乡镇党政负责人经济责任审计重点及方法

乡镇是我国最基层的政权组织，最接近人民群众，是党的路线方针政策在农村的重要贯彻执行者，乡镇党委书记、乡镇长作为党政一把手，其履行经济责任情况对乡镇经济社会发展起到至关重要的作用。2019年7月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，明确了地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的7个方面内容，涵盖了乡镇一把手应履行经济责任的主要方面。笔者结合审计实践，梳理了应重点审计的6个领域以及相应的审计方法。

一、招商引资领域

以提升招商引资成效，维护国家法律法规和财经纪律为重点，审计挖掘盲目决策、违规利益输送等方面的问题。

1.审计招商引资决策的合规性科学性。招商引资是乡镇经济发展的重要推力，也是经济工作的重中之重。审计中应关注招商引资取得的成效及盲目招商决策造成财政资金损失和土地资源闲置浪费的问题。通过查阅党政办公会记录（纪要）、乡镇工办（招商办）提供的招商引资统计表、与招商落户企业签定的投资协议以及土地出让合同等资料，掌握审计年度内落户企业的基本情况，然后向税务部门采集分年度税源基础数据，对应筛选出未缴税的企业，实地调查其生产经营状况，看是否存在项目搁浅造成损失的问题。同时，通过采集国土资源部门土地出让明细数据，与落户企业进行比对，筛选出未摘牌土地的企业，并实地调查是否存在先建后批、违法占用土地的问题。

2.审计企业扶持资金的合规性。重点关注以多种途径向企业返还土地出让金、税收及其他配套资金等问题。通过审查乡镇财政总预算、招商专账以及其他财务资料，筛选出拨付到企业的资金明细，再逐项进行调查核实。从审计情况看，主要存在三个方面问题。一是先签协议后挂牌出让土地，且协议价远低于国家规定的最低标准。审计应重点关注商贸、服务业项目，土地挂牌出让后，高于协议价的部分以基础设施建设费等名目返还给企业。有的乡镇未制定统一协议价标准，而是与企业个别谈判协商，极易造成恶性竞争和权力寻租。二是通过税收贡献奖、资金扶持等方式返还税收。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）文件下发后，有的乡镇为引进税源，仍以返还税收的优惠措施从其他乡镇引入建筑安装、运输物流企业。三是为保住僵尸企业，以技改、基础设施建设、品牌宣传等名目无偿向企业拨付财政资金。

二、项目建设领域

以规范政府投资管理行为和提高资金使用效益为重点，审计挖掘项目建设过程中违反招投标等采购程序及其他违规违纪问题。

1.审计工程项目是否履行招投标程序。通过查阅被审计单位的工作报告、办公会记录（纪要）、公共资源交易中心数据，掌握审计年度内单位重点工程项目建设情况，再对应查阅项目档案资料，发现违规违纪问题。审计中重点关注三个方面。一是应招标未招标。如某镇为了照顾关联企业，将达到公开招标限额的集镇道路建设项目，以竞争性谈判的方式在镇级公共资源交易平台进行采购，使关联企业顺利中标。二是工程拆分规避招标。如某镇建设文化服务中心项目，工程预算200万元，为了规避到市公共资源交易中心公开招标，将工程拆分为土建和装饰两部分，建设时只对土建部分邀请相关建筑公司进行竞争性谈判，确定中标单位后，再将整个工程发包其建设。三是企业代建回避招标。部分乡镇为招商引资，进行基础设施建设时，委托企业进行建设，再由政府支付工程款。如某镇为两个落户企业进行场平建设，工程造价248万元，先由镇政府直接确定施工单位后，再由企业分别与施工方签定合同，但工程验收、结算都由政府负责。四是违规设置条件招标。部分乡镇为照顾本地企业，在招标文件中注明，必须在本镇注册的企业才有资格报名。

2.审计小型建设和购置项目是否履行政府采购其他非招标程序。通过查阅单位的财务资料，按照政府采购相关标准的规定，筛选出应履行政府采购程序的小型建设和购置项目，然后查看其是否按规定履行了采购程序。从近几年审计情况看，主要存在以下问题。一是对未达到公开招标限额的项目直接采购，未履行竞争性谈判、询价等采购程序；或者先采购后走流程，补办资料，弄虚作假。二是履行程序不规范，主要是简化采购程序，影响采购公开公平。

