海涂围垦生态补偿主体探讨：一个研究框架

王显金

摘要 鉴于海涂围垦利益关系和海涂资源权属的复杂性，提出海涂围垦生态补偿权责主体的确定需要从相关利益者识别、资源权属分析和生态补偿原则等三个方面综合考虑。以杭州湾新区海涂围垦生态补偿为例，按照相关利益者分析法、资源权属分析法，结合补偿原则，确定该区域海涂围垦生态补偿主体和受偿主体，并提出构建海涂围垦生态补偿基金作为二者之间的虚拟受偿主体用以梳理清生态补偿主体和受偿主体权责关系的思路。

关键词 海涂围垦;生态补偿主体;相关利益者分析法;生态补偿基金

中图分类号：P748 文献标识码：A 文章编号：2095-3305（2020）04-0-05

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.015

生态补偿机制是指以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度[1]。这一定义综合生态、经济、法学三方面合理界定了生态补偿的内涵，指出执行生态补偿机制的目标、制定生态补偿标准的若干主要方法、明确了政府和市场在生态补偿中的作用，因而得到广泛采用。定义指出确定生态补偿主体和受偿主体的主要方法即利益相关者方法。研究生态补偿机制需合理有效地解答下列问题：为什么要补偿（补偿的理论基础，损失什么，损失多少）？补偿主体和受偿主体是谁？补偿方式有哪些？补偿多少？补偿效果如何？如何保障补偿的顺利实施？六个方面具有内在的逻辑关系，其中明确补偿主体是生态补偿标准制定的前提，只有补偿主体及其关系明确，生态补偿标准的制定才有意义。现有文献对海涂围垦生态补偿机制尤其是对补偿主体和受偿主体确定方法的研究较为少见。

1 海涂围垦生态补偿主体研究回顾

生态补偿主体指权利义务的承受者，包括權利主体（受偿主体）和义务主体（补偿主体）。从这个意义上看，补偿主体有广义和狭义之分，广义上包含权利主体和义务主体，狭义上仅仅指权利主体，因此，有的学者把受偿主体称为补偿客体。但学术界一般认为补偿客体是指补偿行为所最终作用的对象，即自然环境资源，如森林生态系统中的森林资源和动物物种、海涂资产本身和海涂生态系统等。

生态补偿的本质是对许多利益主体，如政府、保护者、受益者和破坏者之间的责任和权利的一种平衡和再分配机制[2]。因此，生态补偿机制首先要明确的是“谁补偿谁”的问题，即补偿主体和受偿主体问题。明确生态补偿主体有两类方法，一种是明确权属法。所谓明确权属，即生态补偿的主体双方由环境与资源保护法律关系来界定，从而生态补偿指对权利主体间的行为予以明确，补偿主体意味着权利的享有者和环境义务的承担者，即享受环境权利、承担环境义务的当事人，如公民个人、企事业单位和其他社会组织、政府等。补偿主体为承担相应补偿任务的利益方，接受补偿的利益方是受偿主体[3]。补偿的要义是通过体现超越权属边界的行为，或通过市场交易体现权属转让的成本以达到生态外部效益的内部化[4]。另一种确定生态补偿主体的方法是利益相关者分析法。利益相关者分析法是指通过利益相关方的基本特征、内在联系等的分析来推定关键参与者或利益相关者的工具或者方法[5]。在生态补偿主体确定过程中，相关利益者分析起着重要作用[6]。由于生态损害补偿存在多个不同层次的利益相关主体，因此，补偿可分为对直接利益相关者补偿和对非直接利益相关者补偿[7-8]。

在海涂生态补偿中，海涂生态补偿主体是指海涂围垦过程中生态维护或受损的权利义务的承受者。在环境资源问题上，首先要明确中央政府和地方政府各自的权力和责任，因此，政府在生态补偿中的核心地位也是各国生态补偿制度设计的重点[9-10]。为避免单一主体导致的“政府失灵”，需要从市场机制的角度探讨多元化的生态补偿主体[11]。尽管现阶段对海涂围垦生态补偿主体的研究以一般性的概化关系分析和具体案例典型补偿主体分析为主，但达成如下共识：（1）国家或政府在生态补偿中处于核心地位，但不能过分强调，否则可能导致“政府失灵”;（2）生态补偿的主体设置既有抽象的国家或政府，也有具体的行政机关、法人和个人;（3）补偿的最终目的是通过“人对人”的补偿实现“人对海涂生态系统”的补偿。

