基于乡村振兴战略的东部沿海地区农村存量建设用地整理潜力及再开发路径分析

周美玲，冯秀丽,2*，刘恺恺

（1. 宁波大学地理与空间信息技术系，浙江·宁波 315211；2. 宁波大学陆海国土空间利用与治理研究中心，浙江·宁波 315211）

农村存量建设用地是指土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界外的所有可复垦或可盘活的现状建设用地[1]。伴随着社会经济的快速发展，城镇化和工业化进程促使乡村人口外流，继而引发乡村“空心化”“老弱化”，引发耕地撂荒、宅基地空废闲置、土地资源利用效率低下等问题[2]。乡村发展问题是中国现代化进程中遇到的难题之一[3-4]。党的十九大提出，乡村和城市发展不平衡是我国的社会主要矛盾中的核心症结。城市的发展建设过程中建设用地的需求越来越多，因而出现了土地资源紧缺的现象，相比之下农村却存在大量的存量建设用地，这使得城市和农村的建设用地资源与发展现状产生矛盾。据第二次土地调查统计数据显示，我国农村村庄建设用地面积是城镇建设用地面积的2.54倍。乡村振兴是政治、经济、文化、生态和福祉建设，其核心目的是着力破解城乡发展不平衡、农村发展不充分等问题，从而弥补全面建成小康社会的乡村短板[5-6]。在乡村振兴的背景下，基于土地是人类生存的基础，农村存量建设用地作为乡村振兴的重要载体[7]，分析目前农村存量建设用地的整理潜力及再开发路径可以有效缓解土地资源紧张、土地供需矛盾等发展问题，提高农村土地利用效率，从而实现乡村的全面复兴。

近年来，我国开展了很多关于建设用地调查及再开发利用的研究，基于我国新型城镇化发展战略，调查研究区域主要集中在城镇地区。目前针对农村区域存量建设用地调查分析潜力和再开发研究相对较少。主要集中在存量建设用地管理政策[8-10]、整治策略[11-14]、盘活路径[15-18]等方面，因此，针对农村存量建设用地整理潜力调查及相应的再开发路径研究就显得极其重要，尤其是在东部沿海地区人地矛盾日益突出、城镇用地逐渐紧缺的形势下。目前国内农村区域建设用地开发缺乏规划，导致其存在布局混乱、粗放低效利用、闲置浪费等的不良现状[19-22]。农村存量建设用地这些问题急需通过对其再开发利用加以改善，从而对城乡建设用地结构进行优化，逐渐推进新农村建设，在一定程度上提升农民的幸福感。同时，通过农村存量建设用地整理潜力和再开发路径分析可为农村存量建设用地的研究提供基础准备，并为今后的农村建设用地有序高效再开发利用提供参考方向。因此，基于乡村发展存在的问题，农村存量建设用地整理潜力调查与再开发对策研究与乡村振兴的需求不谋而合。

1 研究区概况

海曙区位于宁波市西部，是宁波市的“中心之地”，东临奉化江，北濒余姚江，西南与奉化区和余姚市接壤。海曙区属宁绍平原，亚热带季风气候，温和湿润，雨量充沛，光照充足，因濒临东海又带有海洋性气候特征。全区总面积595.5km2，户籍人口62.4万人。海曙区是宁波的商贸商务中心区和历史文化名城核心区。行政区划调整后海曙区地域面积占宁波市的6.1%，户籍人口占宁波市的10.6%。由于海曙区江夏街道、西门街道和南门街道属于城区街道，因此本研究范围为其余的9个乡镇，包括高桥镇、横街镇、集士港镇、石林镇、石碶街道、洞桥镇、鄞江镇、龙观乡、章水镇（图1、表1）。

图1 研究区示意图Fig.1 Sketch map of study area

表1 海曙区农村基本情况统计Table 1 Statistics on the basic situation of rural areas in Haishu district of Ningbo city

