强化财政投入以促进城乡融合发展的思考与建议

柏程豫

[摘 要] 财政投入对促进城乡融合发展有着极为重要的作用。强化财政投入促进城乡融合发展，应遵循统筹好财政体制机制建设、平衡好财政投入与地方财力供给的矛盾、着力于降低成本与提升效益这一总体思路，围绕城乡融合发展的目标要求和战略构想，深化财政体制改革，明确事权财权责任;统筹整合财政资金，提升资金使用效益;强化财政监管，确保财政资源高效配置;利用政策导向和杠杆作用，吸引社会资金投入;管控债务风险，稳妥发行政府债券。

[关键词] 城乡融合;财政投入;保障机制

[中图分类号] F299.2 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）26-05-3

城乡融合发展是指促进社会资源在城乡之间能有序且自由流动，实现均衡配置，逐步消除城乡之间存在的差别，从而确保城乡经济社会协调、可持续发展。促进城乡融合发展是我国经济社会建设的重大历史任务，政府的职能定位是通过合理的公共资源分配和基础设施网络布局，让大中小城市、城镇和农村根据各自所长形成分工协作的发展格局，使城乡居民能获得公平的发展机会，共享发展成果。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中明确提出要健全财政投入保障机制，支持城乡融合发展。

1 强化财政投入促进城乡融合发展的作用机理

我国城乡二元结构的突出表现是城乡公共产品（公共服务与基础设施）供给不均衡。根据外部性理论和公共产品理论，要打破这种二元结构，需要政府采取有效的政策措施，以克服市场失灵，实现城乡公共产品供给均等化，从而促进城乡融合发展。其中，财政投入发挥着极为重要的作用。

1.1 先导效应

财政投入的先导效应是指政府率先通过财政资金投入促进城乡融合发展，之后其他投资者在政府的政策导向和标杆作用下信心增加，将会被带动参与促进城乡融合发展的。也即财政投入能产生刺激民间资本发展的“带动效应”，政府的支持力度越大，越能带动社会资金服务于城乡融合发展。

1.2 乘数效应

按照经济学中的定义，乘数效应是指在经济活动中某一变量的增减所导致的经济总量变化的连锁反应程度。财政投入的乘数效应则可以理解为一笔初始的财政投入能带来一系列连锁反应，从而带动社会经济总量成倍增加，进而带来更多的政府财政收入。这也就保证了财政投入能进一步增加，如此良性循环促使国民收入能以财政投入的倍数实现递增。为促进城乡融合发展，在城镇规划、基础设施、生态环保等领域，政府通常会投入财政资金予以支持，在乘数效应的作用下，财政投入会成数倍地放大产出，从而活跃城乡经济。

1.3 均衡效应

均衡效应是指通过财政投入改变城乡之间要素流动的非均衡状态。具体而言，就是政府通过财政转移支付弥补基层政府的财政收支缺口，确保各地方基层政府都能为本地区提供大体均等的公共产品，特别是用于支持农村地区的教育事业发展、社会保障体系的完善以及基础设施的建设，促进其经济发展，增加农村居民的收入，确保生活在贫困线下的居民能得到社会救助，逐步缩小城乡差距，实现城乡融合发展。

1.4 福利效应

按照福利经济学理论，国民收入的分配越均等，则社会经济福利就越大。因此，要想提升社会经济福利水平，就要着力提高国民收入分配的均等化程度。财政投入作为一种二次分配的方式，可以有效降低初次分配的不均衡程度，从而让城乡居民能更公平地享有经济发展带来的福利。政府作为公共权力机构应承担起保障社会公平的责任，运用财政投入等政策手段对居民收入差距进行宏观调控，改善和补充市场机制的不足之处，实现居民收入的再次分配。例如，通过对农村地区的基础设施、公共卫生、教育、科技等方面的投入，改善农村居民的生产生活条件;通过增加社会保障、社会救济和政策性补贴方面的财政投入，帮助提高低收入居民的可支配收入，最终实现缩小城乡居民收入差距的目标。

2 强化财政投入促进城乡融合发展的主要形式

由于财政投入先导效应的存在，强化财政投入促进城乡融合发展的形式不仅局限于政府的财政资金，也可以是多元化的。

2.1 公共財政支出

为了满足城乡融合发展对资金的需求，政府会按照科学合理的预算有计划地安排公共财政支出。在市场经济条件下，公共财政最主要的职能是提供公共产品和公共服务，从而满足城乡融合发展进程中的公共需要，保障城乡居民平等地享有社会发展成果。因此，强化财政投入促进城乡融合发展，首先要支持农村居民的医疗卫生、社会保障和教育，还要重点支持农村地区的基础设施建设和生产科技发展。

