精准扶贫实践下公众参与中“精英俘获”现象研究

刘卓知

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637000)

为实现我国2020年全面建成小康社会、贫困县全部摘帽、实现全面脱贫的宏伟目标，精准扶贫工作从十八大以来就摆上重要治国理政议程。在扶贫工作进展过程中，国家的重视和支持使得我国农村的脱贫攻坚工作在减少贫困人口基数和改善农村人口生活条件工作上取得了举世瞩目的成就。扶贫开发过程中，公众参与是参与式治理的核心要义，也是整个精准扶贫工程的理论准则。在20世纪90年代，公众参与理念在我国兴起，我国民主制度的改革使我国民众的“主人翁”意识得以深化。但是村民对公众参与的概念理解较为模糊，在整个扶贫工作中只是作为被动接受者，很少参与到扶贫工作当中去。而拥有权力和资源的地方乡村精英就开始出现，他们参与当地扶贫经济开发、社会实践和政治活动，通过自身的权利优势迅速占据本属于广大村民的资源，这就是“精英俘获”现象。

“精英俘获”现象最早来自于美国经济学家曼瑟尔·奥尔森(Olson)所著的《集体行为的逻辑》一书中提出的“利益集团俘获”理论，指出整个群体中有一少部分“利益集团”群体在整个集体行动中有“搭便车”的行为。邢成举从乡村社会的制度机制和权力结构中分析精英俘获产生的根源在于精英利用国家权力的脆弱性来获取资源。[1]意大利社会学家帕累托(Pareto)认为精英是在社会生活中某一领域中占据巨大优势或主导地位的社会成员，其产生有着特殊的 “内生机制和外力驱使”[2]。吴愈晓认为内生机制来源于社会精英的自身发展所带来的物质与精神的激励和刺激作用，而外力驱使是外部环境所带来的作用力和反作用力。受外力驱使而远离权力中心的村民和受内生机制激励的乡村精英形成对立关系，这种现象即为精英俘获[3]。本文对“精英俘获”的定义是“有权的少数人”利用自身优势对“无权的多数人”的资源获取过程。

一、 “精英俘获”现象与公众参与的非对抗性矛盾关系

“精英”主要是来自在农村社会中相比其他人具有明显优势的人群，也就是农民口中所说的“有本事的人”。其中包括：乡村政治精英，主要是在体制内的干部，以掌握农村正式权力资源的村干部为主；乡村经济精英，主要是以农村经营户、农村企业家、私营业主等经营管理者为主；乡村社会精英，主要是村里比较有声望、具备一定学识能力和经验阅历的人，也可以包括政治精英和经济精英，成为一个 “囊括所有乡村精英的总体性群体”[4]。精准扶贫工作涉及公众参与过程中，基层政府治理能力不足，就开始产生村民自治基层组织和村民群体之间的利益范围进一步扩大，新农村建设资源分配中精英农户得益多，多数小农被客体化或者边缘化。[5]精英俘获的形成是因为精英所具备的行动能力、社会结构规则性力量弱化、村民受人情和关系等网络制约对精英俘获的容忍。[6]

公众参与作为一种现代民主政治，更多表现为公民追求共同利益共同居住的群体组合。著名政治学家俞可平定义公众参与为“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”[7]。从狭义上讲，公众参与是在代议制政治中参与投票选举；从广义上讲，公众参与不仅包含政治参与、经济参与、文化参与，还包含对公共事务和公共利益的社会参与，通过公示、听取意见、咨询、听证等方式推动社会决策和活动实施。随着民主化改革的进程不断加强，我国城市居民的公众参与意识逐渐觉醒，能够愿意去参政议政和表达观点意愿，但是我国广大农村居民的公众参与意识却十分模糊。数千年来自给自足的小农意识禁锢了广大农民的思想，国家精准扶贫政策和公众参与的民主化政治理念都不能引起农民们的积极响应。

