政府性投资项目竣工决算审查中的问题及对策

■刘晓武

一、引言

政府性投资项目以建设投资大、工程规模大、建设周期长为人们所熟知，在市政、交通、能源、改善群众生产生活等方面发挥着巨大的作用，竣工决算是建设过程的最后一个重要环节，是正确核定新增资产价值、反映竣工项目建设成果和办理资产交接的依据。但在实际建设过程中，“重预算轻决算”现象普遍存在，很多建设项目已竣工验收甚或部分已投入使用迟迟未办理竣工决算，会计账务处理混乱，工程竣工决算资料不齐全、会计基础工作不规范，加大了成本控制的难度，甚至滋生腐败。因此，加强对政府性投资项目竣工决算的管理，实现经济效益和社会效益的最大化，刻不容缓。

二、主要问题

1.建设单位对竣工决算重视不够、组织不力，主管部门监督协调不到位。

按照基建工作程序，不办理立项和概算，建设项目无法启动；不进行项目预算、招投标，无法建设施工；没有施工建设阶段，不能形成工程实体。这些步骤和程序为大家所熟知，因为不管那个环节缺失，整个建设工作就会陷入停滞。但项目建设完成，部分建设单位往往认为竣工决算是一项附属工作，部分单位把主要精力放在筹建项目运行工作上，没有组织工程部门、财务部门收集竣工决算资料，及时办理项目竣工结算。

按照规定，项目主管部门负责组建建设单位，审核和拨付建设资金，监督建设资金的使用，督促建设工作的实施。在项目估算概算预算、开工、部分验收、整体验收各个阶段，建设单位都要向主管部门进行汇报，有时主管部门也参与其中，但主管部门却没有担负起指导建设工作、监督建设单位的责任，及时协调住建、财政、发改等部门开展验收工作，组织竣工决算，经常使协调监督检查流于形式。

2.已经交工，甚至已投入使用的项目，未及时办理竣工决算，新费用不断产生，导致工程成本加大。

在实际审查过程中，我们发现政府性投资项目竣工决算时间普遍滞后，有些项目已完工投入使用好几年，依然未办理竣工决算，人员费用、办公经费等建设单位管理费支出持续增加，甚至用建设资金列支一些非建设性质的支出，违反了专款专用的原则，使建设资金成了行政事业经费的补充，增加了建设成本，降低了资金效益。

3.决算超过概算限额。

按照建设项目设计内容由概括到具体、由粗略到详细，依次分为投资估算-项目概算-项目预算三个阶段，依照限额设计的原则，预算小于概算，概算小于估算。概算作为设计最高限额，一般不得突破，即使变更，对于一个项目来说也只能变更一次且要报原审批机关重新审批。但在办理竣工决算过程中发现，由于部分单位领导的面子工程、政绩工程等工程观作祟，建设前底子不清，目的不明，建设中签证变更甚至设计变更众多，导致工程竣工决算超概算很多，甚至超概100%以上，造成工期的拖延和财政资金的巨大浪费。

4.成本归集分配不合理。

根据《国有建设单位会计制度》（1995 年10 月4日），建设投资共分为建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资、其他投资四个科目，要准确界定各个科目的核算范围，严格把握其核算条件，合理确定工程成本各部分的内容，正确区分直接计入还是分摊进入工程成本，做到不漏记不重记，不多计不少计，使成本符合客观实际、真实正确。部分建设单位在竣工决算时，对待摊投资不予分配，没有按合规合理的标准分配计入工程成本，在决算表中直接列示待摊投资金额，这样做，如何确定各个建设项目的真实成本？

5.会计基础工作不规范，需补充财务资料较多，影响竣工决算进度。

部分建设单位财务制度不健全、会计核算不准确，在票据收集、整理、审核中无章可循、漏洞较多；会计账务处理时依据不充分，缺少反映经济行为最直接的原始交易凭证；账务设置不合理，明明是基建账，却设成事业或企业账，不利于建设成本的管理和核算。这些都使得项目竣工决算时，大量的经济业务需要补充入账资料，许多资料又难以补充，影响了项目竣工决算的进度。

