上海社会组织的发展现状、问题及对策研究

田雪莹 张欢

一、引言

随着《上海社会组织发展“十三五”规划》工作的有序推进，上海社会组织在政府政策放宽、扶持力度加大和社会组织自主发展意识逐渐提升的背景下，取得了较大的发展。上海社会组织根据发展目标，完善顶层设计；根据社会需求，加快构建服务支持体系和综合评估体系；根据组织需求，推进工作信息化建设，在很多方面都走在全国社会组织工作前列。上海市政府在推进“十四五”高质量发展中，提出要正确把握社会主要矛盾，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，努力打造共建共治共享的社会治理格局（徐家良、王昱晨，2019:6-14）。本文在分析上海社会组织发展现状的基础上，深入剖析其存在的问题，据此提出促进社会组织高质量发展的对策建议，为全国推进社会组织高质量发展提供借鉴。

二、上海社会组织发展现状解读

从2008年到2018年，上海社会组织数量增加、质量提升、服务范围广泛、政策和制度不断完善、信息化水平不断提升。

（一）总体发展状况良好

1.数量增加

2008年到2018年，上海社会组织数量由8943 个增长到16232 个，增长率为81.59%。其中，2018年增长最多，为1301 家，年增长率为8.7%，2011年增长最少，增长了281 家，年增长率为2.78%。总体而言，上海社会组织绝对增长数量较大，除了2011年和2012年之外，其它年份增长较为稳定，平均增幅为6.16%。

表1:2008-2018年上海社会组织数量

2.质量提升

2018年，中国慈善联合会通过对2016年和2017年我国各城市的社会组织的数量和发展状况进行调查后，分析得出我国的社会组织数量在增长，质量在提升，呈现良好的发展势态。数据收集了我国2016年到2017年227 个城市的数据作为样本，从社会捐赠、志愿服务、社会组织、政府支持四个方面和“结构”、“规模”、“贡献”、“可持续性”四个维度进行比较分析，得出我国的北京、广州、深圳这三个城市的慈善综合指数最高，上海以总分88.92 位居第四位，第五到第十位依次是苏州、南京、无锡、宁波、成都、长沙。在“社会组织”（14 个指标，满分25 分）层面，上海得分21.94 分，仅次于北京23.06 分，位居第二位，紧随其后是深圳21.93 分，苏州、广州分别位列第四和第五。①数据来源：2018年基金会中新网（www.foundationcenter.org.cn）由此可见，从市级角度评价，上海社会组织的发展质量较高。

3.类型多样

上海市民政局按照公共服务内容将上海社会组织分为以下类型：（1）社会组织服务中心；根据上海市社会组织管理局数据统计，截至2018年12月底，上海市建立了240 个社会组织服务中心，其主要与社会组织建立合作，为上海各区社会组织工作培育创新项目、建设服务市场以及探索创新路径；（2）社会组织孵化基地；组建了34 个孵化基地，致力于培育发展社会组织，创新社会治理以及构建和谐社会；（3）开办了1302 所民办学校，其中有19 所学校直属于上海市民政局，主要负责外籍人员子女在上海市就学，其余1283 所学校分布在上海市15 个区，共同促进上海市教育事业发展；（4）设立了904 所民办养老机构，主要是为老年人提供生活照料、康复护理等服务；（5）成立民办医疗机构63 所，提供医疗服务，促进上海市医疗行业发展；（6）上海市注册行业协会238个，行业协会作为政府和企业的桥梁，向政府传达诉求，维护企业利益；（7）成立225 个志愿者协会，“上海志愿者网”注册志愿者421.7万人，志愿服务时长2.87 多亿个小时，志愿服务团队23468 个，促进了上海志愿服务工作的顺利开展。①②数据来源：2019年上海市社会组织网站（www.shstj.gov.cn）。

（二）各类组织均衡发展

社会团体是我国公民自愿组成的结构松散的组织；民办非企业单位具有实体性，能够提供连续性服务；基金会是通过利用自然人或者组织的资产捐赠从事公益事业。虽然三类社会组织在结构、人员以及发展路径等方面存在差异，但三类社会组织共同发力在上海市的政治建设、经济发展以及公共服务等方面发挥着重要的作用。

1.社会团体

2008-2018 十年间，上海社会团体数量由3409 家上升为4102 家，增长率为20.33%，其中，2013年增加了118 家，增加数量最多，2017年减少了8 家，为负增长。虽然十年间增长绝对数量跨度较大，但由于社会团体总体基数较大，因此年增幅较小，总体而言，除2017年增长率为-0.19%外，其他年份均呈现稳步小幅增长趋势，排在前三位的年增长率依次为3.11%（2014年）、3.02%（2009年）和2.65%（2013年），均未超过5%。根据社会团体的性质和任务，社会团体可以分为以下四种类型：第一类是学术性社会团体，该社会团体在上海市社会团体占比最大，比例为44.5%；第二类是联合性社会团体，以29.6%排名第二；第三类是科技性社会团体，以18.5%排名第三；第四类是行业性社会团体，其占比最低为7.4%。②