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

数据主要包括2017年宁波市海曙区农村存量建设用地调查数据库。根据浙江省农村存量建设用地调查的规程，农村存量建设用地具体类型分为宅基地、经营性建设用地、公共管理及公共服务设施用地和其他存量建设用地四种。社会经济数据主要来自《海曙区统计年鉴》、宁波市海曙区各乡镇土地利用总体规划（2006～2020）的规划文本和图件。

2.2 研究方法

2.2.1 空间分布

（1）核密度估计

核密度估计（Kernel Density，KD）是空间分析中运用最广泛的非参估计技术，它具有表达直观、概念简洁和易于计算机实现的优点。该方法函数形式灵活，变量约束少，可以勾勒低效点分布的疏密、集聚形态等特征。本文运用ArcGIS10.2软件，提取各类农村存量集体建设用地图斑的几何中心，并采用Kernel Density工具进行核密度估计，以此为依据对海曙区农村存量集体建设用地的密度分析特征进行分析[23]。

（2）标准差椭圆

标准差椭圆作为空间格局分析的常用方法，能够精确地揭示地理要素在空间分布上的中心、离散和方向趋势。运用标准差椭圆可以辨析各类农村存量建设用地空间分布的方向特征，通过ArcGIS10.2的椭圆分析工具，生成各类农村存量建设用地的标准差椭圆。在该模型中，椭圆的长轴表示各类农村存量建设用地分布较多的方向；短轴表示各类农村存量建设用地分布的范围，短轴越短表示存量建设用地呈现的向心力越明显，反之则离散程度越大；长短轴的值差距越大，表示各类存量建设用地的方向性越明显，反之则不明显；旋转角表示各类农村存量建设用地分布的方向角度。

2.2.2 整理潜力

（1）理论整理潜力

人均建设用地标准法是根据国家或地区规定的标准确定人均用地面积，再用潜力值分别乘以现状或规划目标年的人口数，最后用现状面积减去理论值得到农村居民点整理潜力[24]。该方法是我国测算农村居民点整治潜力常用的方法[25]，人均建设用地标准法的测算公式如下：

式中：ΔS为农村居民点整理的现状潜力；S现状为农村居民点用地面积；Bt为整理后的人均用地面积；Qt为农村现有人口总数。

（2）整理潜力修正系数

为了更准确地判定农村存量建设用地的整理潜力，本文通过确定各因素的指标权重来计算整理潜力修正系数。基于综合性、可比性、代表性和可操作性原则，构建海曙区农村存量建设用地整理潜力评价指标体系。通过层次分析法（AHP）对海曙区农村存量建设用地整理潜力的各指标权重进行计算，结果如表2所示。

表2 海曙区农村存量建设用地整理潜力评价指标体系Table 2 Evaluation index system for the potentiality of rural construction land consolidation in Haishu district of Ningbo city

整理潜力修正系数计算公式为：

式中：R修为农村存量建设用地整理潜力修正系数；Cn为第n个指标极差标准化化后的指标值；Rn为各个指标的权重；n=1，2，…，9。

（3）现实整理潜力

通过整理潜力修正系数来修正理论整理潜力，可以得到海曙区农村存量建设用地现实整理潜力，测算公式为：

式中：Pi为农村存量建设用地整理的现实潜力；Pt为理论整理潜力；R修为农村存量建设用地的整理潜力修正系数。

3 结果分析

3.1 农村存量建设用地空间分布

农村存量宅基地的高密度区主要分布在西北、东北、东南方位，整体呈现出“三片区、多核心”的地理分布格局。西北片区地处山区，以大雷村、云洲村为核心，覆盖面积较小；东北片区以位于集仕港镇和高桥镇的交界处的西陆村、翁家桥村等高桥枢纽为核心，东南片区以石碶街道的西杨村、东杨村等宁波西枢纽为核心，东北片区和东南片区均处于平原地区，覆盖面积较大。

