财政支持下城乡义务教育一体化的问题与策略

曾柏森

摘要：在我国乡村偏远地区，不仅义务教育阶段的教学环境和教学条件远远落后于城镇，而且师资力量和教学设备与城镇学校也相去甚远。推进城乡义务教育一体化有利于缩小城乡教育差距，促进教育均衡发展，也有利于乡村儿童接受到更好的教育，推动乡村地区发展，实现社会稳定。但在城乡义务教育一体化过程中，还存在教育财政投入少，教育财政资金投入失衡，各级政府责任不明确，财政投入使用管理机制不成熟等问题，因此，应通过有效解决上述问题推动城乡义务教育一体化。

关键词：城乡义务教育一体化;财政支持;政府责任;政策保障

城乡义务教育一体化是教育可持续发展的重要一环，推进城乡义务教育一体化不仅有助于我国教育强国目标的实现，对于国民素质的提高、乡村地区教育质量的提升、教育公平的实现均具有重要意义。在我国以往的教育研究和政策制定上，乡村教育往往被单列出来，过分强调乡村地区由于地理环境和经济发展水平等因素的特殊性，针对乡村教育存在的具体问题提出解决对策，这样的做法过分强调了城乡义务教育之间的差异性，不仅不利于城乡义务教育差距的缩小，反而会使得城乡之间义务教育差距的逐渐扩大，导致城乡义务教育越来越不均衡，不利于我国教育事业的发展和经济进步。推动城乡义务教育一体化是推进教育公平，促进乡村振兴的重要途徑，因此要坚持走城乡义务教育一体化道路，促进乡村教育的发展。

一、城乡义务教育一体化的意义

义务教育是实现个人全面发展的重要一步，具有基础性、免费性和普及性的特点，对于学生个人成长和身心发展具有关键作用。城乡义务教育一体化就是要保证城镇和乡村义务教育阶段的儿童享受同样的教育资源，不仅要保证城镇和乡村在师资力量上具有一致性，而且要保证在教学设备、办学条件和教育质量上尽量达到一致，着力突破城乡二元制结构束缚，推动城镇义务教育与乡村义务教育相互融合、相互促进、共同发展。推动城乡义务教育一体化可以充分发挥城市辐射作用，实现城乡资源共享，有助于缩小一直以来的城乡教育差距，推进教育公平的实现。另外，农民工随迁子女的教育问题也是城乡教育的重要问题，推进城乡教育一体化有利于统筹解决城市居民和农民工随迁子女的教育问题，促进教育公平。

1.    城乡义务教育一体化有利于缩小城乡教育差距

百年大计，教育为本，推动城乡教育一体化是缩小城乡差距，推进教育公平的需要。在我国全面高速发展的今天，统筹城乡发展，促进城乡义务教育一体化是实现教育公平的必然要求。在我国城乡义务教育中，由于地理原因和经济因素，乡村和城市的义务教育在师资力量、教学设备、教学环境和教学条件上都有很大差距，乡村义务教育阶段的儿童很难享受到与城镇儿童同样的教育，导致城乡义务教育差距逐渐拉大，并且间接扩大了乡村地区和城镇地区的经济差距。城乡义务教育差距过大会导致乡村地区在发展中始终处于劣势，形成恶性循环。义务教育在学生成长发展过程中起到重要的奠基作用，对于学生性格的塑造和个性的养成具有很大影响，乡村学生由于多种原因接受不到良好教育，不仅会阻碍学生个人成长，久而久之，对于整个国家而言也是一个巨大问题。所以，促进城乡义务教育一体化可以使乡村学生与城镇学生一样平等的享受教育资源，对于学生发展，特别是乡村地区学生发展和个人能力的成长具有重要意义，同时对于国家人才培养质量的提高也具有关键作用。而要实现城乡教育的一体化，就需要国家财政的大力支持，提高教育经费的利用率，争取办好每一所学校、教好每一位学生，让学生实现更好的发展和成长。

