现代法治背景下基层群众工作的路径选择——基于362份基层群众工作状况调查问卷的分析

刘 晖

（上海市社会主义学院 新型政党制度研究中心，上海 200237）

一、问题的提出

当前，中国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期和决胜全面建成小康社会的收官之年，受全球经济发展动能不足和新冠肺炎疫情影响，国内经济下行压力很大，不确定、不稳定、不可预测性因素增多，基层群众工作面临诸多新矛盾和新挑战。中国经济发展及社会矛盾的压力主要源自基层，基层稳则国家稳，基层治则国家治。如何更好地运用法治这个理政的刚性准绳，实现中国基层社会之治，既是新时代基层群众工作的重要抓手，也是基层社会治理能否取得实效的根本保障。基于此，笔者重点以有基层工作经历的党员干部为对象，发放匿名调查问卷400份，收回有效问卷362份，对基层群众工作的现状进行调查与分析，探索基层群众工作的有效路径，为更好地运用法治方式推进基层社会治理提供新的思路。

二、基于问卷结果的分析

本次问卷调查的对象，来自乡镇或城市街道社区的约占87.3%，其余为其他行政机关或企事业单位的工作人员，行政级别均为处级以下。受访者普遍对基层群众工作有较多的接触和了解，具有一定的代表性，能够从一个侧面反映出现代法治背景下基层群众工作的现状。

从调查结果来看（见图1），选择C 的受访者最多，占31.1%，认为基层群众工作最突出的问题是“部分干部对公开透明、民主法治的施政要求不适应”。基层干部必须解决新媒体时代的本领恐慌问题，学用、会用、善用新媒体，用老百姓容易接受的方式、听得懂的语言宣传党的方针政策，讲好基层故事。基层干部要善用协商民主、现代法治的方式推动工作，遇事要商量、遇事好商量、遇事会商量，让基层民众通过有组织的、平等有序的民主协商方式管理各项事务，推进基层协商民主，实现公共利益最大化。

图1 关于“在基层群众工作中存在哪些突出问题”的调查结果

24.2%的受访者认为部分干部“处置群体性突发事件能力不足”，而24.7%的受访者则认为“一些干部责任心不强”，均涉及基层干部能力素质问题。基层干部作为党和政府联系群众的桥梁与纽带，是大政方针的具体执行者和贯彻者，其能力素质如何，直接关系到基层社会治理的成败，基层群众工作需要一支思想坚定、作风过硬、敢于攻坚的基层干部队伍。

此外，选择B 的受访者占20%，认为“地区性政策带来变数”。区域发展不平衡所带来的地区性政策差异，使得脱贫攻坚、民生保障、矛盾化解等表现出鲜明的区域性特征，有些问题因政策空间限制而陷入执行困境。因此，既要注重释放政策红利，又要防止政策落地带来新的不公。

图2 关于“当前群众工作存在问题的主要原因”的调查结果

从调查结果来看（见图2），选择A 的受访者占21.7%，认为思想上对群众工作不够重视造成严重的失位、缺位、错位现象。要加强对基层干部的教育和督查，使其树立正确的群众观，在思想上重视，行动上多深入基层，掌握一手资料，提升施策的针对性和有效性。

选择B的有25.4%，说明群众工作方法不当，也是导致干群关系不和谐的一个重要原因。必须改进传统的、简单粗暴的工作方法，用民主协商等更加柔和的方式寻求共识，为群众提供有温度的服务。

选择D 的受访者最多，占38%，认为“基层政府的公信力不足”是当前群众工作面临的最大挑战，这表明一些地方基层政府的形象不佳，存在“塔西佗陷阱”风险。无论是主观原因还是客观原因所致，部分群众对政府工作不够满意，一旦造成政府公信力丧失，要想重塑政府形象就非常困难，甚至会影响到党的执政根基。

图3 关于“政府公信力下降的原因是什么”的调查结果

从调查结果来看（见图3），选择B 的受访者相对较多，占26.9%，认为“官员形象危机”致使政府公信力下降。官员形象往往代表着党和政府的形象，部分官员贪污腐化、作风不良、脱离群众，容易在群众心目中产生刻板印象。

选择A的有26.6%，“政务信息不够透明”，或者说政务信息未能做到全公开，也是导致民众不信任基层政府的重要原因之一。老百姓信上不信下、越到基层公信力越低的窘况依然存在。政务信息公开不到位，权力运行透明度不高，容易引发公众的猜疑或误解，从而导致政府公信力受挫。

选择D的占23.6%，反映出司法腐败亦是民众所关心的重要问题。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，一旦社会失去对司法的信任，司法公正性遭到怀疑，社会就会陷入暴力与腐败横行的乱局，政府也将丧失威信，遏止司法腐败势在必行。此外，认为负面舆论影响政府公信力的占22.6%。一些自媒体对某些官员和政府行为的误导性解读或是产生的放大效应，致使部分民众被失实报道所裹挟。

