关于农民工参加城镇职工基本养老保险的研究

2020-10-30王颖芮郑海林

就业与保障 2020年13期

文/王颖芮郑海林

每个人都有老的时候，如何度过自己的晚年是每个人必须思考的问题，农民工更不例外。按人们通常的认知讲，农民工指的是户籍仍在农村，在本地从事非农业或外出就业6个月及以上的劳动者。农民工是我国城乡二元体制产生的特殊群体，他们不是纯粹的农民，他们中很多人并没有从事农业的经历，也不具有农业生产的技能，甚至有些人的农田早已不属于他们；他们也不是纯粹的城镇居民，他们虽然在城市工作，在城市生活，但是他们的户籍却在农村[1]。部分农民工可能一开始就在城市发展，但是他们融入不了城市，很多地方的政策把他们从本地人的队列中排除，最终造成很多农民工农村回不去，城市呆不下、融不进的尴尬境地。因此，政府建立的为保障退休劳动者老年正常生活的城镇职工基本养老保险十分重要，对同是工人的农民工而言尤其重要，但农民工参加职工基本养老保险却出现了一些问题，需要我们持续、进一步研究[2]。

一、农民工现状与特点

研究农民工参加职工基本养老保险问题需要对当前农民工的现状进行了解，这样才能比较准确地、客观地明白农民工存在的问题，就当前而言，农民工存在五个明显的特点。

（一）基数大并且不断增加，且日益高龄化

表1 五年来农民工年龄构成（%）

根据国家统计局统计的数据显示，2014年～2018年农民工的数量分别是27395万、27747万、28171万、28652万、28836万；增速分别为1.9%、1.3%、1.5%、1.7%、0.8%。2014年高龄农民工（50岁以上）的占比为17.1%，2015年为 17.9%，2016年为19.1%，2017年为 21.3%，2018年为22.4%（见表1）。

（二）参保人数少、比例低

根据研究显示，2012年农民工参加城镇职工基本养老保险的人数占农民工总人数的17.47%，但到了2014年则降为16.7%，之后参保比例逐年上升。根据人力资源和社会保障部官网《2017年度人力资源与社会保障事业发展统计公报》中的数据显示，2016年全国参加职工基本养老保险的农民工数量为5940万，占当时农民工总数的21.09%，2017年参加职工基本养老保险的农民工人数为6202万，占农民工总数的21.65%，其他年份见表2。

表2 农民工参加城镇职工基本养老保险情况（万人）

（三）农村传统养老模式发生巨大变革

由于改革开放带来的思维、观念与现实的变化使家庭的责任观念逐渐淡化，传统的文化、价值观念对人们的内在约束逐渐弱化，养老保险对农民工的重要程度、需求程度快速提升。首先，我国20世纪到21世纪初在全国范围内强势推行计划生育政策使农村家庭的子女数量大幅减少[3]。因子女的兄弟姐妹减少，这部分人长大组成家庭后将面对独自或者较少的兄弟姐妹共同赡养老人的问题，这对老去的农民工而言，无疑将面对养老物质资源、精神慰藉减少、质量不高的问题。其次，城市化快速发展使部分农民成为无地之人，当有地的农民年老体弱不得不回到农村后，仍然能够通过耕种少量土地获取一些生活来源，但那些无地的农民工的生活得不到保障。他们将失去土地的支撑作用，如果他们没有参加职工基本养老保险，那他们的生活质量将受到较为严峻的考验[4]。

（四）农民工流动性极高

由于改革开放政策优先从东南沿海开始，我国出现了区域发展不协调、城乡发展不平衡的问题。东部与中部之间、东部与西部之间、中部与西部之间、城市与农村之间存在巨大的差异。西部、中部、东部三者的基础设施更加完善，人均收入更高，就业机会更多，社会发展程度更高。这种社会发达程度的差异形成了一个推拉力，促使大量农民从中西部流向东部，从乡村流向城市[5]。由于知识水平有限，缺乏职业技能，他们的工作极其不稳定。很多人并没有跟单位建立稳定的劳动关系，常常是干完一项工作就换一个单位，更有甚者没有干完一项工程就换一个地方。尤其是在每次春节前后，大量的农民工大包小包地携带生活、工作用品回到家乡、走出家乡，因为此时是农民工换工作、换地方的高峰期。