2.    城乡义务教育一体化有利于促进教育均衡发展

教育质量的优劣对于学生的成长和发展具有重要意义，教育在生产、生活中扮演着重要角色，城乡义务教育一体化不仅是推进城乡义务教育均衡发展的需要，也是推动我国城乡一体化和发展综合国力的重要力量。由于地理环境和经济发展程度等因素影响，在教学场地、教育设施、师资力量方面，城市义务教育都优于乡村义务教育，只有实现真正的教育均衡，才有可能促进乡村地区经济发展和社会进步。因此，推动城乡义务教育一体化是兴国之基，对于城乡义务教育均衡发展具有重要意义。城乡义务教育一体化不是单方面扶助乡村教育发展，限制城市教育发展，而是城镇和乡村的教育相互促进、共同发展。教育均衡发展需要均衡配置教育资源，其中教育财政作为一种教育资源，也需要政府的合理配置。政府要平衡城乡教育的财政扶持力度，使财政向乡村教育相对倾斜，推动乡村义务教育与城镇义务教育均衡发展。

3.    城乡义务教育一体化有利于社会稳定和人才培养

随着我国综合国力的提高，教育在我国经济发展中扮演着越来越重要的作用。教育在一个人成长过程中具有重要作用，一个人的发展在很大程度上取决于他所受教育的程度以及教育的质量和水平，而义务教育阶段对于学生世界观、人生观、价值观的塑造具有重要的导向作用，良好的基础教育能为人的一生发展奠定坚实基础。城镇和乡村在义务教育阶段的差距可能会导致乡村学校学生的人生产生巨大偏差，乡村地区由于教育质量较差，不能在学业成绩上和品格培养上为学生提供较多帮助，致使学生易产生厌学情绪，可能无法形成正确的人生观和价值观，从而影响学生的一生。城乡义务教育一体化的实施可以让学生在全面发展上享有起点上的公平，让乡村地区的学生享受到与城镇学生同样的教学资源，促进学生的成长和发展，为我国的发展提供大量人才，也利于促进乡村地区的发展。

二、财政支持下城乡义务教育一体化存在的问题

义务教育阶段，国家财政是学校教学设备和师资力量的主要资金来源，要想真正实现城乡义务教育一体化，必然离不开国家财政支持，财政政策在一定程度上对于地区的经济水平和教育状况具有重要影响，在一些乡村地区，财政经费对于教育事业的支持力度对于该地区的教育质量和教育水平具有直接影响。然而在我国城乡义务教育一体化进程中，财政资金支持方面却存在很多问题。首先，财政资金的投入相对较少，这在一定程度上制约了城乡义务教育一体化的推进;其次，财政资金投入失衡，在我国教育经费分配上，虽然城乡教育经费分配的差距已经在缩小，但仍然存在;再次，在教育财政资金上，各级政府的边界划定和权责界限并不明确，影响了教育财政在城乡义务教育一体化中作用的发挥;最后，财政机制不成熟，财政组织体系不健全，各级政府间未能形成合力。

1.    财政资金投入较少

教育的发展离不开财政支持，在义务教育阶段，国家的财政支持更是办好教育必不可少的条件。要想实现城乡义务教育一体化，就需要政府财政的大力支持，但是我国教育财政的投入总量较少，教育财政在各个层级之间的拨付效率比较低，经常出现教育经费拨付不及时的情况。义务教育作为公共产品，本身就需要大量财政资金的维持才可以高效持续的运转。在我国教育财政资金投入中，公共财政教育支出占国民生产总值的4%左右，与发达国家的9%还有一定差距，甚至在我国部分省份，教育财政投入达不到国民生产总值的4%。在城乡义务教育一体化进程中，教育经费的使用与拨付也未能做到具体化和精细化，教育经费的使用效率大打折扣。因此，政府应该持续加大对于教育经费的投入力度，促进我国教育均衡发展和城乡义务教育一体化的顺利推行。