从调查结果来看（见图4），选择B 的受访者占43.1%，“群众对政府的信任度低”被视为最大难题。基层干部心里应始终装着群众，建构为民意识，树立开放、动态、透明、便民的服务新理念，把“是不是站在人民的立场上，是不是有助于解决群众的难题，是不是有利于增进人民福祉”[1]，作为想问题、作决策、办事情的衡量标准。

选择C的受访者达31.7%，表明“不会很好地运用法律和政策”这一治理困境在基层社会较为普遍，本领恐慌问题凸显。群众工作的矛盾点一旦显现，有些干部怕麻烦绕着走，有些干部担心事情闹大设法捂矛盾，有些干部担心被追责不讲原则地花钱买平安。无论是踢皮球不解决，还是暴力解决、妥协解决，均遗忘了依法依规这个根本准绳，使矛盾越积越多，既损害了群众利益，又给基层政府公信力带来负面影响。

图4 关于“实际的群众工作中遇到的最大困难”的调查结果

选择A 的占23.3%，“群众不配合不理解”亦是基层群众工作中遇到的棘手问题。在实际工作中应从改善自身的工作作风做起，遇到群众不理解不配合时，要避免情绪化，耐心细致沟通，晓之以理、晓之以法、动之以情。

图5 关于“怎样改善基层群众工作”的调查结果

从调查结果来看（见图5），选择A 的受访者占25.7%，认为“加强基层党组织建设”是改善基层群众工作的关键。选择C的受访者最多，占30.9%，认为应充分发挥法律法规等制度体系的作用，更好地把制度优势转化为制度效能、治理效能。表明基层社会强烈呼唤法治，依法依规办事、追求公平公正成为应然选择。选择D 的受访者占24.7%，认为基层群众工作点多面广，是一个系统工程，必须发挥各系统、各部门的联动作用。在遇到棘手的难题时，应注重协同合作，做到各司其职、各尽其责，不推诿、不扯皮。

此外，18.7%的受访者选择B，认为社会组织在基层群众工作中的作用越来越大。新形势下应加强群团组织、社会组织建设，将其联络、整合等功能落到实处。动员社会组织向基层社会下沉，实现政府治理与社会调节、村民（居民）自治的良性互动。

图6 关于“增强依法办事能力和做好基层群众工作的关系如何”的调查结果

从调查结果来看（见图6），选择A 的受访者超过六成，占64.8%，认为必须严格依法办事，法治是做好基层群众工作的根本准则和必然选择，两者相辅相成。选择B 的受访者为31.1%，他们不排斥在基层群众工作中奉行依法办事，但由于固有思维的惯性以及传统方法在一定范围内的沿用，加之乡村是一个熟人社会，认为乡规民约在解决基层社会矛盾中的作用尤为显著。这也启示基层干部，在处理问题时应因地制宜，避免人为造成干群关系紧张，但是法治的底线必须坚持。与此同时，3.1%的受访者认为，法律并非基层群众工作的万能“金钥匙”，这意味着在法治信仰建构和法治社会转型的进程中，亦会遇到来自方方面面的困惑或阻力，这一点值得我们思考。

图7 关于“法治在基层社会治理中的作用如何”的调查结果

从调查结果来看（见图7），选择B 的受访者占46.6%，认为“法治不是万能的”。选择A和B的受访者约占六成，认同法治在基层社会治理中所发挥的正向度作用。在新的时代条件下，法治观念在基层社会逐渐深入人心，法治作为良好的社会治理方式得到广泛的社会认同。

选择C 的有24.8%，这部分受访者认为应坚持“德主刑（法律）辅”的原则。法律是实体性、程序性规范，是一种可拿来照章办事的刚性规则，而道德作为一种内在良知，不具备强制约束力。中国社会特别是基层社会，中华历史传统和文化根基较为厚重，法律作为一种外在规则，难免会跟传统的内在情理道德产生冲突，在现实生活中亦不乏法与理、法与德不完全契合之处，而且执法者的道德品质状况往往会影响到法治成效。

图8 关于“在群众工作中怎样践行法治思维”的调查结果

从调查结果来看（见图8），选择A 的受访者占39%，认为践行法治思维的前提是树立依法办事理念，形成自觉的法治意识。除了法治观念的树立，能否合理运用法治手段解决群众诉求、破解发展中遇到的难题亦是一个不容忽视的问题。选择B的受访者为27.3%，表明基层干部的法治意识显著增强，会用善用法治手段解决问题已成为基层干部执政能力的核心指标。

