基于乡村环境的行政公益诉讼研究

摘要：本文基于当前乡村环境公益诉讼存在的问题进行分析，论述了问题产生的原因，从诉讼制度路径、原告主体、受案范围界定、完善证据规则以及完善相关衔接制度等方面提出相关建议，对建立符合我国乡村实际情况的乡村环境公益诉讼机制具有参考价值。

关键词：乡村环境;行政公益诉讼;环境资源审判庭;制度

中图分类号：D922.68文献标识码：A  文章编号：1003-2177（2020）10-0011-03

0 引言

改革开放以来，我国经济得到了迅速发展，但是其代价是严重的环境污染、生态破坏。尽管我国高度重视环境治理问题，采取了一系列行政手段治理环境，但是行政手段治理环境问题成效不明显。农村环境污染、破坏形势严峻，问题的产生不仅有农村环境污染及破坏行为的影响，还来源于城市转移的污染物质、污染企业等。农民普遍受教育程度低、农村环境公共利益属性、外加政府在农村环保上投入力度不足、执法力度弱，这都造成乡村环境公共利益受到越来越大的损害。基于此，从法律上寻求环境污染、破坏的救济途径为环境治理提供了新的路径，以便于推动乡村生态保护。

1 当前乡村环境公益诉讼存在的问题

1.1 环境资源审判庭受案率低

环保组织作为农村环境公益诉讼的受理案件机构，其受案率长期较低。长期以来，我国环保法存在零受理环境公益诉讼案件的情况。从中国裁判文书网、法院以及政府环境保护部门中获取统计数据，可以发现环境资源审判庭的受案率并不高。

1.2 原告缺乏起诉积极性

新《环保法》以及新《民诉法》规定，法律规定的机关及有关组织是乡村环境公益诉讼的原告，但是未能明确机关规定，从环境法律的规定来看，乡村环境公益诉讼的原告主要是与法律规定的社会组织。但从实际情况上来看，乡村环境公益诉讼主体缺乏积极性。从案件类型上来看，主要涉及对全国造成比较大的生态破坏及环境污染案件，而乡村环境公益诉讼案件的社会影响较小，因此这些环保组织缺乏起诉的积极性。由于原告主体缺乏积极性，这造成乡村环境公益保护受到阻碍[1]。

1.3 法院法官缺乏审理积极性

法官是法律的践行者与维护者，在法律体系中具有极为重要的地位，法院法官对案件的态度及认知对案件审理过程中的程度、结构均具有直接影响。我国缺乏乡村环境公益诉讼相关制度，法律上只是原则性规定，没有从具体规则、制度内容上也没有明确规定。当前乡村环境公益诉讼不断开展，由于缺乏乡村环境公益诉讼的具体规则以及法律制度，因此法院法官对乡村环境公益诉讼的自由裁量权比较大，法院法官对乡村环境公益诉讼的态度就非常重要。但是从涉及乡村环境公益诉讼的司法实践上来看，法院法官不愿意审理、受理关于乡村环境公益诉讼的案件。从公民角度出发，法院法官对乡村环境公益诉讼可能是支持的，但是从法官的身份出发，其代表着法院的立场，对乡村环境公益诉讼持比较保守的态度，因此多选择拒绝审理或不赞成。

2 乡村环境公益诉讼障碍产生原因

2.1 制度路径选择问题

构建制度时，理性路径有两个，其一是公法（义务来源于他人命令）上的路径，其二是私法（义务来源于义务人自我服从）上的路径。公法对上下级法律关系进行调整，私法对法律上地位平等的人的法律关系进行调整。

从社会契约理论来看，政府权力来源于公民的让渡，公民与政府签订契约，公民为了能够让政府保障自己的居住权以及生命安全而将自己的部分权力让渡给政府。環境破坏、污染限制了人的自由、威胁了公民的生命权、造成公民追求幸福的权利被侵害，公民将权利让渡给政府，那么政府就应当对公民的自由权、生命权以及追求幸福的权利采取保护措施，有义务来保护生态环境，避免生态环境受到破坏及污染。