从哲学范畴讲，非对抗性矛盾是指内部不包含对抗因素，需要采取非对抗形式解决的矛盾。在社会生活中更多是指在根本利益一致基础上的人民内部矛盾。“精英俘获”现象又是为何与公众参与产生非对抗性矛盾呢？最根本的原因在于“精英俘获”现象与公众参与之间是社会主义社会新农村建设中，属于少数精英阶层与多数平民阶层对立的人民内部矛盾。“精英俘获”是一种将资源集中在少数人身上的现象，个体参与占据主导占据公众参与的生存空间，从而形成一种民主悖论。在公众参与的领域中，根据奥尔森的《集体行动的逻辑》一书中的观点：小集体比大集体有着更好的行为能力，在公共资源的分配过程中，小集体更能够从资源分配中不付成本的获取更多资源，这就是集体行为中的“搭便车”[8]。例如以村干部为主的乡村政治精英通过自身权利在村干部换届选举中走后门，或者以申请低保、办理贫困户的条件为自己拉选举票、直接或间接的方式通过利益输送影响选举。扶贫项目的资金所有权是大集体的，地方政府一般会通过合并资源的形式整合农户的资金和土地流转，但是乡村精英小集体却总是率先获取信息，参与项目管理开发并垄断扶贫资源。政策执行领域的“精英化”逻辑演变为政策设计领域的“精英化”逻辑，公共政策资源面临精英偏好叠加的现状。[9]一旦小农脱离了国家大政方针、不愿意接受知识文化素质的培训、过于保守的小农意识，在公众参与问题上就会被“边缘化”和“客体化”的尴尬处境，这种不断垄断农村资源、占据村庄公共利益空间的现象会继续滋长。国家治理层面不涉及乡村本土治理，从表面上看扶贫工作得到成效，实际上广大弱势村民大集体的资源被小众的乡村精英小集体变相截留和转移，村庄的社会关系结构和信息传递使得公众参与处于真空现象，从而产生两极分化、贫困代际传递的“马太效应”。综上综述，“精英俘获”现象是精英群体所控制空间和权力分配的“伪公众参与”。

二、 “精英俘获”现象的公众参与困境和成因辨析——精准扶贫决策中的“伪公众参与”

“伪公众参与”是一种表面上披着公众参与的外衣但本质上却是不公平不公正的现象。小农户发出的声音很薄弱，有限的经济资本和社会资本无法在公众参与过程中转化为话语权。相反，有权势和资本的乡村精英“代表”了广大农户的参与权利，广大农户由于信息传递的闭塞性和乡村宗族社会的封建性对精英俘获现象采取容忍和默许的态度。本文具体从经济、政治、社会上来剖析此现象产生的困境。

(一)“精英俘获”现象的公众参与困境

1.经济利益剥夺：乡村精英霸占扶贫资源

如图1所示，乡村精英在公众参与决策中总是能够获得先机，进而能够利用扶贫制度中存在的漏洞获得分配扶贫资源中的使用权，扶贫资源集中在乡村精英手上逐步形成“资源资本化”。对整个精准扶贫工程而言，“精英俘获”以小集体占据大集体的伪公众参与现象直接造成了农产品的成本价格升高，农民的参与积极性会受到严重的挫伤，精准扶贫工程进展缓慢，农村集体产权制度改革也失去活力。对广大村民集体而言，对于那些需要真正扶持的贫困户没有得到经济利益，扶贫资源资本化使得普通的村民无法与乡村精英争夺各项权利，在乡村的公共利益空间上已经被排除在外，参与式扶贫治理工作也形同虚设。精准扶贫作是集体的参与式经济体制，在理论上来说扶贫资源是为了保证农村地区和平稳定可持续发、实现脱贫攻坚的基础，集体经济利益被乡村精英占有、垄断成为农村集体产权制度改革的困难。

