村级土地利用规划编制研究

李舒畅 李菡璎 武子豪 高洪

【摘要】采用文献综述法、综合比较法，将近年来学者的观点进行梳理，探寻现有土地利用规划编制存在的不足。结果表明，国内众多外学者针对村级土地利用规划的含义和定位、编制内容、方法和具体程序、存在的问题、思考与建议等进行了多方面深入研究，并取得了丰富的成果，但其编制和具体落实过程尚未形成一套规范的体系。

【关键词】土地利用规划;村级;土地利用;综述

【中图分类号】F321.1

【文献标识码】A

随着城市化的发展，人地矛盾越来越严重，进一步完善土地利用规划体系也成了大势所趋。在开展村级土地利用规划时要做到因地制宜，对村庄社会经济发展状况和自然人文资源情况进行准确地评价，合理配置土地资源，促进农村发展。

我国现阶段的土地利用规划体系尚不完善，仍存在很多问题。尚没有可以广泛应用各省市村庄的土地利用规划编制体系;存在土地利用规划体系不完善、农业用地资源较少、土地规划形式不合理、各相关部门之间工作不协调等问题。

在研读已有的相关文献资料之后，本文对现行的村级土地利用规划编制进行了深入的分析，结合我国土地利用制度和现状分析得出存在的问题并提出合理的建议，为其进一步发展探寻方向。

1 村级土地利用规划的内涵和定位

随着城镇化和社会经济的飞速发展，我国现阶段的土地利用规划的体系仍然存在一些尚未解决的问题，在微观规划层面尚不完善成熟。由于村级土地利用规划编制的研究起步比较晚，所以现在对村级土地利用规划的内涵还没有一个统一的定义，相关理念也各不相同。

1.1 村级土地利用规划的内涵

村级土地利用规划需要确定规划村庄的各类用地位置分布、面积等，合理配置土地资源，确保永久基本农田得到保护，进而实现改善农村条件，合理配置土地资源和提高村民的收入的最终目的。乡村振兴战略下的“村级土地利用规划编制”应该包括从村庄人文条件、经济条件、自然资源、生态条件及立地条件出发，合理配置土地资源，严格保护耕地，优化土地利用结构，建设新兴美丽乡村。开展村级土地利用规划不能完全照搬城市规划的经验与模式，应结合村庄具体情况充分挖掘与城市条件不同的农村地区特有的景观、居住环境、民俗、生活生产方式等特征。

笔者认为村级土地利用规划是在综合考虑农村经济发展和耕地、环境保护的基础上，对村级土地进行合理规划利用与开发，从而促进农村土地节约集约利用和支持农村生活生产整体发展。

1.2 村级土地利用规划的定位

我国现阶段的村级土地利用规划编制的定位尚不明确。它是对中国现有土地利用规划体系的深化和完善，是最基础，最细化的规划，并可在空间上加以布局。将村级土地利用规划纳入我国现行五级土地利用总体规划体系中，是目前土地管理实际工作中的一个迫切需求。我国现尚未把广大乡村作为单独的农业发展用地，只是在原有的土地利用规划当中，对农村与城市之間的工作量进行差别区分。目前自然资源部要求各地开展村庄规划，实际上已经把农村地区安置在国土空间规划的框架下。

2 村级土地利用规划编制的相关内容

2.1 村级土地利用规划编制方法

周珊、王丽等学者指出，村级规划编制将乡村振兴战略发展理念作为统领，采用大比例尺来编制规划、精细化安排各类用地，土地资源综合承载力分析引导布局优化，村级土地利用规划进行“多规合一”，最后要使公众深度融合参与。西南大学刘路路还强调，村庄规划编制要充分结合当前多规合一的规划现状，实现周珊等学者提到的村级层面的“多规合一”。推进“土地利用规划与村庄规划一体化”。同时她还提出，要以乡（镇）土地利用总体规划为根据来编写村级土地利用规划。