农村存量经营性建设用地在高桥镇、石林镇和石碶街道形成密集区，总体形成“小聚集，多核心”的空间格局。海曙区中心及镇区主要分布的是单位产出率高的第三产业，而单位产出率较低的产业则选择在城镇边缘区分布。从海曙区企业经营的类型来看，大多以五金制造、文具制品等低端制造业为主，随着经济的不断发展，这部分企业在发展过程中未进行产业结构的转型和升级，因此造成了农村存量经营性建设用地分散分布在距离中心区较远的乡镇，密集分布在距离中心区较近的乡镇。

农村存量公共管理及公共服务设施建设用地整体呈现“多核心、大分散”的空间格局。海曙区存量公共管理及公共服务设施用地主要分为三类，即公共设施用地、机关团体用地、科教用地。该类用地大多为村委会和生活基础配套设施的所在地，因此分布较为分散。造成这样分布格局的原因是在农村建设的早期，布局规划缺乏长远、高效利用的考量，从而使基础配套设施分布具有不均衡性、低效性等特点。

农村其他存量建设用地的分布密度在空间上呈现不同的特点，具体表现为高密度区域主要分布在靠近乡镇边界或相邻乡镇的交界处，而较低密度区域则分散在各乡镇内部。由于其他存量建设用地类型主要为空闲地，因此高密度区域主要在农田分布广泛、远离镇区和交通区位条件差的地区；较低密度区域则分布在人口集中、用地紧张的镇区。

从各类农村存量建设用地的空间分布方位来看，标准差椭圆均分布在海曙区东部，且各R值间的差距并不大，即各类存量建设用地的主方向分布具有一致性，在“东北—西南”方向分布较为密集。存量公共管理及公共服务设施建设用地在分布上受存量宅基地的影响，在空间分布上基本一致，旋转角为74.64°，主方向接近“正东—正西”；其他存量建设用地的旋转角为68.80°，经营性存量建设用地的旋转角为54°，说明经营性存量建设用地的主分布方向更偏向“东北—西南”。从长短轴来看，其他存量建设用地的向心力最强，方向性最明显（图2）。

图2 海曙区农村存量建设用地空间分析Fig.2 Spatial analysis of rural construction land in Haishu district of Ningbo city

3.2 农村存量建设用地整理潜力

《浙江省农村宅基地管理办法》规定自然村的人均建设用地指标应控制在60m2内，因此将海曙区自然村人均用地面积定为60m2。依据人均建设用地标准法测算其理论潜力面积，得出海曙区农村存量建设用地整理潜力面积为1253.02hm2。从空间上看，农村存量建设用地理论整理潜力与人均建设用地面积的空间分布基本一致，说明海曙区农村存量建设用地整理的理论潜力主要受乡镇建设用地现状规模影响。依据表3可得，石碶街道和洞桥镇的整理理论潜力较高，占51.18%。石碶街道和洞桥镇人均建设用地面积远远高于规定指标，一户多宅的现象普遍存在，严重影响了宅基地的合理利用。章水镇是唯一一个人均用地面积低于规定标准的，因此其理论上没有可用于整理的潜力。

在构建的农村存量建设用地整理潜力评价指标体系中，经济因素的权重比社会因素、自然因素的权重要高，即更多地考虑农村存量建设用地整理中的经济因素。这与海曙区进行建设用地整理需要经济支持、各乡镇经济发展水平差异显著的现实因素相吻合。在经济、社会、自然条件的综合影响下。对理论整理潜力进行修正，得到海曙区农村存量建设用地的现实整理潜力为627.50hm2，其中石碶街道、洞桥镇，古林镇的整理潜力较大，占整理潜力的69.27%，这3个乡镇地处平原地区且临近城镇区域，经济、地理区位相对优越，农村存量建设用地的分布密度较大，因此可以更加合理的优化建设用地的空间布局，提高土地资源的利用率，缓解城区用地紧张的局面。章水镇和龙观乡的再开发潜力较小，占整理潜力的0.47%。这两个乡镇地处远离市区中心的山区，经济发展相对其他乡镇较为落后，人均建设用地面积较为合理，因此再开发潜力相对较弱。海曙区农村存量建设用地整体整理潜力较大，占海曙区面积的1.05%。可见对海曙区农村存量建设用地进行合理挖掘和再开发，可以缓解城市发展过程中的用地紧张问题，也可促进乡村更好的进行规划开发建设，从而实现乡村振兴的战略目标。