图1 “精英俘获”利益输送结构图

2.政治体制僵化：政府参与式扶贫工作内卷化

“内卷化”一词是由美国人类学家格尔兹(Clifford Geertz)在其著作《农业内卷化：印尼的生态变迁过程》提出的，定义为一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。贺雪峰认为，在乡村治理中会出现内卷化，即政府与地方势力对秩序的维持是以地方势力攫取公共资源为前提，其结果是社会资源滋养了庞大的地方利益集团。[10]政府参与式扶贫在西方公共管理中起到了很大的作用，但是在引进中国后却明显出现了水土不服的迹象，这是因为中国的乡土社会传统所导致的。正因如此，政府参与式扶贫工作就很容易陷入“内卷化”：乡村体制精英的政治排斥性导致村民公众缺乏集体行动。参与式治理是政府基于“权力赋予”的方式对乡村治理领域的干预，但是需要乡村精英将自身权益赋予公众实现“分权普惠”的理想状态，这对于乡村精英来说是不能被接受的。在乡村权力结构中，乡村政治精英是政府“权力赋予”中的实际掌权者，他们对政治权利具有高度的垄断性，尤其是在扶贫项目资源配发过程中决定存在的扶贫人员身份界定、产权归属、股权量化等权益的界定，资源量的增加并没有给基层组织能力带来增强，反而使地方势力增强从而导致基层组织权威和合法性下降。[11]政府的扶贫评估机制实际上由乡村体制精英干预，政府在扶贫资源的投入增加并没有让受众群体得到应有的利益份额。

3.社会格局分化：信息传递与代际传递的差序

费孝通先生说过，在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络。如图2所示，在乡土社会的关系网络里，信息传递一般从中央向外散开，居于信息中心的往往是村干部，其次是村干部再将信息传递给与之有密切联系的社会精英和经济精英等熟人群体，然后再由熟人群体将信息传递给广大的普通村民和弱势群体，被边缘化的公众职能通过乡村精英未知真实性的传达反馈才能获得信息阻碍乡村精英通过长期的资源积累逐步形成了乡村利益集团，普通农户成为利益的边缘集体。这就在精英群体与农户群体中形成了扶贫项目资金的代际传递，大部分扶贫资金项目被乡村精英俘获。广大农户无法先行获得信息，就只能忍受精英的利益剥削，最后加剧了乡村内部的社会两极化，社会格局的变化最终形成了贫困的代际传递。“精英俘获”的产生使得政治、经济与社会精英之间构建起了权力、资源流通的利益关系的封闭系统与框架，使得外部弱势群体很难进入分享利益。而农民出于自保逻辑以及现代农村家庭的“原子化”使得农民缺乏集体行动，不能对他们所形成的利益框架产生有利的威胁与冲击，而精英集团则会通过人情、权力以及自身资源优势来维护现有的结构，从而巩固自身地位，他们可能会通过人际关系、小恩小惠来收买人心和消除村民之间的不满，这就使得社会角色本就产生了嬗变与分化，固化了农村社会结构，加大了贫富差距。

图2 扶贫中信息、权力以及话语权传递的行为机理

导致精英俘获现象产生的原因是多元的，本文认为主要原因是乡村精英的掠夺和广大村民的隐忍造成资源的错位，偏离现实的民主趋向于形式化和低参与度方向发展。笔者从本文对精英俘获现象的困境成因辨析主要从内部因素和外部因素两方面分析。

(二)“精英俘获”现象的公众参与困境成因辨析

1.内部因素自我排斥：公众参与自身的内在悖论

参与式发展作为一种新发展的理念，其实质是要求权力的均等以及平衡社会结构，其实践的实现是非常困难的，其悖论是指：发展干预者所拥有的强势地位和丰富资源及其对发展干预目标之间的充分参与有严重的逻辑矛盾。在奥尔森的集体行动的逻辑中，乡村精英通过搭便车的方式从农户大集体中不劳而获。从扶贫来说，贫困户就是发展干预目标，这类群体无论是其受教育程度、个人禀赋、自身资源都处于社区或者乡村社会结构的底层，属于弱势群体，在扶贫参与过程中其话语权、地位便处于边缘地带，而精英恰恰具有这些优势能够在社区干预中脱颖而出,但是广大平民的利益诉求被强大的外来势力干预而无法得以主张。例如，贫困户在获取扶贫资源时，因为信息传递的边缘性，资源分配上被不属于贫困集体的精英团体占有一部分，且这类精英群体在获利时不承担风险和成本考虑。结果导致了贫困户心理发生变化，更不会再去参与集体行动，从而导致不愿去参加公众参与，生活环境越来越闭塞。