2.2 村级土地利用规划编制的程序

西南大学的刘秀华提出村级规划主要有外业调查、初次规划、村镇干部集体讨论、相关部门对初次规划成果进行核查论证并组织相关专家讨论、建设常委会讨论、专家最终评审与发布公告等数个阶段。石一连在国外实习后介绍了塔桑尼亚卡桑嘎村村级农用地规划编制的步骤：一是条件分析;二是资料收集;三是影像解译;四是制作土地利用图表;五是确定农用地规划参数及评价指标;六是确定最佳规划方案;七是制作农用地规划图表;八是撰写村级农用地规划报告。

由此总结出村级土地利用规划编制的一般程序为以下五个步骤：

（1）外业调查，工作准备，资料收集。

（2）初步规划，现状分析，得出草案。

（3）相关部门对初次规划成果进行核查论证，确定农用地的规划参数以及评价指标等底层标准。

（4）专家讨论，确定最佳规划方案。

（5）完成村级规划报告。

2.3 村级土地利用规划编制的任务

综合下来总结为以下4点：①保护耕地。实行永久基本农田制度，保证耕地数量不减少，质量不降低。同时提高建设用地的利用率，落实增加挂钩政策，充分利用好每一块土地。②协调社会、经济和生态环境这三者的关系，力求农村社会、经济和环境的可持续发展，通过不断提高村镇居民的生产生活水平，美化村庄生态环境，最终建成人与自然和谐相处的繁荣村庄。③保护村庄自然环境不被破坏，同时也要发扬村落文化特色，将村城有机结合起来，减少城市化对农村的严重影响。④建设新型农村社区，兼具自然与人文景观，采取有机更新的方式逐步修复、提升村落，以此体现社会、经济、生态价值。

因而，总的来说，农村土地利用规划的任务是：整合各个村庄独特的条件，提高各类用地利用价值，完善现有土地利用规划体系;重点是合理确定耕地、建设用地等用地的数量和布局，实现村域土地利用的指导和控制;美化乡村生态环境，提升乡村生产能力，将人文与自然有机融合，推动土地资源集约节约利用。

2.4 村级土地利用规划编制的内容

在郑财贵等人的研究中，首先是分析土地利用现状，在对规划区土地的历史、现状和未来发展趋势进行细致的考察之后，明确现阶段存在的问题，确定进一步土地规划目标，解决已知问题，防范潜在风险，对规划区域内土地利用的结构和布局进行优化调整，从而制定土地整理、复垦和开发的详细方案，提出具体的实施方针和工作流程。邵钶钧等人则注重村庄的整体生活生态环境的继承和发放，不仅对整体空间形态及空间序列进行了设计，同时根据村庄的现状和长期以来形成的建筑风格，对村庄建筑风貌进行了再设计。

从整个过程中可以看出，我们需要考虑的主要有四点内容：一是对地域资源开发和宏观区域背景发展条件的研究，确定规划区域经济的发展方向;二是研究第一产业、第二产业、第三产业以及各社会事业等专项经济社会部门管理事项的未来发展和布局;三是明确地区各基础体系的战略布局和协调发展;四是进行综合平衡，提出具有大局观和战略性的规划方案和实施建议。规划应该以村庄文化特色为导向，以质量兴农、绿色兴农为目标，以全要素的用途空间管制为手段，以适应新的《土地管理法》的农村土地制度改革和农业供给侧结构性改革为主线，推动乡村全面振兴发展。规划的核心内容，应包括总体布局、特色突出、空间管制和效益提升4个方面。圈定农业空间，划定永久基本农田地块边界，由重点关注指标数量转为布局调整，综合考虑耕地的质量等级、空间连片、耕作半径，以及开发整理潜力等因素，合理布置农田水利、农村道路等农村农业生产基础设施，为农业生产集约化、规模化经营创造条件。

3 存在问题

3.1 缺乏前瞻性，不能发挥村庄优势

目前较多村庄规划不能与本地产业发展、自然资源等完全融合，未能充分发挥村庄特色和优势。

3.2 重城镇轻农村，编制规划缺乏相应的技术标准

规划观念至今还存在重城市轻农村的现象，导致农村规划远不如城市规划成熟，只是在近几年才刚刚兴起，缺乏经验，缺少人才，目前尚无可作为参照的技术指标规定，只能对照城市建设标准进行生搬硬套，由此农村规划就算编制了也很难与村庄的实际情况匹配，不仅缺乏现实性，也会遭到人民群众一定程度的抵触。

