行政诉讼调解在多元纠纷解决机制中的思考

摘 要：随着经济和科技的发展，行政诉讼领域立案制度的改革，大量新型行政案件涌入法院。以往较为单一的行政纠纷解决方式难以适应多元化纠纷解决的现实需求，探索新的行政纠纷解决方式势在必行。在和谐社会背景下，行政纠纷更多以协商的方式解决，这一点与行政诉讼调解不谋而合。因此，本文将从行政诉讼调解的必要性和可行性、调解存在的问题及建议展开论述。

关键词：行政诉讼调解;多元纠纷解决机制;行政诉讼;必要性;可行性

一、引言

行政诉讼调解，指在行政诉讼过程中，发生行政纠纷的双方当事人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，达成和议而解决行政纠纷的活动。行政诉讼调解具有以下特点：第一，调解是在行政诉讼程序中进行的;第二，调解以该被诉行政行为合法为前提;第三，行政诉讼调解坚持自愿原则;第四，调解是针对诉讼标的而言的。

对于行政纠纷是否适用调解这一问题，学界历来存在争论。我国立法基本采用传统行政法理论中公权力不可处分原则，认为行政纠纷因涉及对行政权的处分而不适用调解。以往的行政法立法中以单独条款明确了行政法不可以调解，修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）除了重申这一原则外，增加了行政赔偿、行政补偿以及行政自由裁量类案件作为例外规定。而现实中，法院以变通适用调解即“协调和解”方式解决行政纠纷的做法屡见不鲜。可见，《行政诉讼法》并非绝对不适用调解。而且，随着新类型行政案件的增多，调解适用的案件种类也会越来越多，以往关于行政诉讼调解的理论就需要重新审视。

二、行政诉讼适用调解的必然性和可行性

（一）行政诉讼适用调解的必然性

随着社会发展，新类型的行政案件数量持续增加，加之2015年修订的《行政诉讼法》进行立案制度改革，立案登记制的确立降低了行政案件的准入门槛，有限的司法资源很难在有限时间内处理众多的新类型行政案件。所以，拓展新的行政纠纷解决方式对降低法院压力和缓解社会矛盾具有重要意义。

中国社会处于转型时期，政府的职能也在发生转变。政府不仅是以往的行政命令的发布者、监督者、管理者，而且是公共服务的提供者。目前，群众参与社会管理成为流行趋势。政府和公民由过去的管理者和被管理者的关系更多地转变为“契约”或者是合作关系[1]。在这种社会治理模式下，选择较为缓和的纠纷解决方式对行政管理和政策推行具有深远意义。而行政诉讼调解作为一种妥协而非对抗性的纠纷解决方式，不会因为纠纷彻底破坏双方当事人之间的关系。

从司法实践的角度来看，行政诉讼不适用调解原则与司法解释中有限适用调解的规定存在矛盾。在行政纠纷处理中，行政诉讼案件以“协调和解”方式结案或者经法院劝说当事人撤诉的案件占比很大，这其实就是对行政诉讼调解的变通适用[2]。出于司法实践的需要，我国应当重新审视行政诉讼调解并合理制定适用规则。

（二）行政诉讼调解的可行性

部分学者认为，行政诉讼不适合调解，这主要受公权力不可处分理论的影响。但行政行为种类众多，越来越多的行政行为表现出自由裁量的特点，行政诉讼是否适用调解已经不能一概而论。判断行政纠纷是否适用调解主要看该行政行为是否合法、行为主体是否具有处分权以及是否危害社会公共利益及他人合法权益。如果行政纠纷中提到的行政行为不涉及合法性判断，没有超出处分权的范围并且不会危害第三人，原则上是可以适用调解的。

三、行政诉讼调解制度中存在的问题

其一，行政诉讼调解制度的法律依据相对薄弱。尽管我国《行政诉讼法》在2015年已经列举了适用行政诉讼调解的三种例外情形，但也重申了行政诉讼不适用调解这一原則。因此，从立法原则的角度看，很难将该条款作为行政诉讼调解制度有效建立的依据。我国《行政诉讼法》发展缓慢，对比《中华人民共和国民事诉讼法》里的调解制度，更加凸显行政诉讼调解制度的缺漏。虽然行政诉讼有其特殊性，但是并不能构成其不适用调解的理由。

