发展村级集体经济 探索乡村发展新路

陆仁峥 赵金洪 吴小管/江苏省泰州市人大常委会

村级集体经济是乡村发展的重要支撑，是促进乡村繁荣的重要抓手，更是提高乡村治理水平，巩固执政能力的重要保证。实施好乡村振兴战略，必须深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济新要求。

情况与特点

泰州市辖三市三区，有93个乡镇（涉农街道），1604个村级核算单位。截至2019年底，村级集体资产总额248.93亿元，其中经营性资产98.1亿元，固定资产107.04；村级集体经济总收入31.85亿元，其中经营性收入21.59亿元。

经济实力逐步增强。2017～2019年全市村级集体经济总收入分别为24.5亿元、28.73亿元、31.85亿元，总支出分别为19.01亿元、19.8亿元、23.47亿元。三年间年度总收入净增长7.35亿元，增长30%，总支出净增长4.46亿元，增长23.5%，村级集体经济积累向好发展。

经济发展水平接近。村集体总收入和经营性收入水平集中度较高，以2019年为例，全市村集体总收入村平199万元，50万元～500万元的村占比95.3%；经营性收入村平134万元，18万元～200万元的村占比92.1%。

收入来源趋于优化。农业农村优先发展的政策驱动下，村级经营性收入从原来集体资源发包、耕地村级统一流转溢出收益、标准厂房和商业店面出租等逐步向股权投资、乡村旅游、电子商务、劳务代理等新产业、新经济、新业态拓展。靖江市德胜村利用企业管理方法管理村级集体经济，申请注册“德胜村”商标，专业化生产、规模化种养、产业化经营，品牌农产品已涵盖大米、活禽、白酒等5大类20多个品种，2019年实现集体经营性收入300多万元。泰兴市祁巷村大力发展乡村特色旅游，先后建成了集水果采摘、大型垂钓基地等娱乐项目为一体的乡村旅游基地，2019年，村级集体经济经营性收入达302万元。兴化市东旺村依托兴化垛田这一全球重要农业文化遗产，充分利用“千垛菜花”资源优势，推动观光农业向观光旅游、休闲度假转变，每年带动当地老百姓就业达800多人次，实现村集体经营性收入100多万元。

政策效应支持明显。2016年以来，财政引导资金、扶贫项目开发，经济薄弱地区部门、企业挂钩帮扶，使得村级集体经济，特别是经济薄弱村集体经济发展明显加快。全市所有行政村居经营性收入全面达到省定18万元脱贫标准，665个建档立卡经济薄弱村，全部达到市定经营性收入18万元、可支配收入35万元脱贫标准，实现所有村按省市标准脱贫摘帽。

做法与成效

强化政策支持引导。出台《关于发展村级集体经济的意见》《关于全面推进村级集体资金管理工作实施意见》《关于在全市推进“四有一责”建设活动的意见》《关于扶持村级集体经济发展试点的指导意见》等一系列文件，进一步拓宽村级集体经济发展路子，加大对发展村级集体经济金融、财政、土地、税收等方面的扶持，加强村级集体资金收支监管，规范集体资金运行。

深化产权制度改革。印发《关于深化农村集体“三资”监管创新工作稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，全面完成清产核资工作，集体经营性资产基本达到“量化到人、固化到户”，初步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体经济组织。1573个村（涉农社区）完成产权制度改革，改革完成率98%。

创新农村“三资”监管。农村“三资”监管“泰州经验”在全省推广。农村“三资”监督由事后向事前、事中前移，创新乡镇设立村级会计委托代理服务、聘用会计师事务所监理双轮驱动模式，全面实行村会计委托代理、乡镇委派。实现农村产权交易市场服务网络体系乡镇全覆盖。

持续推进脱贫攻坚。突出对村集体政策支持、资金支持、挂钩帮扶，出台一系列政策，为村集体减负，帮助村集体发展经济和民生事业。2017-2019年市财政每年投入2000万元，市（区）财政予以配套，专项用于扶持经济薄弱村集体经济发展，2020年提高至4000万元。组织部门、企业结对帮扶，支持村集体发展经济，增加经营性收入，各挂钩帮扶单位每年帮扶资金15万元以上，用于发展村级集体经营项目和民生实事工程。

问题与分析

区域发展不平衡性较大。黄桥老区及部分缺乏资源的里下河地区村级集体经济发展缓慢，建档立卡经济薄弱村、低收入人口，这两个区域占比89.1%、82.6%。全市集体经营性收入高的村达到一千万元以上，低的村刚刚“摘帽”，极差明显。部分“摘帽”村，发展基础不牢，发展后劲不足。

传统收入仍占大头。以2019年为例，经营性收入构成中，其他收入占比达到一半，经营收入占比偏小，只有18%，反映出部分村级集体经济仍然以发包及上交收入、其它收入为主，经营“造血”功能偏弱，经营增收任重道远。