3.审计工程财务结算及工程款支付情况。通过查阅工程建设合同、竣工结算审计报告以及相关财务资料，审查是否存在多支付、提前支付工程款的问题。如某镇2018年投资建设集镇道路，工程造价280万元，合同约定工程款支付方式为：竣工验收合格并审计后，付审定价款的60%，工程完工一年后无质量问题付清。实际操作中，工程竣工后施工单位以资金周转困难为由，向镇政府借支60万元，实际支付工程款超过80%，提前支付工程款20%。

三、资源环境保护领域

以督促履行资源资产保护责任为重点，审计挖掘损害资源资产、破坏环境方面的典型问题。

1.审计土地、森林、水、草地等资源资产保护方面问题。一是摸清资源资产底数，向国土、农业、林业、水利、统计等主管部门采集分年度存量数据，查看资源资产管理目标完成情况。同时分析近3年存量增减变化趋势，并调查掌握增减变化原因。二是关注政策法规执行情况，审查中央及各级出台的政策措施在本级是否得到落实，本级制定的规划、制度是否与现行政策、法律法规相悖。三是关注侵占和破坏资源资产的问题，重点是违反规划建设，改变土地用途及侵占耕地、基本农田，滥砍滥伐及侵占林地草地，填湖填库及侵占水域等问题。

在审计方法上，一是查阅资料，收集各类纸质、电子资料，包括统计规划数据、财务数据、上级政策文件、主管部门执法台账、网络舆情等资料，通过查阅分析，掌握自然资源资产管理总体情况。二是走访座谈，通过与被审计单位内部、外部人员访谈，了解当地在保护资源环境工作中采取的具体措施，掌握对资源环境有重大影响的建设项目情况。三是综合分析，从自然资源主管部门取得各类矢量数据、遥感影像资料，按照总体分析、挖掘疑点、现场踏勘定位的模式，利用地理信息系统（GIS）对同一区域的不同类型资源数据进行图形叠加分析，找出问题疑点区域，运用GOOGLE EARTH时光倒流功能，对疑点区域不同时间段的变化情况进行分析，初步确定问题类型，并进行坐标定位，然后由审计组进行现场调查核实，有效提高审计效率。

2.审计破坏和污染环境方面问题。一是大气污染问题，重点是企业超标准排放、农村秸秆焚烧、垃圾露天堆放、建设工地扬尘等形成的污染。二是水污染问题，重点是工业排污、水库堰塘养殖、畜禽养殖、生活污水等形成的污染。三是土地污染问题，重点是工业生产排放有毒有害物质及农村生产生活排放造成的土壤污染。

3.审计生态环保工程建设情况及使用效果。一是审核项目资金使用情况，看是否存在项目资金被挤占挪用，甚至虚假申报项目情况；二是查看工程项目是否按标准按期限建成并投入使用。

四、财政财务收支及资金管理领域

以财政财务收支真实合法性及资金使用安全高效为重点，审计挖掘违反财经法纪的典型问题。

1.审计设置账外账和“小金库”问题。通过查阅财政部门预算及资金拨付信息、被审计单位财务资料，并延伸调查与其有经济往来的单位和相关人员，审查其各项收入支出的真实性，看是否存在收入不入账和虚列支出套取资金、设置账外账和“小金库”问题。从以往审计情况看，小金库资金来源主要是虚列货物采购和工程建设项目套取资金。

2.审计财政资金安全管理问题。通过查阅单位资金管理流程及相关制度、财务资料等，查看资金管理安全性，是否存在被贪污挪用、公款私存、违规出借等问题。乡镇实行零户统管和农村财务集中管理模式后，镇村资金集中在财政所统一管理，为审计提供了便利。一是关注资金是否被贪污侵占、挪用等问题。对零户统管、村级代管资金、征地拆迁、专项资金等账户要进行盘点，并与银行对账单流水进行核对。如某镇财政所资金监管制度形同虚设，资金未定期盘存及与银行对账，该所出纳挪用统管的财政资金用于网上赌博，造成损失70余万元。二是关注出借财政资金问题。有的乡镇将财政资金出借给单位内部或外单位个人，且只管借不管收，造成个人长期不归还借款，有的甚至不了了之。还有的乡镇以帮助发放农民工工资、流动资金周转等理由向僵尸企业出借大额财政资金，后因企业无力偿还造成损失。如某镇2014-2016年期间，为保住濒临倒闭的镇域企业，先后向4家企业出借财政资金330万元，终因企业倒闭，形成大额财政资金损失。三是关注挪用专项资金问题。因拨付到乡镇专项资金项目较多，乡镇基本是哪项有钱用哪项。应重点关注扶贫资金、救灾资金、生态环保资金、征地拆迁资金的使用，防止被挪用。