与此同时，还有一点值得关注，选择C的受访者达31.7%。在许多基层干部看来，群众工作是一项治理主体和治理客体双向互动的工作，并非党员干部一方的事情，群众自身也是重要的参与者，既需要基层干部善用法治思维和法治方式，做尊法学法用法的典范，也需要群众树立法治观念，自觉遵法守法，两者不可偏废。

三、法治背景下基层群众工作的路径选择

中国共产党历来重视群众工作，做好群众工作既是党的优良传统，也是一个合格领导干部的必备素质。群众工作关系党的执政之基、力量之源，任何时候都必须抓紧抓实抓好，不能有任何松懈。当下，中国面临的风险挑战前所未有，经济社会运行的压力向基层社会传导传递，使得乡村治理形势更加复杂多变，不确定性显著增加。基层群众工作是否扎实并卓有成效，将在很大程度上决定基层社会运转的状态，影响到中国防范化解各种风险挑战的整体效果，这也是新时代基层群众工作的重要性所在。

怎样实现基层社会的有效治理，如何在基层社会实现制度效能向治理效能的转化？对于国家而言，无论是谋发展还是求治理，其国家运转“既需要有制度支撑，也需要有政策支持，因此，制度供给和政策供给二者互动状况决定着国家治理的绩效”[2]。制度作为约束和规范人们行为、对各类事务进行有效管控的规则系统，“在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”[3]。实现国家治理和社会治理必然需要制度支撑，而法律是制度体系的重要环节，其在治理进程中的重要作用不言而喻。社会治理作为国家治理的重要组成部分，其水平如何，往往取决于制度供给的状况。基层社会治理就是通过有效的制度供给特别是法治供给，为基层社会共同体的每一位行为体提供约束性规则，明晰其行为的边界，规范和调适社会秩序，促使基层社会在风险社会中提升应对诸多矛盾挑战的能力，从而避免社会生活出现失序状况。党的十九届四中全会为推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型作出一系列顶层设计，补短板、强弱项，全面推动制度优势转化为治理效能。在有的学者看来，完善治理体系、提高制度执行力是实现治理效能转化的重要举措，特别是“加强依法而治的有效性”，“树立宪法、法律和制度的权威性，强化法律和制度的执行力，尽可能减少自由裁量权，杜绝‘有法不依’和‘依政施法’的现象”[2]。这一理论同样适用于基层社会治理，依法治理、强化法律执行力，切实提升治理效能，是推动新时代基层群众工作、实现基层社会治理的有效方法。

笔者调查发现，当前基层群众工作依然存在诸多短板和瓶颈问题，如运用法治思维和法治方式推动工作的能力尚显不足，法治在基层社会治理中落实还不够到位，部分群众对权利义务的边界认识不清晰、运用法律武器维护合法权益的意识尚未得到根本建构，等等。做好新时代基层群众工作、实现基层社会的有效治理，应把握好以下“五个着力点”。

（一）以加强基层党组织建设为核心，充分发挥其战斗堡垒和组织引领作用

党的基层组织是落实党的路线方针政策和决策部署的基础，习近平总书记在上海考察时强调，要以提升政治功能和组织力为重点，在强基础、补短板上下功夫，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒[4]。在实践层面应做到“四个要”：（1）要用习近平新时代中国特色社会主义思想和党的创新理论把基层党组织武装起来、统一起来，凝聚起信仰的力量、组织的力量；（2）要用政治过硬、业务精湛、敢于担当、作风正派的标准，把基层党组织带头人选好配强；（3）要严格落实“三会一课”等基本制度，增强组织生活的感染力、吸引力、针对性和实效性；（4）要加强基层党组织建设，破解党员干部作风“软”的难题，让基层党组织成为群众的“主心骨”。

（二）以树立法律权威和强化法律执行力为取向，真正把法治嵌入基层群众工作和基层社会治理

把法治嵌入基层群众工作，融入基层社会治理，是夯实党的长期执政基础的关键之举。党的十八届四中全会为全面依法治国作出顶层设计，强调法治是党治国理政的基本方式，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施[5]。在法治轨道上开展工作，依法维护人民权益、维护社会公平正义，对于破解基层社会治理困境具有特殊的意义。党的十九届四中全会明确要求，党员干部应“带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”[6]。在群众工作中要惯用、会用、善用法治方式去处理实际问题，既要维护法律的权威，又要推进法律的落地和执行。2020 年2 月5 日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《关于加强法治乡村建设的意见》，提出“要教育引导农村广大干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，积极推进法治乡村建设”[7]，法治乡村建设成为新时代基层群众工作的重要依托和基本抓手。2020年5月28日，第一部《民法典》在十三届全国人大三次会议上表决通过，这是中国法治史上一件具有里程碑意义的大事，意味着法治中国建设进入新的历史阶段，也意味着中国社会生活的方方面面均有了量身定制的法治保障，必将对老百姓的日常生活和基层社会治理产生深远影响。