3.3 实际实施过程中普遍存在任务化倾向

在很多地方，村庄规划仅仅被当成政府提升业绩的工具。为了响应国家“乡村振兴”战略大喊口号，隆重开始，过程却应付了事。无法实现村级土地利用规划真正的目的，也不能帮助村民真正富裕。

3.4 村庄规划难落实

实际上专家组并未讨论某些村庄的村庄规划，这就使得村庄规划拿不到科学性、全面性以及可实施性的理论支撑，这样规划就不能顺利施行，成为一纸空谈。

3.5 现行规划比例尺小，难以指导村级规划的具体实践

目前乡（镇）级数据往往是现行村级规划的基础信息，但这些是无法满足村级规划数据要求的。同时村级规划数据低精度且缺乏可用资料，结果设计内容粗糙，使得可实施性大大降低，主要是因村级土地利用总体规划怎么做在《村土地利用规划编制技术导则》上未明确体现出来。

3.6 重纵向轻横向，规划间难接洽

层次性强，注重上对下的领导，具有鲜明的行政色彩是目前土地利用规划的主要特点，这正是土地管理部门组织编制人员单位进行单独规划编制引发的。反观实际编制过程，管理分割有误、内容冗杂重复、耦合衔接各个规划不到位等现象层出不穷，以至于无法科学地对土地资源进行整合。这是土地管理部门和一些相关部门的规划缺少衔接横向整合、土地利用性质不统一、规定标准不一致等现象所导致的。

4 思考与建议

4.1 完善工作机制，与村民良性互动

通过深度融合公众参与，建立良好互动，以达到提升规划成果的可行性。不仅要加强政府对村庄规划编制工作的领导，建立更加完善地村民代表参与机制，更要把村民积极邀请进我们的规划中来，使村庄规划能够更好地适应群众，增加可实施性。

4.2 以资源环境承载力评价为基础，因地制宜，分类实施

土地资源开发利用的前提与基石是资源环境承载力评价，这就要求用资源环境承载力评价来圈定合理的开发利用水平，同时要分门别类地对各个区域的村庄进行符合本地特色的改造，针对该地区的文化特色、政治经济及人文情怀等方面编制匠心独具的村庄规划，体现“千村千面”的景象。

4.3 建设完善全面的村庄管理信息数据库，更新大比例尺规划图

借三调的契机，要全面更新大比例尺规划图，使村级规划能够在具体施行中更加准确。同时完善村庄管理信息系统数据库，逐步解决村庄规划基础数据短缺等问题，需要加速补齐农村人口与劳动力数据、自然资源数据、土地资源管理数据以及车辆道路交通数据等各项信息数据。

4.4 建立规范的监管体制

组成专项专办的乡村规划建设监督管理和相应研究小组，并认真负责村庄规划的各项细则，同时还应从政府层面明确要求，以此提高农村规划编制单位的总体资质，即项目负责人规定需要一定的职位职称，人员需要具备一定的专业知识水平和经验。

4.5 推行“多规合一”，协调不同规划类别以及不同规划区域之间的配合

多规合一要求建立空间规划体系、划定城市开发边界和生态红线。在开展村级土地利用规划时要形成一套技术标准、协调“多规”矛盾，形成一张蓝图，注重生态文明的保护与发展，同时建立信息共享平台，完善全国规划数据库。

5 总结

微观层面是村级土地利用规划需要进一步精雕细琢，为了使土地利用规划具象化，这就要求在完善上级规划的同时，打破僵局，为固化呆板的规划建设注入新的活力。这不仅需要因地制宜，统筹布局，自成特色，还要发挥村民的主动参与性、积极性，共同规划村庄未来。

所以要以三调为契机，将农村土地利用类型地图比例尺进一步缩小，能够真正地做到精细化、具体化，能够将规划更好地应用到实践中去，并且完善农村土地信息数据库，为产业分析和分类规划提供更详实的数据基础。我们更要进一步利用法律保障农村土地规划的地位，协调统一各规划的内容。

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[作者简介]李舒畅（1999-），女，山东滨州人，在读本科生。