城镇化背景下西安市农村闲置土地流转路径

韩漪 梁婷

[摘 要] 自改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，整体经济水平再上新台阶，城镇化进程加快。然而，随着大量农村人口进入城市，农村人少地多问题日益突出，闲置土地诸多，如何充分利用闲置土地已成当前阶段必需思考的问题。基于此，本文以陕西省西安农村城镇化背景下闲置土地流转问题作为切入点，思考一系列土地流转优化路径，为妥善解决农村闲置土地问题提供思路。

[关键词] 城镇化;农村;土地流转;西安市

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）25-44-2

过往10年，我国中央政府明确规定了土地流转路径，致力于提高土地利用效率，推动农业经济发展，为农业和工业协同发展提供了崭新思路[1]。以陕西省西安市农村城镇化背景下闲置土地流转为例，西安市有400万人口集中于农村，展现出较为明显的城乡二元结构，西安市政府针对农村闲置土地设立了多种流转路径，推动农业结构的优化调整，发展适度规模的农业经营。例如，以蓝田县、鄠邑区为首落实了一系列土地流转措施。鄠邑区玉蝉镇胡家庄村建立了“企业+合作社+村委会”的形式，采用土地股份合作制;蓝田县簸箕掌村建立了“股份制改革+村集体公司+村委会”的形式，采用土地反租倒包制。西安市推动了技术、人才、资金在农业生产经营过程中的大范围覆盖，改良了农业投资渠道，土地资源得到了二次充分利用。深入分析城镇化背景下西安市农村闲置土地流转路径可知，仍存在一些薄弱环节需要改良。

1 城镇化背景下西安市农村闲置土地流转路径的薄弱环节

1.1 政府与市场之间配合程度有待提升，监管环节缺失

近年来，西安市农村闲置土地流转措施在落实过程中，政府的公益性目的并未得到突出体现。过度干预规划资源配置，使得市场的调节作用不甚明显，且市场逐渐向政府利益靠拢，部分区域政府过度追求经济效益和经济发展目标，私自利用闲置土地扩建住宅区，借助人为力量推动城市化进程，带有行政色彩的农村闲置土地流转现象严重，土地流转更加趋向于政治利益，并衍生为地方政府解决财政问题的一大渠道。除此以外，政府行政管理部门针对农村闲置土地流转市场的监管强度不足，对于土地的规划使用一直是垂直管理，土地所有权归属登记过程中存在滞后性和疏漏，监管部门无法及时管控土地利用情况。更有甚者，部分地方政府官员打着单位用地或者政府用地的旗号，借助租赁手段，将土地使用权划归于个人名下，使得土地闲置流转呈现非正常化表现。

1.2 农村闲置土地流转无法形成规模化经营

例如，西安市簸箕掌村以及裴家寨村，村内可用劳动力较为匮乏，村民普遍认可流转土地的战略方针。裴家寨村由于受市场价格的作用，土地流转金大幅度降低，想要流转土地，合作方前期需投入巨大资本，但整体回报周期很长。根据相关财务预估报表显示，部分企业甚至要20年后才可获得回报盈利，导致土地流转规模和速度有所降低。裴家寨村部分合作企业由于这一问题，融资渠道受限，资金不足，出现了部分烂尾项目，无法形成规模化有序经营，严重阻碍了农村闲置土地的有序流转。

1.3 市场流转机制仍需健全，法律法律相对缺失

现阶段的农村土地流转市场仍需健全，主要体现在以下几个方面。第一，价格缺失。目前，农村闲置土地流转并不是以市场供需关系评估价格，其主要是由政府主導价格，这种价格流转机制的缺失，易造成资本垄断，模糊供求关系[2]。第二，价格信息来源单一。政府行政管理部门是获取价格信息的主体，村民自身很难接触到价格渠道。第三，针对土地流转路径的法律法规建设不足。目前，我国现行的主要有《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，但各区域内土地实际情况具有一定灵活性，国家统一出台的条例规范难以符合所有区域内实际情况，易引起流转混乱，为流转工作的落实埋下隐患。

2 城镇化背景下西安市农村闲置土地流转路径的优化对策

2.1 建立服务型政府，强化与市场之间的配合，强化监管

城镇化背景下，政府应以新型公共服务理论为指导，充分落实西安市农村闲置土地流转工作;政府应贯彻执行自身的宏观调控职能，为社会服务提供公平合理的建议，从“要求者”变为“服务者”;政府要以公共利益为最终目的，合理规划土地资源，确保可充分利用有限的土地资源[3]。针对政府的行政行为需采取一系列的监督体制，对于不正当的市场流转行为给予行政处罚。与此同时，政府应以推动城镇化持续发展为导向，督促农村闲置土地流转政策的落实，而不应只注重经济指标的增长，避免出现过度关注经济指标而人为操控的情况。同时，需要充分考虑市场宏观调控的作用，政府不应再高度集权，而是应选择适当放权，以土地增值收益为基准，在市场化运作的基础上，实现经济利益的提升，为后续城镇化发展提供经济动力以及政策支持。