2.2 原告资格法律规定问题

新修民诉法规定，法律授权的组织及机关有权就污染环境等损害公共利益行为起诉，其定义是依法成立，以保护环境公益为目的，持续5年以上没有不良违法记录，且在设区市民政局登记。从关于乡村环境公益诉讼原告的法律上来看，只有相关社会组织及法律规定机关是具备条件的原告。但是法律对社会组织规定提出要求较高，从我国当前环保社会组织的现状上来看，由于专业化水平较低、缺乏相应技术及资金、发展不成熟以及具有较强政治依附性的影响，环保组织不具备起诉的资格，也缺乏起诉的勇气。社会组织主要分布在城市，为城市环境公益诉讼提供服务，对涉及乡村的环境污染及破坏鞭长莫及。从当前法律上来看，公民并不具备作为乡村环境公益诉讼原告的资格，不特定的农民群体是乡村环境公益损害案件的直接受害人，但是其不能以原告身份起诉，这明显是不合理的。农民、村委会等基层社会组织根植于农村社会，其对农村环境公益损害有切身的体会，但是不能作为乡村环境公益诉讼的原告[2]。

2.3 受案范围界定问题

就乡村环境公益诉讼的立案范围上来看，损害环境公益行为简单地概括为破坏生态、污染环境，但是具体到何种程度才算是损害环境公共利益缺乏标准，这造成司法实践时存在认定混乱的问题。乡村环境公益诉讼过程中，受到受案范围不清晰问题的影响，法院对乡村环境公益诉讼案件进行受理时存在标准不一的问题。

2.4 证据规则问题

证据规则是诉讼程序中非常重要的问题，刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼均有相应规则，但是乡村环境公益诉讼的证据规则问题还没有得到解决，证明标准、举证责任分配等方面均缺乏证据规则，这也是乡村环境公益诉讼起案率低的原因之一。缺乏具体规则增加了乡村环境公益诉讼的审理、判决难度。就举证责任分配上，尽管《侵权责任法》规定举证责任倒置原则适用于环境污染案例，由污染者证实其没有污染行为，或其行为与污染损害后果无因果关系，但是乡村环境公益诉讼中，这一原则并未得到适用，一些法院未能认识到乡村环境公益诉讼的特殊性，依然适用“谁主张、谁举证”的举证责任规则，其原因在于缺乏明确规定乡村环境公益诉讼适用举证责任倒置原则法律，这造成法律对乡村环境公益诉讼案件进行审理时存在举证标准不一致的情况。

证明标准上，乡村环境公益诉讼的问题不够明确。民事诉讼中时高度盖然性证明标准，刑事诉讼则是严格的证明标准，但是乡村环境公益诉讼由于法律上没有明确规定因果关系以及损害结果，这造成各地的法院存在不同的判决标准，判决结果也时常存在较大差异，这对司法的权威性及统一性均带来严重危害。

2.5 制度衔接不足

制度衔接问题也是必须深思的问题，当乡村环境公益诉讼从法律上明确了受案范围、证据规则以及原告资格等，此时需要解决的问题就是制度的衔接问题。但是从当前乡村环境公益诉讼现状上来看，尚缺乏配套机制，就乡村环境公益诉讼的损害救济修复、法院管辖以及激励制度等方面均存在缺陷或空白。

（1）损害救济修复方面。进行乡村环境公益诉讼是为了保护公共利益，其一是乡村环境公共利益可能受到损害时要将损害危险消除，其二是当乡村环境公益已经被损害时要控制损害，尽可能恢复已经受到的损害。环境侵权的二元性决定环境侵权责任方式不同于传统侵权，损害救济方面的侵权救济方式也存在不同。（2）法院管辖方面。尽管已经有法律规定由中级人民法院来管辖环境公益訴讼，但是并未从农村实际情况出发，这造成诉讼成本增加。（3）激励制度方面。存在对原告激励不足的问题，以环境污染鉴定为例，环境污染的鉴定费用较高，而这些费用对原告而言是一笔极大的支出，这严重打击了受害人的诉讼积极性。