2.民办非企业单位

2008-2018 十年间，上海民办非企业单位总体数量由5439 家上升为11663 家，增长率为114.43%，年增长数量和增长率依次是，2009年418 家（7.69%）、2010年496 家（8.47%）、2011年219 家（3.45%）、2012年325 家（4.95%）、2013年786 家（11.4%）、2014年574 家（7.47%）、2015年825 家（9.99%）、2016年757 家（8.34%）、2017年667家（6.78%），2018年1157家（11.01%）其中，最大增长数量出现在2018年，增长了1157 家；虽然十年间增长绝对数量较大，但由于民办非企业单位总体基数较大，因此，数量年均增长相对较平稳，平均增幅10.4%。上海民办非企业单位分布在社会各行各业中，教育事业（26.5%）和民政事业（23%）两类共占比近50%，成为民办非企业单位的主要支柱；随后是文化事业8.2%；体育事业6.7%；民办劳动事业，占比5.5%；民办科学研究院、科普中心、科技服务中心等机构属于科技事业，占比3.8%；卫生事业占比2.8%；不足1%的行业有法律服务和社会中介服务，分别占比0.9%和0.7%；其他占22%。①数据来源：2019年上海市社会组织网站（www.shstj.gov.cn）。

3.基金会

上海基金会数量较多，透明度较高，在全国处于发展前列，发展态势良好。自1981年我国成立第一家基金会之后，基金会便快速地在我国发展起来，特别是2004年之后，我国政府进一步规范基金会的发展，并出台了《基金会管理条例》。上海市基金会从2008年的95家增长到2018年的467 家，十年间增长了近4 倍，2008-2013年间，每年增长数量最多不超过20 家，年增长率在8.5%-13.5%浮动，但2013年后有了大幅增长，2013-2018年间，每年新增社会组织数量依次为47 家、71 家、65家、91 家、41 家，年增长率依次为30.92%、35.68%、24.07%、27.16%、9.62%。②数据来源：2019年上海市社会组织网站（www.shstj.gov.cn）。按基金会性质划分，分为非公募基金会和公募基金会。就上海市的基金会发展状况而言，由于我国出台的《基金会管理条例》，对非公募基金的发展放宽了管制，为其提供了更大的发展空间，所以上海市基金会在2006年非公募的数量就超过了公募的基金会。同时这一时期，许多对公益和慈善有抱负的企业家们，也开始成立非公募基金会。最近的统计中2017年全市426 家基金会中，非公募基金占比为86.6%，公募基金会占比13.4%。据基金会中心网统计，截至2018年10月，在全国6916 家基金会中，广东省的基金会数量最多，达到1073 家，占全国总数的15.51%，其次为北京881 家、江苏688 家、浙江650 家，上海以467 家基金会位列第5。③数据来源：2018年基金会中新网（www.foundationcenter.org.cn）。中基透明指数是基金会透明度的评价体系，它一个月更新一次，并以排行榜单的形式对基金会透明程度进行排名，榜上排名越靠前就意味着该基金会的透明度越高（邹瑾雯，2020:124-125）。同时基金会可以通过排名对自身透明程度进行定位，也可以从这些方面增加自身透明度。据基金会中心网的提供的数据表明，上海基金会指数得分为52.61，仅低于北京的63.05分，排在第二位，这说明上海基金会透明度较好，在一定程度上能够反映慈善行业较好的透明度和较强的公信力。

（三）相关政策逐渐完善

从2008年到2018年，上海社会组织在上海市政府发布的相关政策文件的规范下，结合社会组织自身发展规律，不断地促进自身发展。这些政策文件的出台，提升了社会组织的政治地位，激发了社会组织参与经济社会建设的积极性，进而推动了社会组织的快速稳定发展。具体政策如表2所示。

（四）评估体系不断优化

上海社会组织在我国最早开展规范化建设评估试点工作，并且一直走在全国前列。2011年起全面推行评估工作，评估指标总分为1000分，评估结果从高到低分为5A、4A、3A、2A、1A 共5 个等级（杨秋菊、洪娜，2019:53-57）。我国民政部门负责组建评估委员会，并安排第三方评估机构实地开展评估工作，上海市建立社会组织评估院，主要负责该市 4A 和5A 等级社会组织的评估工作。截至2018年10月，上海市一共有2445 家社会组织参与评估，