2 海涂围垦补偿主体与受偿主体界定

2.1 相关利益者识别

2.1.1 海涂围垦生态补偿相关利益者概念 20世纪80年代，Freeman [12]在著作《战略管理：利益相关者方法》中对利益相关者（Stakeholder）理论予以论述;指“一切能够对组织目标产生作用，或受到被该组织目标影响的个人或群体”。利益相关者理论最初应用于工商管理领域，现已拓展到经济社会的众多领域。因为各领域的共同点是，承认和保障不同利益相关者的利益需求，同时实现经济社会组织整体利益的最大化。利用利益相关者理论，筛选特定活动的利益相关者，使监督成本和机会主义行为获取降低到最低限度，实现互利共赢、共同治理。

在海涂围垦生态补偿过程中，存在着许多具有利益联结关系的利益相关者。与一般的土地资源利用相比，海涂围垦生态补偿不仅具有实现平衡利益相关方经济利益的需求，而且承担生态系统服务价值的修复和实现、公众健康等社会价值的增进需要。借鉴Freeman的观点，把海涂围垦利益相关者界定为，与海涂围垦利害攸关，且能够在海涂围垦生态补偿机制运作的过程中获取经济与生态利益的个人或社会。

按照Freeman、Mitchell[13]、Clarkson[14]等人的研究，考察某特定活动的利益相关者，一般按如下步骤：结合经济学理论和实地调研，列出利益相关者备选名单;结合生态环境治理的目标和利益者的属性，对利益相关者进行科学分类。

2.1.2 相关利益者候选名单 按外部性视角，结合课题组实地调查，在综合考量了海涂围垦损益情况的基础上，研究区域海涂围垦相关利益者（表1）。

2.1.3 相关利益者分类 通常按照一定的标准对利益相关者进行“多维细分”（表2）。上述分类方法不能随意迁移到海涂生态保护和修复等生态环境治理领域，因其治理的目标差异会导致分类标准的差异。除一般性的经济利益性和社会影响性作为共性目标外，“环境外部性内在化”通常作为生态环境治理的目标。有代表性的相关利益者分类法所依据的标准，结合海涂围垦生态补偿行为的目标，这里尝试应用以下三个属性（Stakeholder Salieneies）来建立分类评价体系：经济利益性、社会影响性和生态损益紧密联系度。

（1）经济利益性：当行为主体的经济利益受到海涂围垦生态补偿行为的影响时，则与此属性高度相关;如果受的影响较低或者基本不受影响，则与此属性的相关程度低或根本毫无关联。

（2）社会影响性：在利益相关者具备使海涂围垦生态补偿的运作受到影响的地位与手段，或者反之海涂围垦生态补偿能够反作用于该利益相关者，则该利益相关者与此属性高度相关。如果仅是潜在影响抑或没有影响则与此属性相关程度低或无关。

（3）生态损益紧密联系度： 当利益相关者的行为直接导致海涂生态受损或者海涂生态系统服务价值提高，则该利益相关者与此属性高度相关。如果其行为对海涂生态损益关系不大，则与此属性相关程度低或无关。

采取专家打分法（Experts Grading Method）对海涂围垦生态补偿利益相关者进行属性相关性评价，评价量表采用5分制式的专家咨询问卷。17名相关领域专家来自宁波大学等7所单位。选取专家的方法主要有专家推荐、网络查询、CNKI检索等方式。要求专家结合专业学识和个人经验，结合当前海涂围垦损益主体基本现状，给相关利益者从三个维度上进行打分评价，协助给出利益相关者的层级结构（表3）。

以综合平均得分情况来界定核心利益相关者（4分及以上）、一般利益相关者（得分大于等于2.5分且小于4分）、边缘利益相关者（小于2.5分）。表3显示：中央政府、地方政府以及海涂开发和利用者的平均得分分别是4.09、4.48以及4.63，隶属于核心利益相关者范畴;专门的湿地保护管理机构、区内和周边民众（受益方）的平均得分均介于2.5～4分之间，是以属于一般利益相关者;游客（受益方）、其他保护单位或个人（受损方）的平均得分低于2.5分，为边缘利益相关者。

2.2 资源权属分析法

2001年全国人大常委会颁布的《海域使用管理法》是运用海域制度的基本性法律，为运用海域管理法律制度的标志。它明确规定，国家是海域所有权的唯一主体，而所有权的四项权能中占有、使用、收益权利通过法律规定固定给使用者，国家保留最后的处分权，主要指批准确认和收回海域使用权的权利。《海域使用管理法》提出“国家实行海域有偿使用制度”，其核心内容是国家针对使用海域的机构与个人收取相应的使用金，从而补偿使用国家海洋资源的相关费用。使用海域金是国家依托海域所有权向海域使用权人征收的权利金，属于利益分配范畴，并不是非海域使用权商品价值的真正表现形态，并且远不能补偿海涂围垦等构成的生态损害。