（五）文化程度低、就业质量差、收入水平低

调查报告还显示，农民工教育程度较低，初中及以下的农民工占绝大多数，占比高达72.5%。高中文化程度的只有16.6%，大专及以上文化程度的占比10.9%；因有限的知识水平使他们从事二、三产业中就业环境差，收入水平低，工作强度高的职业[6]。根据《2018年农民工监测调查报告》的数据显示，2018年从事第三产业的农民工占比为50.5%，其中，从事住宿与餐饮业的农民工占比6.7%；从事修理、居民服务和其他服务业的农民工比重为12.2%；从事第二产业的农民工占比为49.1%；从事建筑业的农民工占比为18.6%；从事制造业的占比为27.9%。调查报告同时显示，农民工收入与全国人均收入差距较大，因为农民工的弱势地位，使他们的工作存在着很强的替代性，这就导致他们很多人没有“五险一金”和其他福利。

二、农民工参保现状

（一）断保率高

2010年国家出台的《中华人民共和国社会保险法》从法律上终结了农民工退保的行为，然而禁止农民工退保并没有解决农民工社保方面存在的问题，只是换了一种形式来继续反映农民工的现状，这个形式就是断保或者从一开始就不参加城镇职工养老保险，而是把缴纳的费用转化成工资。从当年的数据可以验证这个问题。2011年人社部统计数据显示“当年开具城镇职工基本养老保险参保缴费凭证，进行转移接续的人中，只有20%的人成功进行了转移接续”，也就是说另外80%的人中断了保险，没有续保。到2013年则累计有3800万人中断了基本城镇职工养老保险缴费，占缴费人数的11%，这其中农民工数量并不少[7]。

（二）养老保险转移接续问题严重

虽然我国目前城镇职工养老保险账户中的个人资金已经完全实现了跨地区转移，但是农民工流动性极其高，常在不同城市、地区间流动，他们对城镇职工养老保险转移接续的灵活性有极高的要求，这使我国仍然面临农民工退保或断保的问题。

统筹账户资金不能完全跨地区转移，个人账户虽然能够转移，但是个人账户的资金较少。我国职工养老保险统筹层次低、制度分割严重，不同的地区、不同制度、政策有明显的差异，且很多手续十分繁琐、复杂。这对于文化程度不高、政策了解程度较低的农民工来说是一个大难题。以四川成都为例，要想将城镇职工养老保险转入成都必须有成都户口。同样湖北转西安则需要A是户口在湖北或A之前在湖北参保，当A提出申请希望将社保转入西安后，湖北社保机构可以以想转入西安的人没有西安户口为由拒绝为其办理转移手续[8]。

（三）高龄农民工增多，制度跟进明显滞后

改革开放已经四十余年，早期进城谋生的第一代农民工年龄逐渐增长。根据2017年的数据显示，当年农民工的总数为28652万人，他们的平均年龄为39.7岁，这个年龄对农民工来说是一个重要节点[9]。按照国家规定，职工想要在退休后领取基本养老保险金，至少要缴费15年。同时，国家规定的正常退休年龄为男60岁，女55岁。而农民工很多从未缴费（没有缴费的占80%左右），如果他们再不缴费或者续费，他们就再也没有参加、领取城镇职工养老保险的机会，他们只能被迫选择养老金水平更低的城乡居民社会养老保险，这对农民工来说是不公平的。

在农民工中，2017年年龄大于50岁的农民工所占比例为21.3%，人数为6102.9万人，2018年这个比例提升至22.4%。由于很多农民工从事体力劳动，而这种劳动方式对劳动者的体力和年龄有较严格的要求，所以雇主主要雇用50岁以下的农民工，50岁以上的农民工就业范围被极度压缩，就业机会明显减少，他们要么回到农村，要么以更低的工资要求换取工作，直到完全无法工作，这也加剧了高龄农民工的养老风险。

虽然农民工存在着上述紧迫问题，但是国家很难在短期内做出制度改革，一项制度从试点到普遍落实推进需要较长的时间。

三、造成农民工参保难的原因分析

（一）制度缺乏灵活性

城镇职工跟农民工不一样，城镇职工的工作较规范稳定，而农民工常常在短时间内有转城、回乡等情况，很多人在一个地方工作的时间极其短。根据《2017农民工监测报告》中的数据显示，中部地区农民工跨省流动比例为61.3%，中部地区内农民工流动比例为51%；因此，农民工对城镇职工基本养老保险制度的灵活性具有更高的要求。但是我国当前的职工基本养老保险最初是为了解决城镇职工的养老问题而建立，并不具有很强的灵活性，从原农民工养老保险的制度规定可以验证这个问题。农民工原养老保险规定：“农民工必须在一个地区累计缴费年限达到15年，才能领取完整的、足额的养老金——包括社会统筹和个人缴纳。如果不能缴纳15年，那么只能领走个人账户中的资金，社会统筹部分是不能领取的，只能留在当地”。为了改变这种状况，2010年国家出台了不能退保的规定，但是由于转移接续困难、统筹层次低和农民工工作的自身特点，农民工只能被迫断保。我国每年数以千万计的退保、断保就是我国职工养老保险缺乏灵活性的写照。