其中包含717 个社会团体，1691 家民办非单位以及37 家基金会。从评估结果，可以看出上海市社会组织处于1A 等级的有127 个；2A 等级及以下的占比为16.65%；3A 级占比52.27%；4A 等级占比19.96%；5A 等级占比11.12%。可以看出，上海市社会组织总体评估等级较好，3A 级及以上占比83.35%，大部分属于中上等水平。具体而言，参加评估的37 家基金会级别均为3A 及以上，其中有18 家企业处于5A 级，占比48.65%；社团中3A 级别比例最高，占比为46.58%，5A 级别占比17.02%；民办非企业单位中3A 级别比例最高55.35%，5A 级别仅占比7.8%。具体如表3所示。

表2：上海市社会组织相关政策文件

（接上表）

此外，上海市民政局为了促进评估工作的质量提升，出台了《上海市社会组织评估指标（2018 版）》，该文件是在2012年和2015年之后，第三次对评估指标进行的修订和完善。具体的修订如下：（1）评估类别的转变；将原来的6 类评估，即行业性社团、公益性社团、民办、非企业单位诚信、学术性社团、联合性社团和基金会，将前3 类转为行业协会商会、专业（职业）类社团社会服务机构，其余保持不变；（2）大幅增加了党建工作分值，大幅调减了基础条件的分值，大幅增加了四级指标；（3）对具体指标进行修正和完善，例如将原本的一级指标中的“组织建设”均改为“内部治理”，在“工作绩效”的二级指标中均加入了特色工作指标。

（五）信息化水平日益提高

自党的十五届五中全会将“信息化”上升到国家战略高度以来，上海市政府积极推进社会组织信息化建设。自2006年起，上海社会组织开始实施“网上年检”，统计社会组织信息；2011年将信息化建设纳入“十二五”发展规划中，规范社会组织信息化建设；2014年推进智慧城市建设行动计划，提升社会组织参与社会治理的信息化水平；2015年建成综合管理服务信息平台，打造了反应及时、协同高效的信息化支撑网络。目前已经形成“一网、两库”的信息管理平台和协调高效的网络办事平台。

表3:上海社会组织评估等级

上海社会组织在信息管理方面主要建立了“一库、两网”（蔡潇彬，2019:65-68）。“一库”主要是指上海社会组织法人信息库，该信息库会对上海市成立的每一家社会组织信息进行收集，主要包含法人信息、成立时间、评估信息、年检结果等，并将这些信息上传到信息平台中进行备案。“两网”主要由两部分构成，一是主要运用于对社会组织内部工作处理所需要的信息进行管理的信息管理系统；二是用于社会组织对外公开的信息网站，政府或者社会组织可通过这个平台，将社会组织的活动或者工作对外公开，有利于促进工作的展开和社会公众对于社会组织工作的了解。

上海市网络办事平台种类较多，大体上可分为三类，一是包含用以对公众发布社会组织信息为主的信息采集发布、基金会信息披露以及募捐信息服务的平台，主要是为公众了解社会组织提供官方信息渠道；二是包含综合管理服务信息平台和跨部门协调工作平台，这两种平台主要是将收集到的信息提供给社会组织内部工作使用，从而实现社会组织的工作是社会需求为导向；三是群众活动团队管理平台，主要用于统计在街道活动的群众活动团队的相关信息。2019年9月18日“上海市社会组织网上办事平台”全面启用，在线办理社会组织登记到注销的全过程15 项具体事物，实现了简化工作流程简化和提高工作效率提高（高一村，2018:60）。

三、上海社会组织存在的问题剖析

（一）总体数量与经济规模不匹配

根据中国社会组织网站2018年统计数据显示，我国社会组织数量排在前三位的是江苏（89742）、广东（67591）、浙江（52744），处于最后三位的是澳门1 个、西藏654 个、新疆生产建设兵团944 个；从2017年各省GDP 的数值来看，广东以89879.23 亿元排名第一，其次是江苏85900.94 亿元，然后是山东72678.18 亿元，浙江省排名第四；西藏、青海、宁夏三省GDP 规模处于最后三位，分别为1310.63 亿元、2642.8 亿元和3453.93 亿元；可以看出，经济发展较好的省份，其社会组织数量也相对较多；具体到上海，上海登记的社会组织数量15769个，排在21 位，而上海GDP 排名11 位，可以看出，从省级发展规模评价，上海社会组织的数量与其经济发展规模还不相匹配。

就每万人拥有的社会组织数量而言，上海社会组织还需要进一步扩大规模，以满足社会需求。到2012年为止，一些发达国家和地区每万人拥有社会组织超过20 个，例如，美国52 个，香港25 个，新加坡20 个；据中国社会组织网站2016年最新统计数据，国内经济发展较好的几个地区，北京每万人拥有登记备案社会组织数量为24 个；杭州市为48 个；南京市为15.7 个；深圳为9.7 个；上海每万人社会组织数量近10个，因此上海社会组织的数量与其经济发展规模还不相匹配。