3 关于乡村环境行政公益诉讼的思考

3.1 确定诉讼制度路径

单纯采用公法路径将造成乡村环境公益诉讼理性主要为行政公益诉讼，但是从农村地籍的实际情况出发，想要提起这样的诉讼难度极大。单纯采用私法路径，将环境公益确定为民事诉讼，那么尽管损害人行为确定，受害者是广大农民，农民在维权意识、文化程度以及经济收入方面均处于弱势低位，因此难以保证农民群体会一致采取维权行动。确定诉讼制度路径时，要结合公法路径与私法路径。具体而言，国家有保护环境的义务，当环境行政机关未能将环保义务履行到位时，那么环保组织、公民等具有原告资格的主体就有权对环保行政机关的不作为、违法行为提起诉讼;另一方面，当非国家机关的社会组织、企业以及公民损害乡村环境公益时，此时具有原告资格的主体也有权来提起诉讼，作为乡村环境民事公益诉讼。

3.2 扩大原告主体

当前我国涉及乡村环境公益诉讼的法律中，对原告资格规定过于严格，这是造成基层环保法院无案可审的重要原因之一，因此要扩大原告范围。自然人、村委会、乡村环保组织、基层行政机关以及基层检查机关都可作为原告主体来提起乡村环境公益诉讼。就原告资格的确定上，要考虑是环境污染、生态破坏是来源于内部还是外部，前者指的是农村社会内部人员造成环境污染、生态破坏，例如同村居民对村庄范围内造成污染、破坏;后者指的是外村人对本村造成的污染及破坏。农村社会是人情社会、熟人社会，同村村民相互认识，当同村人污染、破坏本村环境时，村民可能会由于这种熟人关系选择不通过乡村环境公益诉讼的方式追究责任，但是当村外人引起环境污染、生态破坏时，由于缺乏这种关系，村民就很有可能作为原告来起诉[3]。

3.3 对乡村环境公益诉讼受案范围予以明确

法律未能明确、完整地规定乡村环境公益诉讼的范围，这是造成各地司法实践中标准不统一的重要原因，因此有必要明确乡村环境公益诉讼的受案范围。内容涉及确定受案范围标准、制订受案范围依据以及分类受案范围等。

3.4 完善证据规则

乡村环境公益诉讼具有自身的特殊性，因此其证据规则与一般证据规则存在一定差异。乡村环境公益诉讼中，存在环境监测与证据鉴定主体不适格、推定因果关系难度大以及原告面临损害事实举证困境等问题，这是乡村环境公益诉讼受案率低、法院不愿意受理的重要原因之一。除此之外，证据规则不健全、不完善也是审理时标准存在差异的重要原因。就证据规则的完善上，主要涉及证明标准、证明责任分配、限制法官自由裁量权等，要从这些方面对证据规则予以完善。

3.5 完善相关衔接制度

主要涉及损害救济修复制度、激励制度、环境行政执法及乡村环境公益诉讼衔接等方面的问题。

4 结语

我国乡村环境公益诉讼的实践需要在法律规范的指导下进行，但是当前乡村环境公益诉讼立法还不足以满足实践需求，因此仍然需要进行不断研究。

参考文献

[1]张文祥，胡玉浪.我国乡村环境行政公益诉讼研究[J].宁德师范学院学报（哲学社会科学版），2020（1）：40-45.

[2]江春燕.生态环境损害赔偿制度与公益诉讼衔接机制研究：助推农村生态保护[J].农村实用技术，2020（3）：

120-122.

[3]王新奎，尧必文.江南农村地区生态环境法治化治理的思考[J].法制与经济，2020（1）：148-149.

（责编：赵露）

作者简介：谭支差（1986—），男，湖北恩施人，本科，研究方向：法学。