当然也会有想争夺自身权益的一部分农民集体，但他们却无法传达自己的观点意见：在集体决策中，以广大农户为主的参与群体是容易被控制的群体，有威望的乡村精英引导公众的支持，一旦发现自己的观点被收到抨击时，人们在集体决策时，乡村精英如若看到自己赞同的观点受到反抗时，会通过一小部分利益的影响煽动广大农户的支持和孤立与之意见相左的群体，理性的声音被淹没，形成了造成恶性循环的“螺旋理论”：一方的沉默造成另一方的逐渐增势，如此循环往复，便形成一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去的螺旋发展过程”。广大农户自身的小农思想也是制约其公众参与的重要因素，中国乡土社会传统的宗族权威和家长制禁锢了人们的思想，这也是乡村社会结构格局引起的行为规范。迷信传统权威使得乡村精英更容易控制“小农思想”的农户集体，他们满足于自给自足，以“克己复礼”“壹是皆以修身为本”为道德出发点，采取能忍则忍的态度，更相信“枪打出头鸟”的传统习俗。相比精英群体文化素质偏低，更缺乏的法律维权意识，利益受损的情况下仍然对精英治理模式深信不疑，一小部分扶贫资源就能使他们满足，并且在潜意识下已经默许了精英队公共扶贫资源的掠夺行为。小农经济以家庭为单位的个体经营体制也无力与精英群体抗衡。公众参与的被动性直接到导致了精英俘获的助长。

2.外部因素推波助澜：权益分配操控与权力结构制约

从封建时期开始，中国是以皇权统治的中央集权制为权威，自给自足的小农社会是当时主要社会形式。虽然中央皇权对当时的基层社会有着绝对的统治权，但 “天高皇帝远，皇权不下县”，封建王朝对基层社会特别是广大农村社会的实际控制却在深度、广度和力度上受到人力、物力、财力以及治理能力的限制。[8]乡绅地主拥有绝对的财力物力优势，所以成为乡村权力格局的实际统治者，主导了乡村的社会秩序。在现代社会中，乡政村治已经成为基层治理的特有政治背景，乡村精英由此得到干预政府扶贫开发的渠道机会。后税费时期，乡镇以上的政府机构与农村之间的关系进一步淡化，出现了治理的真空地带，农民与国家之间的关系制度型联结机制消解，国家政权悬浮。[12]关系公众的合法权益也得不到保障，农村低保也在社区瞄准中存在显著的精英俘获。[13]村民的资源和土地流转中的收益被村干部合谋压低流转费用，地方政府为提高扶贫效率，为了“短期内出效益”的政绩诉求，工作重心也开始偏离农村，农业资源的公共性受到影响，失去同农民之间的紧密利益，一定程度形成悬浮于乡村社会之上的悬浮地带。[14]农业资源联系掌握实权的少部分人和没有实权的大多数人之间的不公平造成了乡村精英凭借自己的优势任意左右整个乡村地区的政治、经济和社会发展的相关政策，更造成了权益的分配不均。

三、 克服“精英俘获”现象的治理路径

本文通过对精英俘获现象的困境及其成因的分析可以得出，农村的公众参与要重视广大农民的不足之处和利益格局，政府应建立长效的乡村参与式治理机制，满足农户的多元化利益需求。