加大监管力度，就是需要政府强化内部控制以及对市场秩序的监控，以权益主体的利益作为出发点，避免行政单位过度地将政府绩效和土地流转相连接。对此，应成立独立的监管部门，其主要工作就是监管流转市场。例如，西安市多个区县级政府均成立了农村土地流转监督管理委员会，并被赋予了足够的行政权力，借助于微观调节的作用来监督管控流转市场，促进信息的合理化流动。同时，监督管理委员会将土地供应结果、利用结果均予以公示，并借助报纸、传媒、公众号等一系列多媒体手段，来保证行政工作的透明度，杜绝土地利用滞后现象。有效的监控手段有利于政府正面口碑影响力的建设，并且可切实充分利用闲置土地，推动农村经济水平的提升，保障农户权益。

2.2 政府盘活资金，推进招商引资

对于西安市农村闲置土地的流转而言，政府可参考区域内的实际情况盘活资金，给予一定的补贴，推动农村土地的合理利用。例如，充分考虑西安市农村的历史状态以及生态环境，建立旅游行业生态农庄;借助独特的自然条件以及人文优势，构建农家乐项目，将旅游和闲置土地相结合，这种特色化的生态观光休闲项目不仅能给旅游者带来良好的体验，而且能吸引招商引资项目的注意力。区域政府可联合村委会，通过合作社的方式提升规模化经营的力度，借助招商引资渠道，将企业渗透到周边农村，从而促进土地使用权的有效流转。为帮助投资企业树立更多的投资信心，政府要着力完善农村基础设施建设，提升农业机械水平，改进工作方式，最基本的就是先将农田道路予以修缮，并帮助企业看到未来获得收益回报的前景，从而利于他们投入资本，优化土地资源，提升流转效率。除此之外，可借助农户个人的闲置土地，通过租赁的方式建立居家养老中心，对在城市生活中饱受空气污染的老年人而言，农村自然生态环境的吸引力巨大。如此，可在充分发挥宅基地资源作用的同时，帮助农民获得经济效益，推动充分利用闲置土地。

2.3 建立健全市场流转机制，出台一系列保障政策

政府在充分分析西安市各农村区域内劳动生产率、青壮年劳动力、老龄化现象等综合性因素的基础上，要坚持战略先行，规划好闲置土地的利用方式、流转路径，通过技术、税收、信贷、财政等多方面的辅助，帮助闲置土地得到良好利用。例如，建议西安市各区域内的龙头企业，利用农村闲置土地建立仓储机构或者加工工厂，其既能充分利用本土劳动力实现规模化生产运营，又能推动农村闲置土地向集约化、规模化方向流转。除此之外，政府应调整修订和土地资源利用相关的法律条例，减少实际情况和法律法规之间的冲突，同时在合理范围内放松政府对闲置土地的市场流转约束，真正发挥市场调节作用，增加闲置土地的经济价值。

为充分落实土地流转政策，应推行农民社会保障机制、机械设备保障机制、保险机制、培训机制等，降低土地流转风险，增强农民参与土地流转的积极性;相关工作人员应深入农村，深入田间地头，对农户进行政策宣传，真正挖掘农民诉求点，有针对性的帮助农户解决生产劳动过程中的难题，促使其建立土地流转工作的信心;要确保农业生产设备、人才、资源等充足，规避生产经营过程中可能发生的风险，真正立足于市场需求，帮助农民解决土地流转问题，使其不再担忧个人经济效益。

3 结语

在城镇化背景下，西安市农村闲置土地的再生利用仍是行政工作中的一大难题。在落实土地流转政策的过程中，应充分重视薄弱环节，采取有效措施突破城乡二元结构，促进农村人口和城市人口之间互动交流，促进城乡一体化发展。这既是新时代经济快速发展的必然要求，也是实现中华民族伟大复兴的践行之路。

参考文献

[1]胡志全，朱殿霄，辛岭，等.基于产业要素年代差距分析的农业现代化水平国际比较研究[J].中国农业科学，2018（7）：1412-1420.

[2]曹芳洲，毕如田，赵鑫.丘陵山区农村宅基地闲置及低效利用影响因素研究：以山西省太谷县64个丘陵山区行政村为例[J].江苏农业科学，2019（4）：308-312.

[3]赵旎娜，俞爱平.艺术介入农村闲置资源盘活和区域产业联动研究[J].重庆三峡学院学报，2018（5）：56-62.