（二）农民工收入低与高费率的矛盾

根据国家统计局2017年调查结果可知，2017年城镇居民的人均月消费为2037元，但是农民工所处的阶层——农村居民的人均月消费只有912.9元。2017年全国人均消费支出为18322元，外出务工农民工人均可支配收入为27338元，留在当地就业的农民工可支配收入为19754元，农民工如果不节约，他们几乎没有储蓄。如果按照当时的缴费规定（个人缴纳8%）计算，外出务工农民工每月应该缴纳的保险费为304.4元，留在当地务工的农民工应该缴纳的职工基本养老保险费应该是253.84元，职工养老保险缴纳的保险费已经达到了外出务工农民工可支配收入的13.36%，达到了留在当地务工农民工可支配收入的15.42%，两者都高于国际上常用的缴费标准——养老保险缴费的临界线不得超过缴费主体的家庭人均纯收入的10%。调查发现，40%的农民工觉得不值得，担心付出与收获不平等，而没有参加职工基本养老保险。根据当时的物价水平，农民工的工资刚好能维持其高额的生活水平与日常的家庭开销。为了能够进行储蓄，大部分农民工不得不舍弃基本养老保险。

（三）农民工参保意识低，参保观念不强

首先，农民工出身农村，从小在农村长大，文化素质较低，几乎很少能够了解到职工基本养老保险，加之眼界不开阔、接受新事物的能力低，对保险难以产生正确的认识。他们认识不到社会风险、意外的偶发性；意识不到社会保障在抵御风险方面的重要作用，再加上中国人本身对保险的一种天生的不信任感，影响了他们参加养老保险的动力与欲望。

其次，农民工法律意识极其缺乏，权益的保护意识缺乏。有些雇主投机取巧，并不与农民工建立严格的、法律意义上的雇佣与被雇佣关系，仅进行口头约定，不签订合同，很多农民工并不觉得这有什么问题，因为他们根本就没有这方面的意识，也不知道自己能够干多久，更有甚者他们害怕签订合同，他们对合同知之甚少，害怕签了合同可能就有赔偿违约金的风险，认为合同是卖身契，是约束自己的凭证。

（四）缴费收益太低

国家规定正常情况下个人要累计缴费满15年才能按月领取个人缴纳总额的一百三十九分之一，而通常个人账户资金是相对较少的，预期收益并不大。以2017年为标准，外出务工农民工人均月缴费金额为304元，留在当地务工的农民工每月缴费金额为253元。如果忽略缴费的增长以及领取时的增长幅度，缴费满15年的话，外出务工农民工总共需缴费54792万元，退休后每月可以领取的资金为394元；留在本地的农民工缴费满15年则总共缴纳45691元，到期每月可以领取328元。即使个人账户按照正常投资计算收益，物价上涨、购买力变化、通货膨胀的因素在这15年里变化是不可以忽略的。根据调查，约有55%的人认为其不能满足未来养老对资金的需要。

（五）相关部门不重视

目前，我国仍然是一个发展中国家，个人产出仍然较低，进行经济建设是社会发展的中心工作。同样，政府机关工作人员考核的标准中经济指标占有重要地位，促使部分行政机关过度重视经济建设而忽视了社会保障事业的建设。根据张莉莉（2018）的研究可知，有80%的有关部门并没有强制用人单位缴纳社会保险。

（六）雇主、雇用单位和相关组织不重视

市场经济下，雇主、相关组织、单位都是以赚取经济利润为目的，赚取利润降低成本的一个有效途径就是减少工资支出，农民工顺理成章地成为他们“灵活处理”的最佳群体。如果遇到检举、查处也多是置之不理，或被迫为农民工参保，更有甚者把矛盾推向社会或政府。

（七）农民工就业层次不高

通常来说制造业由于投入大、固定成本高，常以工厂为单位进行生产，因而生产更具有组织性，管理也比较规范。在制造业中的农民工组织化程度也更强，更容易联合起来维护自己的基本养老权益。建筑行业、批发和零售行业、交通运输行业和邮政行业、住宿行业和餐饮行业、其他服务行业由于投入少、固定成本低、用工灵活等原因，组织形式比较松散、规范程度低，是否为农民工参保更多取决于雇主的自觉性，这在降低参保率的同时也提高了社保监督、管理的难度。事业单位、国有企业、国家机关由于直接受到国家监管，用工极其规范，此外他们要么由财政直接拨款，要么实力雄厚，他们更有能力、意愿为农民工缴纳城镇职工基本养老保险费。根据调查显示，电力业、水热供应行业、科教业、金融业、公共管理业和社会组织的参保率处于第一梯队，几乎达到60%，但是农民工在这些行业的就业比例并不高，他们只占农民工总比例的6.32%。参保比例较高的行业是采矿和制造业，他们的参保率在30%以上，这两个行业占群体总就业人数的比例之和为19.19%。