2.2 配套政策吸引社会资金

公共财政投入支持城乡融合发展，其公共性特点决定了财政投入的使用一定要强调公共性。但是，基于财政投入的先导效应，政府可以通过制定适当的配套政策措施，以吸引社会资金来共同参与公共产品的供给，支持农村经济发展。例如，可以用少量的财政资金为农业产业化发展项目提供补贴，帮助解决特色产业、龙头企业发展的资金瓶颈，使企业克服资金困难顺利运营，从而助推农村产业发展;运用BOT、PPP等模式吸引社会资金投入某些基础设施建设领域;通过给予民办医疗机构财政补贴的方式，引导其参与为城乡居民提供基本的医疗保障服务，从而以较低的财政投入成本帮助扩大城乡居民基本医疗保障的覆盖面[1]。

2.3 专项补助

根据宏观经济形势或调控目标，政府会推出一些公共项目，当其建设或者实施资金不足时，政府会在财政预算编制的过程中专门增加这类支出的数额，即为专项补助。例如，农村安全饮用水、农田水利基础设施建设、生态环境保护、农业的产业化经营建设等公共工程，由于项目所在地政府的财政能力有限，同时因项目的外部性较强导致无法吸引社会资金，则中央或省级财政通常会以专项补助的形式为这类项目提供资金支持，从而帮助改善农村经济社会发展的外部条件。此外，公共工程财政投入能产生乘数效应，促进就业岗位增加，活跃地区经济。这种专项补助的财政投入形式，一般会通过制定针对性的财政政策或建立合理的财政管理体制来实施。

2.4 发行政府债券

当政府财力不够充足时，在确保风险可控的前提下，政府可以发行债券，依托债券将社会上的部分消费资金和临时性的闲散资金集中起来，再按照城乡融合发展的总体战略及政府宏观政策进行重新配置，弥补市场经济的缺陷与不足，促进经济社会结构的调整和优化。这是政府增加财政投入的又一有效方式。近年来，我国中央政府已通过发行国债的方式，筹集了大量资金支持一大批利农惠民工程，有力改善了农村经济社会的发展状况和居民生产生活条件[2]。

3 强化财政投入促进城乡融合发展的总体思路

3.1 统筹好财政体制机制建设

城乡融合发展不可能一蹴而就，财政支持的重点在短期内是要加大投入力度补齐经济发展和社会民生短板，解决好城乡居民最直接、最现实的利益问题。中长期则要着眼于体制机制构建，大力推进城乡融合发展的现代财政体制建设，建立财政收入可持续增长的长效机制、城乡统筹的公共财政支持体制，推进公共资源向农业农村倾斜。其中，重点理顺各级政府的财政事权和支出责任之间的关系，切实保证财权与事权相匹配。

3.2 平衡好财政投入与地方财力供给的矛盾

我国幅员辽阔，各地经济发展水平不一，对于经济欠发达地区，地方政府的财政资金供给与社会对公共产品的需求相比还相当有限。因此，在安排公共财政支出时，必须立足地方实际，充分考虑地方的经济和财政承受能力，紧密结合城乡融合发展的实际需要，合理安排财政支出，坚持尽力而为、量力而行。专注于解决制约城乡融合发展的“瓶颈”问题，重点突破，循序渐进，绝不能盲目制定脱离实际的目标，搞“形象工程”和形式主义。一定要把握好当期收益与未来风险的关系，高度重视防范债务风险。

3.3 着力于成本降低与效益提升

城乡融合发展是一项极为庞大的系统工程，涉及范围很大，包括经济、科教、生态等各个领域，因而需要的资金投入相当大。在资金有限的情况下，要明确财政投入重点，有效整合财政资金，同时加强对财政资金使用的监管，科学用好每一分钱，以降低财政投入成本。此外，要妥善处理好政府与市场二者之间的关系，充分利用财政资金的杠杆和导向作用吸引社会资本参与，从而拓宽筹资渠道，集合全社会各方力量，形成支持城乡融合发展的多元投入机制，使财政资金投入产生更高的效益[3]。

4 强化财政投入促進城乡融合发展的对策

强化财政投入促进城乡融合发展，应围绕城乡融合发展的目标要求和战略构想，从财政的基本职能出发，以市场为基础、以政府为主导、吸引社会资本积极参与，重点做好以下5个方面的工作。