3.审计财政财务收支合法合规性问题。通过查阅单位财务资料及相关辅助台账，查找违反财经纪律法规行为。重点要关注四个方面，一是“三公”经费，公务接待费是否存在超标准超范围接待、虚假接待、报销附件不全等问题；公车管理是否存在超标准配车、公车私用、私车公养、加油卡未绑定车牌、虚报费用以及未建公车使用台账等问题；出国出境费是否存在无审批出国出境、超范围超标准报销等问题。二是差旅费、会议费、培训费，看是否存在超标准报销、虚假报销以及以会议（培训）之名旅游报销费用问题。三是工资福利奖金及各类津补贴发放情况，看是否存在超发奖金福利、滥发津补贴等问题。四是工会经费使用情况，看是否存在超标准超范围使用工会经费等问题。

五、国有资产管理领域

以国有资产保值增值和最大收益为出发点，审计挖掘单位在资产购置、处置、出租经营过程中存在的违规违纪问题。

1.审计资产处置的程序和方式。通过查阅资产处置的流程、审批手续以及相关合同资料，查找资产处置过程中的违规问题。一是超越权限处置资产。如某镇政府2016年委托镇公共资源交易管理办公室以公开竞售的方式，将原划拨国有土地103平方米使用权进行出让，出让期限50年。后经移送国土部门调查，对该镇违规行为进行了纠正。二是不按规范程序处置资产。有的乡镇处置资产时，未履行公开拍卖程序，未经国有资产管理部门审批和专业评估，导致部分资产被“贱卖”。如2017年某镇经济责任审计中，发现单位出售闲置房产9处，涉及金额110万元，都未经国有资产管理部门审批和专业机构评估，均以协议价出售，价格明显偏低。

2.审计资产出租经营的程序和方式。通过查阅单位资产的登记信息、经营（方案）合同及相关财务资料，查找资产经营过程中的违规违纪问题，重点是三个方面。一是资产未公开招租，租金普遍较低。如2017年在某镇审计中发现，该镇有经营资产12处，出租未公开，租金标准低且定价随意。该镇某下级单位将53亩苗圃种植基地直接承包给内部职工使用，租期为3年，年总租金额仅0.5万元。二是租期长，资产盘活受限。某镇13处经营性资产，有7处签订了5年以上长期合同，最长达到20年。2017年该镇引进外来投资对其中某地进行开发，但因原承包合同未到期且无法达成一致而作罢。三是违规将水库等资产出租经营，造成水资源严重污染。如某镇对所属9座小型水库全部出租进行养殖经营，而且都签订了20年长期合同，承包户为取得高收益，大量投肥投料，造成严重水污染。

六、政府性债务管理领域

以防范债务风险，促进领导干部依法行政为重点，审计挖掘举债和担保债务事项背后利益输送及损失浪费等违法违纪问题。

1.审计违规举债问题。通过查阅财务资料，对比审计期间负债数据，分析被审计单位债务结构及举新债情况，并对每笔举债进行调查核实。在各级出台禁止举债相关规定的情况下，乡镇举新债问题仍然较普遍。如2017年对某镇审计中，将2016年与2012年债务进行比较，结果增加219%。经调查，该镇以政府成立的融资公司名义，向市农商行贷款1500万元，用于建设广场及绿化工程，截至审计期间累计支付担保手续费和贷款利息190万元，造成大额财政资金损失。

2.审计违规担保问题。虽然国家担保法明文规定，国家机关不得为保证人，但乡镇政府为企业提供贷款担保的问题仍然存在，不过在担保形式上发生了新变化，演变为由国有担保公司为企业贷款担保，而镇政府以财政资金或相关资产向担保公司提供反担保，实质上担保责任仍由乡镇财政承担。■