2.    财政资金投入失衡

教育财政资金的拨付与使用在城乡间失衡是导致城乡义务教育差距过大的主要原因，因此，如何科学合理地将教育经费运用到城乡义务教育一体化建设中是一个至关重要的问题。自城乡义务教育一体化以来，我国城镇和乡村在义务教育阶段的资金投入已经有所改善。但是我国教育财政投入在不同层级和城乡之间进行分配时，缺乏科学的分配体系和合理的分配结构，如在高等教育和义务教育之间进行经费分配时，高等教育的投入要高于义务教育;在城市义务教育和乡村义务教育之间进行分配时，城市义务教育投入要高于乡村义务教育的投入。经费投入不公平，经费使用不当，在一定程度上加剧了城镇与乡村之间义务教育的差距，导致乡村地区师资力量减弱，学生成绩下降，城乡之间的教育差距增大。

3.    各级政府责任不明确

“地方负责，分级管理”是现阶段教育行政部门对于教育事业管理的主要方式。在城乡义务教育一体化进程中，需要各级教育行政部门进行密切配合，合理划分教育经费以及应该承担的教育责任，但在实际财政教育经费分配上，各级政府的经费分配并不明确，教育经费责任上的模糊导致教育财政资金的使用上缺乏明确的规划性。由于各级部门在城乡一體化上对责任的划线并不明朗，对于基层切实推进城乡义务教育一体化的人员造成了一定困扰，对工作内容和责任划分的不清晰在一定程度上降低了基层工作人员参与城乡义务教育一体化的积极性。责任到人是对于城乡义务教育一体化工作的基本要求，相关部门需要承担各自相应的责任，具体问题由所属部门解决，工作责任界限不清晰会导致工作人员在工作中畏首畏尾，对于某些任务甚至产生相互推诿现象。这样不仅会导致办事效率低下，而且不利于城乡义务教育一体化的推行，对乡村地区青少年的成长和发展也会产生阻碍作用。

4.    各级政府教育管理机制不成熟

由于我国当前义务教育制度的主要内容是“地方负责，分级管理，以县为主”，所以在城乡义务教育一体化过程中，工作统筹调度和安排主要由县政府负责。但在实际教育行政工作中，城乡义务教育一体化在同级县市之间工作的开展并不顺利，因为大多数同级教育行政部门缺乏对城乡义务教育一体化工作的配合，基层组织呈现消极等待和被动执行的工作态度，导致教育资源的共享和教育设备的流通上很难实现跨区域合作。同时，对城乡义务教育一体化的完成成果缺乏科学到位的考核评估，导致城乡义务教育中许多问题得不到及时有效的解决。

三、财政支持下城乡义务教育一体化的发展策略

城乡义务教育一体化是我国综合国力提升和城镇化发展过程中的必然要求，旨在将城镇义务教育和乡村义务教育变成一个有机整体，整合教育资源，运用政府财政以及社会各个阶层的力量弥合城乡义务教育在师资力量、教学设备等方面的差距。财政支持是解决城乡义务教育一体化的重要方式，对于我国目前城乡教育现实而言，需要政府加大资金投入，在教育财政上尽量向乡村地区倾斜，优化财政资源供给，保证城乡教育经费均等化;要合理划分义务教育财政体制中各级政府的责任，保证教育财政的分配权责到人;坚持完善义务教育的财政政策制度，促进城乡义务教育一体化的推进。

1.    加大城乡义务教育一体化的财政投入

城乡义务教育一体化是推动城乡一体化的重要的步骤，要想推动城乡义务教育一体化的快速进展，就要加大对乡村地区教育的资金投入力度，精确教育经费预算，提高资金利用率。由于乡村地区义务教育与城镇相差甚远，所以要加大乡村义务教育投入，完善乡村义务教育经费保障机制[1]。不仅要加大对于教育财政的投入，也要落实对于乡村和偏远地区的教育财政政策倾斜，在人员经费上要提高乡村和偏远地区教师的补贴标准，稳定乡村教师队伍，提高乡村的教育质量，促进城乡教育一体化的有利推行。乡村基础教育落后的现象不会在短时间内改善，所以要建立长效的教育经费保障机制，保证城乡义务教育一体化工作顺利推进。同时要缩小同级县的经费差距，进一步提升乡村内部和城市内部的教育经费一体化水平。

