人户籍关系、主要收入来源、集体内的生产生活等因素综合判定。在争议出现时，应当提请集体经济组织成员大会或其代表大会决定，尊重集体组织的自治权。只要集体决议不违反法律的强制性规定，就应当尊重决议，重视集体的自治权利。另外区级政府应当建立申诉部门，允许对成员资格认定进行复议，建立救济途径。但对于涉及村民民意传达和自治公平性等问题，宜由法律做出明确规定，否则，资格权就会沦为一种无法诉诸法律保护的权利。

2.2 完善宅基地有偿退出、使用机制

地方可以通过结合宅基地自愿有偿退出规定，开展以农村集体经济组织为主导的土地整治、增减挂钩工作。引导农民将多余的宅基地退还给集体，集体和农民按照宅基地所在区位、人口以及经济社会发展水平、土地供求关系等因素协商确定补偿标准。集体经济组织再编制土地整治方案，开展土地整治，同时还要兼顾制定详细的土地利用规划，实施严格的土地用途管制，再通过农村产权交易平台，对宅基地使用权流转进行规制。同时，内部流转可以不再限定其宅基地登记面积上限，要求转让人无其他宅基地，受让人可將本户应享有面积与流转面积合并后按一户一宅的原则建房并登记。在初次分配无偿、公平的基础上，允许通过内部转让宅基地面积的模式解决部分有退出意愿群体的资金问题，通过面积的归并实现用地规模的缩减。

对待多占、违占等情形，根据实际情况制定有偿使用收费标准，规避因历史或人情等原因造成意见不统一或难以施行的问题。因历史原因形成超标占用、一戶多宅、非集体成员继承住宅等情况，因涉及宅基地使用者的根本利益，同时涉及同村邻里关系，集体成员意见难以统一。针对这些执行困难的问题，可以建立有偿使用制度，对上述情况的宅基地实行有偿使用。笔者认为可以制定有偿使用制度，区分不同情形下针对不同主体设置不同收费标准，建议在探索中改进，由村集体经济组织通过村民自治确定，收取的有偿使用费也归村集体经济组织统一使用，暂不强制实行，待时机成熟时再立法予以规制。

2.3 宅基地审批权限的建议

新《土地管理法》第六十二条已规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审批。乡镇政府可以对多占、超占及非本集体经济组织成员继承住宅使用的宅基地实行有偿使用，对建新占用农用地由区审批，对使用存量建设用地的由镇统一审批。如果辖区内仍有大量农村地区，宅基地审批程序流程过慢，建议在不突破上级规划约束性指标的前提下，将村级规划审批权授权给县级人民政府，将规划行政许可委托镇人民政府审批，与宅基地实行同级审批。如果将审批权限下放到县级人民政府，可以简化审批流程，降低农民处理宅基地的难度，提高行政效率。

2.4 调整农村住宅抵押物处置机制

由于原本对宅基地使用权受让人身份限定为本集体经济组织成员，增加农村房产抵押权的实现难度，降低了农村住房物的需求，市场价值受到较大损失。因此，建议根据试点地区农村住房抵押的具体情况，在处置作为农村住房的抵押物时，扩大抵押物的受让人的范围，但抵押权人仍需要限定为具有能充分承担风险的商业银行、信用社等大型金融机构。同时.在同等条件下，本农村集体组织成员应当具有优先购买的权力。

对于抵押风险问题，根据在试点地区调查，多数农户抵押农房主要为了缓解生产资金压力，解决融资难题，赎回抵押房屋意愿很高。因此，受理农房抵押总体风险可控，所以政府可以建立风险基金补偿机制。利用政府建立的风险基金提前垫付部分不能如期赎回的抵押农屋，以抵销农屋无法赎回对农户居住安定性的影响，同时分摊银行风险。这样，不但能保障抵押权人的合法权益，同时可以提升银行对农民商业贷款的积极性，解决农民贷款难、不愿贷，银行不敢贷的两难问题。

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[作者简介]宗天（1998-），男，江苏扬州人，在读本科生。