海涂围垦土地使用方由于其开发使用海涂等海域行为对海域（涂）资源环境造成损害，是补偿责任主体;国家作为海域资源所有权者是海域生态环境受损方，成为受偿主体，代表国家行使海洋环境保护权的国家海洋局及地方海洋行政管理部门代为受偿。同时，因受海涂围垦活动影响而造成自身固有权益受到损害的渔民或养殖户、义务参与修复因围涂工程造成的生态损害的单位、群众和个人均应纳入受偿对象。

2.3 生态补偿原则

根据海涂围垦生态补偿的内涵，参考国内外的相关研究成果，结合相应的环境保护法律和法规，海涂生态补偿应遵循如下原则。

（1）PPP原则（Polluter pays principle）或DPP原则（destroyer pays principle）。污染者付费或破坏者补偿原则，也即“谁污染，谁补偿”或“谁破坏，谁补偿”。人类对海涂的开发活动可能造成海水污染等海洋环境污染，或在某种程度上破坏了海涂生态系统结构框架，使其生态服务功能受到损害，开发者要以所导致的生态损失为依据加以有效的补偿。以上是把生态环境损害方所产生的负外部效应内部化的一条基本原则[19]。

（2）PGP原则（provider gets principle）。提供者获得原则，即“谁保护，谁受益”。例如，海涂自然保护区的建立导致沿岸居民放弃养殖或捕捞活动，据PGP 原则，这些居民应获得相应的补偿。又如，为了保护被开发海涂的鸟类品种和其他自然生物品种而成立自然保护区，其管理机构提供了生态服务正外部性，理应对此行为进行补偿。PGP 原则兼顾了社会公平和效率要求。

（3）BPP原则（beneficiary pays principle），即所谓的受益者付费原则。内容是“谁受益，谁付费”。此原则旨在为存在正外部性的生态服务定价。由海涂生态服务的实际享受者向生态服务的实际占用者（保护者）付费。例如，海涂保护区游客由于享用了保护区清新空气、物质多样性欣赏、自然山水景观等生态系统服务而应予保护者补偿。

以上三个原则指向和适应生态补偿类型有所侧重，三者相辅相成（表4）。

3 实证研究：杭州湾新区补偿主体与受偿主体

按照相关利益者分析法、资源权属分析法，结合补偿原则，归纳杭州湾新区海涂围垦生态补偿补偿主体和受偿主体如下。

3.1 补偿主体

3.1.1 海涂开发及资源利用者 海涂开发及资源利用者作为核心利益相关者，在项目性围涂中，直接参与到围涂造地的规划、许可、征收环节，享有新造土地的使用权和收益权，应作为海涂围垦生态补偿主体，承担海涂围垦生态补偿义务。符合“谁开发谁保护、谁受益谁补償”的基本原则。

3.1.2 地方政府 在区域性围涂工程中，不管是公益性项目围涂还是为实施重大经济政策的围涂工程，地方政府均是围涂造地权益的主要获得者之一。地方政府应作为海涂围垦域生态补偿主体。

3.1.3 游客及民众 一方面，游客和普通民众享受了海涂生态系统服务，却并未为此买单;另一方面，由于征收海涂生态补偿金主要用于海涂的生态保护、修复和重建，普通公众是间接的受益主体。作为边缘利益相关者，鉴于其受益的“间接、不确定和难于言断”，游客与民众是潜在的补偿主体，宜根据其补偿意愿确定支付标准。

3.2 受偿主体

3.2.1 生态重建主体——专门湿地保护单位杭州湾国家湿地公园 杭州湾国家湿地公园现承载着杭州湾新区主要生态功能区的角色，在鸟类、鱼类、植物资源等海涂资源的保护、废水净化等方面承载着不可替代的角色。作为核心利益相关者，需要直接投入生态保护成本，牺牲发展机会成本。理应成为主要的受偿主体之一，符合“谁保护、谁受益”的原则。

3.2.2 国家海洋局和地方海洋行政管理部门 由于海涂使用者对海涂生态造成了不可逆的负面影响，国家作为海涂所有权拥有者，作为利益受损方，理应成为受偿主体。具体由具有主体资格和能力的行使海洋环境保护权的国家海洋局及地方海洋行政主管部门承担实际受偿主体的角色。