（三）以培育党员干部的法治理念和法治意识为关键，切实提升基层干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力

基层干部应树立法治意识，做法律执行和制度执行的表率。要规范政务公开，推行“阳光政务”工作机制，决不徇私枉法。基层干部依法办事能力与群众工作能力是紧密结合在一起的，两者相互促进、相互借力。只有实现善解法律法规与善解人意人心的有机结合，才能真正善解矛盾，由此全面提升基层干部的法治素质和执政为民的能力。党和政府应给予基层干部更多的关心与信任，发挥其联系群众的优势，在法治轨道上给予他们时间和空间解决实际问题，将基层社会治理推向深入。

（四）以加强对群众的法治宣传教育为基础，让群众树立守法意识和依法维权的自觉

“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[8]应坚持法治导向，把法治教育纳入精神文明创建内容和素质教育体系，让群众学法知法懂法用法，树立法治信仰，发挥法律在社会治理中的积极作用。随着信息化时代的到来，民众获取信息的渠道越来越多，法治意识逐渐在较大的范围内得以建构。从整体上来看，基层群众的利益诉求、权利表达和维权意识普遍较强，但是义务、责任的边界意识相对较弱，部分群众在维护权益时往往选择“死磕”维权，有时甚至会触及他人利益或公共利益。如何厘清权利和义务的边界？培育民众的法治意识和公共意识，是基层社会治理的一项重要的基础性工作。因此，要普及法治教育，树立法律权威，加强基层群众涉法用法案例宣传，引导群众拿起法律武器捍卫合法权益。与此同时，要降低通过法律途径维权的经济成本，破解大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决以及“信访不信法”的惯性思维困境。

（五）以创新工作方法为手段，推动基层社会治理

时代在变化，观念在进步，社会在变革，基层群众工作的方式方法也应与时俱进。

首先，要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，充分发挥法治的制度化效能，发挥市民公约、乡规民约在社会治理中的调适作用。畅通和规范群众利益诉求表达、利益协调协商沟通、权益保障的法律通道，完善信访制度，完善社会矛盾预警和纠纷预防调处化解机制，降解矛盾孕育生成的土壤，努力将矛盾化解在基层。

其次，要推进基层协商民主。习近平总书记明确指出，涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。基于商量理念构建基层协商民主机制，无疑是为解决基层社会问题提供了一把“金钥匙”，基层协商成为基层群众工作的重要抓手。构建民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局[9]，是新时代基层协商民主的发展方向。推进基层协商民主，应建立健全基层协商民主建设联动机制，更好地解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定[10]，进一步推进基层社会的有效治理。

再次，在回应和解决群众诉求（维权、信访等）时，要讲究工作方法和沟通艺术。基层群众工作应做到“三个不”：不讲容易导致群众情绪激化和对立的话，不表政策和法律之外的态，不承诺无法兑现的事情。在坚持以法治为准则的同时，应体现以人为本的基本理念，在原则性问题上要硬气，但在情感上要柔和，要善于倾听，“饮鸩止渴”的处置方式不可取，防止工作对象获取非合理性利益，同时应把握住冲突这个底线。

最后，要推动社会治理和服务重心向基层下移。习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上强调：“要坚持工作重心下移，扑下身子深入群众，面对面、心贴心、实打实做好群众工作，着力解决群众反映强烈的突出问题。”[11]党中央关于群众工作重心下移的整体思路及其相关制度安排，为新时代基层群众工作指明了方向。一方面，要保持现有基层政策的整体稳定。习近平总书记在宁夏考察时重申，要把为民造福作为最重要的政绩，突出农民主体地位，把保障农民利益放在第一位，切实解决好群众的操心事、烦心事、揪心事[12]。而基层群众工作的成效和政绩，源自成熟、科学、稳定的政策体系。另一方面，要把更多资源下沉到基层社会，改变中国城乡资源配置不均衡的现状。2020年《政府工作报告》明确要求，将通过特殊转移支付机制把2万亿元资金转给地方，直达市县基层，直接惠企利民。通过增加扶贫投入，确保剩余贫困人口如期脱贫，健全和执行好返贫人口监测帮扶机制。在操作层面要采用“绣花”的手法为群众提供精准化、精细化服务，以信息化促进规范化，推动网格化、网络化管理，构建“一网通办”“一网统管”等现代网络便民服务新模式，以智能化实现基层社会治理的效能革命，夯实基层社会治理的基础，由此推动疫情时期和后疫情时代的基层社会治理取得新成效。