资产保值增值压力较大。一是少数集体资产长期闲置。部分地区废弃学校、砖厂、厂房土地未盘活、资产未利用。二是保值增值缺乏有效途径。部分村经营渠道拓展能力不足，自我营收能力较弱；有资金，但缺乏有效投资渠道和方向，资金向资产转变不快。三是资产贬值风险较大。部分村出租的温室大棚、标准厂房，经营方掠夺式经营明显，维护保养不力；村集体不计提固定资产折旧，容易造成资产贬值和流失；少数村将集体资金拆借企业或融资平台，存在一定安全隐患。

村集体支出负担较大。2019年集体经济总支出23.47亿元，其中经营支出0.41万元、管理费用7亿元、其他支出16.05亿元，分别占比2%、30%、68%。村集体98%的支出用于社会管理和社会公益事业，现有财力只能保工资、保运转。究其原因：一是建设任务重。事权与财权不对称，大量的社会事务和建设任务压到村级，若干的考核最后也落到村级，公共产品支出负担过重。二是隐性配套重。公共产品供给项目财政不能全部“兜底”，村级在矛盾调处、耕地补偿、土方建设、临时用工方面支出较大。三是利息支出重。2019年全市农村集体负债总额69.58亿元，较高的债务带来了高昂的利息支出。

措施与建议

创新选人用人机制，解决好“人”的问题。实践充分证明，发展固然与政策、区位、资源等因素有关，但最关键的因素是“人”。一是大力培育一批。实施好“雁阵培育”计划，选择优秀青年，精心培养，培育“雏雁”；选择优秀村书记，重点培养，培育“强雁”；选择优秀党组织，示范引领，作为“头雁”。三个“雁阵”相辅相成，形成梯次鲜明、结构优化的村级干部队伍。二是积极输送一批。继续选派优秀机关干部和优秀退役士官（兵）到村任职，鼓励农业院校、企事业单位技术人员到村集体经济组织任职，鼓励人才回乡，增强乡村活力。三是及时调整一批。建立“能者上庸者下”的用人机制，调整思想保守、本领欠缺、组织涣散的村党组织及其书记。四是着力稳定一批。建立村干部基本报酬定期增长机制，村党组织书记报酬参照当地公务员副科级标准落实到位；探索建立村干部职工基本医疗、城镇基本养老保险制度；提高“三项资金”补助标准，建立村级组织运转经费保障机制；建立优秀村党组织书记提拔任用制度。

开拓发展路子和管理模式，解决好“路径”的问题。一是整合资源增收。充分发挥村集体土地、水面等资源优势，发展特色经济，推动资源向资本、资产转变；落实利用集体非农建设用地进行市场化发展政策，先行先试发展产权经济；做好脱贫攻坚、特色田园乡村建设、农村人居环境整治与促进农村集体经济发展的融合文章，发展生态游、故地游、创意农业、民宿休闲等产业项目。二是合作发展增收。支持和引导村集体以土地、物业等资源，以保底分红方式合作、入股，稳妥参与产业投资、基础设施建设投资；推行异地发展、异地入股，以乡镇为单位整合扶持资金抱团合作、按比例分红。三是有偿服务增收。创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为市场主体提供土地管理、加工流通、烘干储藏、农村电商、外出劳务等有偿服务，增加集体经济收入。四是强化管理增收。树立“减负即增收”思想，强化农村“三资”管理，理顺事权与财权关系，推动“消赤减债”，减轻村级经济负担。

加大支持激励力度，解决好“要素”的问题。一是落实村级集体经济组织法人地位。加快赋予农村集体经济组织统一社会信用代码进程，支持其依法参与市场竞争。二是落实财税和金融支持政策。落实乡村振兴“四个优先”政策，优先支持村集体增收项目。落实税收优惠奖励政策，免征村集体经济组织税收，或新增税收的地方留成部分，全额返还到村。落实金融政策，优先扶持村级经济发展，拓宽融资渠道，健康有序发展合作金融，建立和完善农村集体组织抵押品政策，打通融资瓶颈。三是落实用地政策。盘活现有闲置低效集体建设用地，推进农村用地制度改革创新，征收村组集体土地，按不低于5%的征收面积留作村级发展用地，或按留用面积实行货币、实物资产补偿。实施农村闲置宅基地、公共设施和公益事业建设用地复垦后，转换为等量建设用地指标政策。增减挂钩指标补偿向村集体倾斜，解决乡镇向村集体“抽血”问题。四是研究制定专项激励办法。将村级集体经济发展列入各级党委、政府乡村振兴工作绩效考评重要内容。设立身份转换、干部任用、容错纠错机制，鼓励干事创业。设立村级集体经济创收绩效奖，分档分级奖励。□

兴化市千垛镇东罗村 刘俊逸/摄