其二，关于调解的适用范围的列举方法不合理。《行政诉讼法》中提到的适用调解的三种例外情形之间存在重合。我国《行政诉讼法》第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”关于调解的适用范围，该规定采用了行政行为理论类型和行政行为种类的双重标准，而在行政赔偿案件和行政补偿案件中，行为主体亦有自由裁量权。但将所有自由裁量类案件包括在内也过于宽泛。

其三，行政诉讼调解制度会对行政诉讼制度造成冲击的认识不合理。现代社会，行政纠纷涉及的领域更为宽广，表现形式更为多元，以往较为单一的行政纠纷解决方式不再能适应司法实践的需求。因此，近些年多提倡多元化纠纷解决机制。但有学者担心，行政诉讼调解是否会对行政诉讼制度造成冲击，是否会降低法院的公信力。

四、完善行政诉讼调解制度的建议

（一）加强立法，完善行政诉讼调解的法律依据

如前文所述，出于现实的需要，司法实践中存在大量以“协调和解”为名的变相的调解制度，但由于缺乏法律依据以及调解程序等相关制度保证，很难有良好的实施效果。理论发展总是为实践发展服务的，既然行政诉讼调解是出于现实需要，以法定形式将其固定下来就是制度发展的必然趋势。

（二）对行政诉讼调解适用范围界定方法的建议

部分学者主张采用列举的方式，但列举方式功能有限且过于僵化，无论采用肯定式列举还是否定式列举都容易遗漏。适用调解的核心是自由裁量权，不如描述为行政机关行使法律法规规定的自由裁量权，因裁量权幅度提起的诉讼。

（三）对于行政诉讼调解和行政诉讼之间关系的处理

第一，调解并非前置程序，是否适用调解取决于当事人的选择。行政诉讼调解遵循自愿原则，调解的适用取决于纠纷双方当事人的合意。行政诉讼调解是在行政诉讼程序下进行的，因此行政纠纷双方当事人得以暂时摆脱行政关系中的不平等地位，作为原告和被告这样的平等法律主体而进行协商。调解是以行政纠纷双方当事人之间的妥协和让步来完成的，其中典型的表现为行政机关为达成调解协议而让渡其特殊地位，以解决事实上地位不平等的问题。因此，不必担心调解过程中一方当事人受威胁而被迫达成调解的情况。调解因在法院的主持下进行，更具权威性和正当性[3]。并且，调解的适用不会影响诉权的行使，如果调解失败或者行政机关拒绝履行协议，相对人仍然可以启动诉讼程序。

第二，调解的适用范围较小，仅适用于部分自由裁量类案件。在行政纠纷中，我国严格适用有限调解原则。因此，并非所有行政案件都适用调解，行政诉讼在解决行政纠纷中的主体地位不会受调解影响。调解可以在诉讼前或者诉讼中的任何一阶段进行，调解可以是一审调解也可以是再审调解，贯穿行政诉讼程序始终。行政诉讼程序是一个独立的程序，其主持法官和审判人员不同，适用的程序也就不同。

第三，因达成调解协议产生的证据，不能作为行政诉讼证据使用。经过调解程序，调解失败又转入诉讼程序的，调解过程中产生的对当事人不利的证据不能作为证据在行政诉讼程序中使用。为解决纠纷，在达成调解协议的过程中，当事人可能会作出妥协和让步，这种让步势必会损害自己的利益，但其目的是达成调解协议获得利益置换，如果调解失败，这种妥协赖以存在的基础已经不存在，继续采用在此种情形下达成的内容，势必会损害当事人的合法权益。

五、结语

总之，行政诉讼调解对于拓宽行政纠纷解决方式以及多元化纠纷解决机制的研究具有重要意义。加强对行政诉讼调解方面的理论研究符合司法实践的发展需求，也符合和谐社会推行的需求。对于行政诉讼调解制度，无论是理论层面还是司法实践层面，国外都有先进经验可借鉴。所以，我国未来在行政诉讼相关立法修改时，也可以借鉴国外先进经验完善行政诉讼调解制度。

参考文献：

[1]喻文光.行政诉讼调解的理论基础与制度建构[J].华东政法大学学报，2013（1）：8.

[2]邹荣，贾茵.论我国行政诉讼调解的正当性构建[J].行政法学研究，2012（2）：26.

[3]梁秋花.多元化纠纷解决机制中的行政调解研究[J].学术论坛，2015（2）：148.

作者简介：李闪闪（1992—），女，汉族，河南新乡人，硕士，研究方向：宪法与行政法。