4.1 深化财政体制改革，明确事权财权责任

根据公共财政理论，财政体制的设计必须兼顾公平与效率，确保事权与财权相互匹配。我国现行的财政管理体制还存在许多问题，其中比较突出的就是各级财政的财权大小与其相应的事权责任不相匹配，以及管理层级过多导致资金运转“链条”过长，这在一定程度上制约了财政投入促进城乡融合发展效用的发挥，必须进行财政管理体制机制的改革创新。根据事权财权相对称的原则，财政支出的责任与公共产品的层次性和其受益范围一定要相适应，与相应层级政府的财政能力也一定要相适应。按照“事权与财权相匹配”“财随事转”及“大权集中，小权分散”的基本原则，科学调整各级政府财政之间的收入划分，建立资金保障机制，使财力分配向承担较多具体事务的基层倾斜。

4.2 统筹整合财政资金，提升资金使用效益

应以城乡融合发展的总体规划作为基础，按照规划整合项目，根据项目的轻重缓急程度做好排序工作，再据此统筹协调各相关部门的资金投入。同时，配套相关制度建设，严格实施管理，确保资金能规范分配与使用。这需要明确划分财政与主管部门及其他相关部门的工作职责，确保各部门的职能与管理权责范围、内容不交叉、不重复。从预算环节就要开始整合财政资金、统筹分配，以保障资金的支出管理合理化、科学化。继续推动省级跨部门的涉农资金整合，深入推进以县级层面为主的涉农资金整合，探索建立包含有“约束性因素”的一般性支农转移支付制度[4]。此外，可以考虑对土地出让收入的使用范围加以合理调整，逐步提高在农业农村各领域建设的投入比例。

4.3 强化财政监管，确保财政资源高效配置

支持城乡融合发展，财政投入不能仅仅只关注投入，还要延伸到对投入资金的监管，以确保高效配置财政资源，从而增强财政投入的可持续性，同时防范可能因此而出现的风险。这就需要完善预算管理制度，瞄准促进城乡融合发展的战略目标，逐步建立健全标准科学、约束有力、全面规范透明的资金预算制度，健全以评价结果为导向的资金分配制度。加强资金监管，不但要聚焦重点项目、重点资金、重点区域，更要规范支出的决策行为，完善支出责任追究制度，建立健全财政资金运行过程的常态化监管机制。

4.4 利用杠杆作用和政策导向，吸引社会资本投入

城乡融合发展的推进需要巨大的资金量，仅依靠财政投入远远不够，应跳出传统的财政收支理念，通过政策引导发挥财政资金的杠杆作用，撬动更多社会资本，为城乡融合发展提供更广阔和可持续的资金来源。可以采取多种政策辅助方式，包括财政贴息、以奖代补、以物代资、民办公助、先建后补及政府购买服务等，充分发挥财政资金的引导作用。也要积极推进体制机制创新，建设相关平台和载体，因地制宜地推广基金引导、资本金注入、特许经营和PPP等方式，积极鼓励、引导社会资本等通过各种途径参与建设农村基础设施、发展农业产业服务，以有效弥补政府在资本、技术、人才和能力等方面的短板，实现合作共赢[5]。

4.5 管控债务风险，稳妥发行政府债券

要加快地方基础设施建设，更好地满足居民生活需要，地方政府性债务能发挥十分重要的作用。对于众多城乡融合公益性项目，地方政府通过发行政府债券来筹集建设资金是对财政投入的有益补充，但一定要在债务风险可控的前提下进行。要规范举债融资行为，加强风险排查和管控，高度警惕融资行为中的风险，避免出现借促进城乡融合发展的名义来违规违法变相举债的问题。长远来看，需要从制度层面来完善整个地方政府性债务的管理体系，具体包括建立健全相关法律法规，以明确界定地方政府性债务的权责关系;对地方债务的口径和预算编制方法加以统一，进一步硬化预算约束;建立地方性债务的信息披露制度，定期通报地方财务清偿情况;建立地方政府性债务监督机制以及监测、预警体系，及时全面评估地方债务的总体风险;尽快分离资产经营职能与公共职能，要求地方政府逐步从竞争性、赢利性强的领域退出，将主要精力放在提供地方基本公共服务上，从而防范地方政府性债务过度累积导致的风险[6]。

参考文献

[1]贾琳.统筹城乡发展的财政政策研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2014.

[2]郑尚植.我国地方财政支出结构偏向问题研究[D].大连：东北财经大学，2012.

[3]李霞.完善财政支农政策的建议[J].中国财政，2011（16）：50-51.

[4]沈锋.支持实施乡村振兴战略的财政投入保障制度研究[J].当代农村财经，2018（12）：10-14.

[5]刘志刚.推进城乡一体化发展的财政政策研究[J].北京：财政部财政科学研究所，2012.

[6]陈程.完善财政投入保障机制促进美丽乡村建设[J].中国国际财经，2017（15）：15-16.