（二）各区数量分布不均

虽然上海社会组织总体数量较多，但是其数量在市内各区域分布不均。截至2018年12月，上海16 个区县中，社会组织排名前5 的是分别是浦东新区（2726 个）、徐汇区（1320个）、静安区（1246 个）、黄浦区（1181 个）、闵行区（1130 个），这五个区的社会组织数量均大于1000 个，社会组织总量占上海市总量的46.89%；而上海市社会组织数量最少的普陀区、崇明区和虹口区，数量分别为600 个、615 个以及633 个；其余8 个区的社会组织数量均在700 个以上。①数据来源：2019年上海市社会组织网站（www.shstj.gov.cn）。因此可以看出，上海市各区县的社会组织数量存在差距，存在数量分布不均衡的问题。

（三）社会认同度不高

社会组织与政府部门以及商业企业都不相同，它是为人们提供非营利性产品或者服务的公益组织。要实现可持续发展，就必须根据社会组织的目标，提高组织服务能力。组织的服务能力影响社会对其认同感。培养公众对社会组织的认同感是一个循序渐进的长期过程，就上海市的整体情况而言，社会组织的社会认同感不高（王罗清、邢亚飞、孙业要，2018:37-39）。目前，除了社会组织从业人员、管理人员以及研究人员之外，公众对社会组织的规范、功能以及服务内容等方面了解较少，对社会组织的认识和评价仅仅停留在其提供的服务方面。组织影响力不强、活动宣传力度不够，都使得公众对社会组织的服务项目知之甚少。此外，还存在社会组织从业人员队伍薄弱的问题，不仅会导致工作时力不从心、活动效果不佳，而且不利于社会组织建立良好的形象。

四、促进上海社会组织发展的对策建议

（一）加强顶层设计，培育社会组织联动体制机制

近几年来，在国家和上海市政策引领下，上海社会组织发展质量较高，但是总体数量还要进一步提升。因此，扩大上海社会组织规模，要从完善政策体系，加大财政支持，进行培育扶持三个方面出发。第一，完善政策体系。从顶层设计出发，将社会组织的发展纳入上海经济建设和社会治理布局中去，例如可以将“增加社会组织数量”加入“上海市社会组织培育计划”，以政策促进社会组织数量的增加，从而使其与经济社会协调发展。第二，加大财政支持。上海社会组织目前主要通过政府职能转移以及承接政府项目等形式与政府合作，获得政府的财政支持。未来，在进一步扩大政府和社会组织的合作的基础上，还可以在办公设施、人才培养以及社会服务项目等方面加大资金投入，并设立扶持社会组织数量和规模发展的专项资金。第三，推进培育扶持工作。政府可以通过实施社会组织培育扶持工程，继续推进社会组织培育扶持基地建设，提供支持性服务促进社会组织的成立，同时促进社会组织的成长和高质量发展。

（二）注重因地制宜，实施社会组织引入计划

上海市各区社会组织数量存在较大的差距，一方面源于各个区的经济发展水平不同，另一方面也存在部分社会组织没有进行登记注册的现象，因此政府应该通过宏观调控力求实现社会组织在各区的全面覆盖。通过政策对这些区域设定社会组织数量指标，调配社会组织专业化人员对该地区的工作人员进行培育，对该地区的社会组织发展扶持政策进行进一步落实。此外，市政府还可以通过区域专项拨款、提供合作项目等方式，为各区社会组织发展提供一定的经济助力，增加地区社会组织活力，提升社会组织重要地位，从而促进各类人才积极投入社会组织建设事业中去。

（三）加快能力建设，提高社会组织影响力

首先，社会组织要根据上海市各区域实际情况，设计和培育具有特色的服务项目，利用互联网或者媒体，对组织项目进行宣传，整合社会资源积极推进项目运转，从而进一步扩大社会组织知名度。其次，可以将社会组织建设纳入上海市经济、文化与社会发展中去，提升组织地位，营造适合社会组织发展的环境。例如，可通过找出公众与社会组织在价值理念、文化信仰上的共同点，推进社会组织文化建设，进而促进公众自主发掘社会组织知识。社会组织也要在接受社会资源支持的同时，开辟新的筹资渠道和不断提升自己的管理质量，减少对于外界的依赖。第三，发挥政策激励作用，打造一支专业性强的社会组织人才队伍（朱勤皓，2017:19-21）。可以通过聘请行业专家对社会组织进行工作培训和发展指导，建立社会组织与高校联合培养机制，形成“高效培养、实践培训、人才输送”的人才培养模式，解决人才队伍薄弱问题。