(一)加强扶贫治理监管体系，规制吸纳激发地方精英

精准扶贫必须立足在地方政府自上而下的制度改革的基础上，“精英俘获”现象的产生是基于基层治理体系中没有建立有效利用和吸纳乡村内部精英的渠道为防止“精英俘获”现象的发生，扶贫治理监管机制是精准扶贫工作质量的决定因素，政府需将监督落实到行政运行的全过程，严格把关扶贫项目的资金流向问题，形成科学、全面、高效的完整治理监管体系。第一，政府部门应该妥善处理扶贫项目的权责关系，落实追究问责制度，引入村务管理权和监督权分离的农村监委会进行监督。[15]第二，政府必须深化组织机构改构改革、明确职能范围定位，减少村干部以“政府唯一代理人”的身份形成违法违规行为。[16]在扶贫项目工作中担任领头者的角色；完善扶贫工作考核评价体系，防止乡村精英在项目争取中抢占先机的行为，精确地运用规章制度确保扶贫项目的筛选过程并及时对项目过程与结果进行评估考核，确保精准扶贫项目的顺利运行。改变政府僵化、异化的绩效考核模式，对于扶贫效果的检验要以实地验收为准，减少“以数据论英雄”“以资料评成败”的考核方式。第三，引导有能力有责任的新一代乡村精英参与到农村基层民主建设当中，帮助老一代乡村精英树立正确的价值观、人生观、世界观，加强其党风廉政建设和思想道德素质建设。

(二)完善扶贫治理工作体系，建立长效多元扶贫机制

精准扶贫需要不仅是提高贫困农户的收入水平，更要加强贫困农户的政治表达权和话语权，实现参与式扶贫治理。扶贫工作不是简单的帮扶贫困对象，更要深入挖掘造成贫困的根源，在提升扶贫项目资源利用效率的同时，巩固落实扶贫工作上的公平正义，从而才能在源头上解决问题。第一，加强对贫困农户的精准识别。以县级为单位、规模控制和分级负责为指导进行动态管理，精确识别贫困群体过程中坚持对贫困人群融入统一集中连片贫困地区的筛选过程中，通过内外结合的方式瞄准参与式识别过程，对扶贫工作中的恶意排斥和假扶贫的行为予以追责，杜绝扶贫工作中的伪参与和搭便车行为。第二，采取“一户一策”的方式对不同类型的贫困农户制定不同的扶贫措施。通过补贴各个利益主体实现贫困农户增加收入，从家庭角度进行贫困程度的微观认定，积极引导有再生力量的贫困对象，如引导参加农民夜校培训、推动村庄经济产业和旅游项目的开发。第三，政府需提高善治能力，完善农村集体产权制度改革中投入、激励、监管等配套政策。整合农业产业结构的调控和联控机制，组建专家团队和社会多元力量设计扶贫项目，实现扶贫政策确实落地。

(三)推动信息传递等序体系，加强公众参与主体意识

精准扶贫的成功与否，与普通农户对扶贫项目的参与程度有着直接相关。只有广大的农民群众积极参与其中，才能实现参与式治理的最佳状态。村民作为精准扶贫项目中的直接受益者，应该要加强公众参与的主体意识。第一，各级基层政府应当与村民间建立政策信息反馈机制，从信息传递的末端中站出来，保证农民直接接收到政策并及时反馈，消除信息不对称。[17]主动地去接受最新的信息，保证参与到村级事务的监督治理当中去。第二，培养乡村精英和农民履行权利与义务的责任，建立健全完善的农村民主化制度，培养农民的维权意识并鼓励农民的政治诉求。第三，增强广大农民集体的参政能力，激活农户的主人翁意识。保证每一个村民都能够在公开透明的投票选举、政策下行、项目投标竞拍、协议签署等过程中实现自己的参与权和监督权，组建农村社会组织保证全体村民对资源分配、土地流转过程和村干部选举等公共利益共享，将公众参与积极引入到政治领域中去，最终实现村民自治。

乡村振兴战略发展到今天，要克服精英俘获现象，不仅是需要扶贫政策上做出改变，还要解决乡村精英与普通农户之间的分歧.在扶贫政策上要衔接差异化的需求和多样化的扶贫目标，将农户分化现实融入政策制定和下行上。乡村要实现振兴就要充分利用内部资源吸纳乡村精英，利用他们手中的资源、能力等来发展本村，激发他们的潜能，让他们参与乡村治理，从而使他们成为基层政权以及基层组织中的中流砥柱，推动乡村的可持续发展。堵不如疏，对待乡村精英不是以打压惩罚而是以吸纳规则为主要方式。在乡村精英中也有责任心强、为人民服务的群体，政府应该积极吸纳并培养成村级基层组织中的领导者，领导广大农民完成脱贫攻坚的伟大壮举。