表3 分行业养老保险覆盖率（%）

（八）政策了解、认可度不高

根据研究得出,政策认知和政策认可度对农民工参保有着显著的正向影响（胡芳肖、李艳梅、王育宝，2019），但是我国农民工对政策的认知明显不足。农民工身处社会的底层，他们缺乏了解上层政策动向的机会，也缺乏了解政策的动力，更多的是被迫地接受。根据调查显示，农民工对企业基本养老保险政策比较清楚和非常清楚的比例约为7%，从未听说过和了解程度不高的农民工比例达到了60.1%。这个现象不仅出现在农民工身上，而是社会的普遍现象。几乎有61.12%的人根本不清楚自己退休后可以领取多少钱，那些知道自己退休后领取多少钱的人虽然占比达到了38.88%，但是他们只是简单的按照国家发布的领取标准进行查询，对于养老金的缴费率、发放数量、发放比例、计算法则完全没有概念。

（九）农民工市民化倾向不足

根据研究显示，农民工的市民化倾向对其缴纳养老保险与否有着显著影响，市民化倾向越高，他们参加基本养老保险的可能性越高、期望越强。因为市民化倾向越高，农民工就越愿意在晚年时留在城市居住、养老，而城乡养老保险保障水平明显没有职工基本养老保险高，职工基本养老保险更能解决其城镇生活的资金问题，因而他们对城镇职工基本养老保险的需求更大，参保的可能性更高。但研究显示，我国农民工市民化倾向并不强烈，正在进行市民化努力以及已经成功进行市民化的农民工并不多。

导致农民工市民化倾向、市民化努力程度不高的原因是多方面的。首先是房价。我国当前社会的高房价对社会所有群体都产生了重大影响，农民工首当其冲。农民工已经在城镇买房的比例为18.5%，这比参加职工基本养老保险的比例还要低。其次是农民工文化与市民文化异质性。农民工的文化观念、生活方式、心理特征等跟城市居民越像，其留在城市生活的可能性越高，而由于多种原因，他们融入城市的结果并不理想，他们的文化特点跟城市文化还是有较大差异，使得他们对城市的认同感不高，城市人也把他们当“外地仔”。另外，受小农经济自古以来的安土重迁、落叶归根的传统思想影响，这种思想对农民工有很大的影响力。最后是制度的因素。户籍制度、落户政策以及城市公共服务的均等化不足影响了他们的市民化倾向。

四、应对策略

（一）促进东中西协调发展，大力促进农村各方面的发展

农民工产生的一个重要原因就是区域经济发展不协调、东中西部发展不平衡、农村太落后，农民工只能通过流动到经济发展程度较高的地方才能获得更多的生产生活资料，满足更高的生存、发展需要。要想破解这个问题最好的方式就是促进中西部经济、农村经济的发展，为落后地区、农村地区注入发展的动力。

（二）完善制度设计

注重顶层设计，明晰社会保障制度的宏观框架，发展方向、发展目标、发展战略。争取实现职工基本养老保险一盘棋、城镇职工基本养老保险全国统筹，破除地方政府利益争夺等问题。如果不能实现全国统筹，也要解决养老金转移接续难的问题。简化手续，提高待遇，提高转移接续的成功率，避免转移接续后资金贬值。

解决城乡分割的制度问题，取消农村、城市的居民划分标准；逐步放宽城市落户限制；同时，解决农民工与城市居民在城市公共服务与福利、住房、子女教育等方面的差异，提高农民工市民化意愿。

增加财政倾斜力度。农民工收入水平低，生活压力比较大，有的人难以承担保险费，对此政府要加强转移支付的力度，提高财政补贴的水平，减轻企业、个人缴费负担。在补贴中应该重点加强对个人账号的补贴，农民工收入少、个人账号积累少，这是他们不参保与断保的重要因素，补贴个人账户可以使他们在巨大的个人账户资金的诱惑下坚持缴费。

加强对企业的监督、稽查。加大对企业用工的监督，尤其是上文提到的低参保率行业、产业。在加大监督力度的同时还要加强惩处力度，严厉打击携款跑路行为，建立强制执行机制，对拒不缴纳保险费的企业强制执行，并且要求他们强制学习。