2.    保证城乡教育经费投入均等化

在我国以往的教育财政投入中，城镇学校的财政投入往往远高于乡村地区，而乡村地区由于地理因素和经济发展程度制约，在义务教育发展程度上远低于城镇。由于城镇二元户籍制度短时期内仍存在，所以在城乡义务教育一体化上可以采用义务教育经费单独核算的办法。在单独核算过程中，要注意到乡村教育经费与城镇教育经费的差异，尽量照顾乡村地区的教育投入，提高乡村义务教育经费投入比例，并且要将部分乡村偏远地区学校作为义务教育转移支付重点，促进教育公平。对于教育经费的运作过程，也要制定义务教育转移支付法规，确立完善的教育转移支付细则。对于办学条件较差的乡村小规模学校和乡村寄宿制学校，要更加强化经费保障要求，一方面要拓宽教育资金的筹备渠道，引导社会资金对于城乡一体化工程的支持;另一方面，要关注教育经费的分配和使用，加强对于教育行政工作的监督。

3.    合理划分义务教育财政体制中各级政府责任

义务教育作为政府提供的保障儿童健康发展的公共物品，在城乡义务教育一体化过程中，义务教育的财政投入理应由政府承担。合理划分义务教育财政体制中各级政府的责任对于提高教育经费的利用率和促进城乡义务教育一体化具有重要作用[2]。合理划分教育财政中各级政府责任，需要在义务教育财政管理体制中，强化中央的宏观调控职能，提高义务教育在各项教育投入中的比例，合理划分各级政府部门职责。在教育财政职责划分上，省级政府要做好义务教育经费统筹工作，并且要切实监督下级政府财政投入责任的履行情况，确保城乡义务教育一体化经费投入上的持续性与稳定性。县级政府层面，要切实履行好经费的筹措责任、经费的分配责任，还有经费使用的监督管理责任。县级政府更加贴近基层，要切实监督教育经费的使用情况同时根据学校教育的实际情况做出适当调整，确保城乡义务教育一体化的顺利推行。

4.    建立完善的教育財政政策制度保障

城乡义务教育制度的推行依赖于科学合理的制度保障体系。应该从提高预算水平，提高义务教育财政立法和完善监督管理制度几个方面着手来促进城乡义务教育一体化发展。为了保障城乡义务教育均等化，缩小城乡义务教育之间差距，改变义务教育承担主体的随意性，需要对义务教育的承担主体进行立法，对各级政府具体的分担比重、经费标准以及职权责任进行明确规定。如对于城乡义务教育一体化中的承担主体做出具体规定，细化各级政府之间的经费分担比例和划分渠道，对于下级部门不履责的行为进行严厉惩处。同时，要提高预算管理水平，使教育经费的预算更加精细化，优化教育经费资金配置。对于教育经费的使用，不仅需要精细预算，还需要进一步检查经费使用情况，设立专门机构，对城乡义务教育一体化过程中资金的使用进行监察，让城乡义务教育一体化真正落到实处。监察机制还可以发挥社会和网络力量，设立专门网站对于城乡义务教育一体化的资金使用进行公示。这样可以更大程度上促进城乡义务教育一体化的专款专用，有效促进城乡义务教育均衡发展。

参考文献：

[1]   张燕.义务教育城乡一体化发展路径研究——基于共同体的视角

[D].沈阳：沈阳师范大学，2019.

[2]   朱文辉，殷志美.城乡义务教育一体化发展中政府职能的三重梗阻与疏通[J].现代教育管理，2018（10）.

【责任编辑 郭振玲】

该文为全国教育科学规划项目“农村教师培训的社会支持系统研究”（EAA160386）的阶段性成果