3.2.3 渔民或农民 渔民和农民虽然不享有海涂的所有权，但一方面，海涂的征用使渔民部分或全部丧失了海涂使用权，其生存权利受限，另一方面，潮上带不少区域已经具有土地属性，农民享有的对征用的土地的使用权和收益权受损。作为一般利益相关者，按权属分析法，受围涂工程影响的渔民或农民应作为受偿主体。

3.3.4 市及以下地方政府 某些作为国家级项目或者实施省级重大经济政策的围涂工程，一方面，同样导致区域性生态系统服务功能受损，另一方面，一定程度上减少了地方的经济收益，作为地方权力和普通民众的代表，地方政府可构成受偿主体。换言之，地方政府主要是补偿主体，特殊情况下又可以是受偿主体。

3.3 虚拟主体——海涂生态补偿基金会 海涂围垦生态补偿涉及权利主体和义务主体较多，关系难以捋清，难以实行一对一的补偿。一个重要的方法是建构一个虚拟的受偿主体，将生态补偿主体缴纳的补偿金统一纳入海涂生态补偿基金会，统一使用，统一管理。

2004年建立森林生态效益补偿基金制度，其全称为中央森林生态效益补偿基金。可以借鉴森林生态保护的成功经验，探索建立海涂生态修复和保护补偿基金（下简称为海涂生态补偿基金），用于海涂生态修复补偿和生态效益补偿（图1）。

基于相关利益分析法和资源权属法的海涂围垦生态补偿主体和受偿主体以及生态保护补偿基金关系。海涂生态补偿基金的资金来源方式是由国家、集体、非政府组织和个人共同参与的多元化来源方式。

海涂生态保护和修复补偿基金具有以下多重性质。

（1）虚拟的生态受偿主体。森林生态服务由全民享有，补偿一般是代表全民的国家向退耕还林的农民和森林保护者进行补偿;流域生态补偿一般在下游和上游之间进行。由于海涂围垦生态补偿涉及利益相关者众多，补偿主体一般构不成对受偿主体的直接生态损害，所以往往不存在直接的一对一补偿，海涂围垦生态补偿基金作为一个虚拟的受偿主体，是受偿主体和补偿主体的媒介。海涂生态保护和修复补偿基金来源主要有：地方缴纳的生态补偿费、政府的财政转移支付、个人与社会组织捐赠等。补偿主体缴纳的补偿金、个人或组织捐赠的支付意愿补偿金统一汇总到海涂生态保护和修复补偿基金，由专门的基金管理机构统一支配使用。

（2）联系生态补偿主体和受偿主体的桥梁。按照一定的补偿标准，对海涂围垦过程中经济利益或者生态利益受损的受偿主体进行补偿，资金来源于生态補偿基金。从这个意义上讲，生态补偿基金承担了补偿主体的角色。所以，它是联结生态补偿主体和受偿主体的纽带。通过多（补偿主体）对一（补偿基金）和一（补偿基金）对多（受偿主体）的转换，实现多对多的补偿，从而大大减少了补偿过程中的交易成本，提高了补偿效率。

（3）生态补偿基金承担多种补偿方式为一体的角色。生态补偿基金是一种经济补偿方式。补偿主体是通过缴纳补偿金的方式来实现对其围涂工程的外部性或享受海涂生态效益进行补偿。然而，生态景观林营造等生态修复方式、鱼类增殖放流等资源补偿方式其资金来源也可以来自生态补偿基金，从此意义而言，生态补偿基金也是生态修复和资源补偿方式。

4 结论与建议

鉴于海涂围垦利益关系和海涂资源权属的复杂性，提出了海涂围垦生态补偿权责主体的确定，需要从相关利益者识别、资源权属分析和生态补偿原则等三个方面综合考虑。以杭州湾新区海涂围垦生态补偿为例，按照相关利益者分析法、资源权属分析法，结合补偿原则，确定了该区域海涂围垦生态补偿主体和受偿主体，并提出了构建海涂围垦生态补偿基金作为二者之间的虚拟受偿主体用以梳理清生态补偿主体和受偿主体权责关系的思路。筹集和构建海涂生态补偿基金，不仅仅是为海涂资源保护和管理提供稳定的资金来源，实质上是对海涂生态效益价值的认可。

海涂围垦生态补偿主体和受偿主体的确定仅是海涂围垦生态补偿机制设计的一部分，它与机制设计其他部分相辅相成，需要重点把握以下三个问题：以明确补偿主体与客体为前提，以选择补偿途径与手段为基础，评估海涂生态损害以及明确其补偿标准为主要内容。补偿主体和受偿主体存在差异，补偿途径与手段是不同的，相应补偿标准也不同。三者构成海涂围垦生态补偿机制的核心要素。

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责任编辑：黄艳飞