三、问题原因分析

产生这些问题的原因很多，大致看来，一方面是客观原因，另一方面是主观原因。

客观原因是由于政府性投资项目本身的特点导致的，主要有：（1）竣工决算属于事后监督审查，位于项目建设过程的最末环节，实体工程已建成，未移交或已移交使用，审查时间相对滞后，往往影响不到项目的完工交付使用，容易被忽视。（2）对于政府性投资项目，由于其规模大（动辄几个亿的投资）、时间长（有时达3～5 年），头绪繁多；专业性强，涉及不同的专业领域，管理协调难度大；建设单位人事更迭频繁，因此工程资料和财务支出原始资料的收集、整理、审核、移交工作量也相应增大。（3）在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求高收益高回报，使自身利益的最大化，在前期立项，中间建设，后期运营等各个环节，都要受到成本效益原则的约束，竣工验收——竣工决算——交付资产——项目运营，环环相扣，否则就会导致成本增加，项目受损。政府投资项目大多数集中在基础建设、公共服务等为社会发展服务，非盈利的公益性项目上，受成本效益原则的约束较弱，更注重的是社会效益和效果。

问题产生最主要的原因还是建设单位的主观原因，主要有：（1）对竣工决算的重要性认识不够。必须认识到，竣工决算是确定新增资产价值，反映项目建设成果及办理固定资产移交的一个重要环节；必须严格按照工程建设相关规定，把项目竣工决算作为工程建设的一个重要环节和整个建设工程一起筹划考虑，严格按照规定的时间节点完成各项工作任务，确保竣工决算按期进行。（2） 政府性投资项目投资大、风险大、影响大，建设管理和建设程序更加严格，要求业务技术方面的精英人才去组织管理。实际情况是，建设单位在工程、财务方面的专家技术人才较少，管理水平较弱。在审查中我们发现，建设项目的财务人员，尤其是出纳岗位，大部分没有财务工作经历；专业财务人员中从事行政事业单位会计、企业会计的人员居多，对基本建设财务会计比较生疏，会计处理不规范、记账不合理的现象时有发生。（3）未严格执行基建财务管理的相关规定，未严格执行建设项目各项程序和规范。严格执行国家对建设项目及基建财务管理的各项规定，就能最大限度的避免建设中的各项疏漏，发挥竣工决算的监督控制职能。

四、处理对策

1.加强组织领导，全面落实基建各方主体责任。

建设单位、建设单位主管部门、建设行政主管机关、发改、财政等各部门既各司其职、又相互协作，按建设程序规定和财经法纪要求，协调处理各项矛盾、及时督促建设单位夯实各项工作任务，做好档案整理、资料准备等基础工作，按时办理工程竣工决算。

2.严格执行基建项目建设程序，把各种问题消灭在盟芽状态。

政府性投资项目要严格执行建设项目法人责任制、工程监理制、工程招投标制、合同管理制等制度，按“编报项目建议书——编报可研——初步设计——技术设计——施工图设计——建设准备——施工安装——生产准备——竣工验收”的程序组织整个建设过程，按基建程序要求的各个时间结点完成规定的工作，依法规做事，按制度管人，及时处理各类矛盾和问题，把竣工决算作为建设工程的重要环节，同整个工程建设同规划同执行，按期完成。对于决算超概算的问题，按规定建设单位要重新修正概算报原审批机关，以经批准的新概算作为控制工程成本的依据。

3.严格执行基建财务管理相关规定，严肃国家财经纪律。

除熟悉国家财经法纪及行政企、事业单位财务管理规定外，建设单位要严格执行《国有建设单位会计制度》（1995 年4 月财政部发布）、《基本建设财务规则》（财政部令第81 号）、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建［2016］503 号）等相关制度及规定，尤其是关于项目投资组成、建设成本管理、项目成本的归集与分配等方面规定，竣工财务决算管理等，保障项目成本真实准确。

4.加强对基建财务人员的业务知识培训，提高其工作技能。

针对财务人员基建财务、会计生疏的实际，建设单位应联系财政部门或基建财会培训机构，定期对财务人员进行培训，使他们能熟悉各项核算规则并依法依规处理各项会计业务。强化各项会计基础工作，夯实基础、责任落实到人，把好各项原始资料的取得、交接关，严格资料的审核保管责任，为项目竣工决算打下良好的基础。

5.强化对工程成本的核算，强化建设工程成本管理。

项目成本包括建设前期成本，如项目建议书、立项、设计等支出，还包括建设成本，如工程费、建设管理费等，竣工决算时还会出现预留费用。能明确费用对象的支出直接计入“建筑安装工程投资”、“设备投资”、“其他投资”科目，不能明确费用对象或用于几个单位工程的支出需通过“待摊投资”科目进行归集，期末按一定的标准分配计入各个单位工程的成本。要注意建设前期各项费用的取费基数、费率；建设单位管理费核算的要求，分段计算的费率；建设单位业务招待费的费率等要求。总之，计入建设成本的各项支出必须有充分的依据，这样才能全面正确地核算项目建设成本。