表3 海曙区农村存量建设用地整理潜力Table 3 Consolidation potential of rural stock construction land in Haishu district of Ningbo city

3.3 农村存量建设用地整理潜力划分

依据农村存量建设用地的空间分布特征和整理潜力值，运用自然间断点分级法将海曙区农村存量建设用地整理潜力划分为5个等级，选取（-1.80～4.74）为低潜力值区、（4.75～18.61）为较低潜力值区、（18.62～69.10）为中潜力值区、（69.11～97.53）为较高潜力值区、（97.54～249.83）为高潜力值区，结果如表4所示。石碶街道为高潜力值区，古林镇和洞桥镇为较高潜力值区，这两类区域都有较高的再开发潜力。整理潜力值高的区域具有临近市中心、交通便利、经济发展水平高等区位优势，整理所产生的经济价值也相对较高，通过合理规划可缓解城市建设用地紧张的局面并提升其自身的土地利用效率。横街镇、鄞江镇、高桥镇为中潜力值区，位于海曙区中部，依托宁波市西拓北进的都市化发展战略，经济发展态势平稳，在现有建设用地的状况下未来的整理潜力将会提升。而章水镇和龙观乡为低潜力值区，再开发潜力相对较弱。章水镇和龙观乡的地势险峻，群山连绵，森林覆盖率高，生态旅游产业发展迅速，因此开发难度大，潜力较小。海曙区农村存量建设用地分布高密度区与整理潜力大的区域基本吻合，因此高密度区是未来农村存量建设用地再开发的重点建设区域。

表4 海曙区农村存量建设用地整理潜力级别Table 4 The potential level of rural construction land consolidation in Haishu district of Ningbo city

通过整理海曙区2000-2020年集体土地使用情况（图3），得出2000-2016年共开发使用集体土地160.66hm2，其中存量建设用地的利用率为32.65%，2017-2020年共开发使用集体土地11.70hm2，存量建设用地的利用率为42.51%，从整体来看，宅基地建设的存量用地利用率最高，为43.48%，乡镇企业用地建设的存量用地利用率最低，为15.77%。在2017年进行海曙区农村存量建设用地调查后，存量建设用地的利用率得到显著提升，但对比存量建设用地的空间分布、整理潜力可知存量建设用地的再开发存在针对性差、开发潜力未发挥等的问题。例如在石碶街道、古林镇作为存量建设用地用地分布密度大、再开发潜力高的乡镇，在集体土地使用过程中存量用地的利用率极低，说明这些区域的存量建设用地未得到充分的开发利用；相对而言，洞桥镇的存量用地利用率较高，占83.04%。

图3 2000-2020年海曙区集体土地使用面积Fig.3 Area of collective land used from 2000 to 2020 in Haishu district of Ningbo city

4 农村存量建设用地再开发政策建议

4.1 推动新社区建设，加快安置进度

农村存量宅基地是存量建设用地的主要来源，石碶街道、古林镇、高桥镇、集仕港镇的存量宅基地较多，且临近中心城区，可将这些区域各行政村的农民新社区建设统一集聚到街道、乡镇所在地。例如古林镇将距城镇中心较近的镇西村和布政村作为集聚点，通过加大经济投资和政策引导的方式吸引居民向镇区、集聚点集聚，从而对存量宅基地进行再开发。目前海曙区正在推行的是：以中心村作为集聚点的农村新社区集聚建设模式。这样既可以做大城镇的规模，又可以充分共享城镇基础设施，降低公共基础设施建设的用地面积和配套资本投入，提高安置房对农民尤其是对农村年轻人的吸引力，提高安置房的建设规模，形成规模效应，减轻建设资金压力，加快集中安置的推进进度。

4.2 赋予宅基地更多权能，发挥市场作用

现行宅基地权能的规定，包括占有、使用、转让、出租等，但所有权能的实现都限制在本集体经济组织成员范畴内。在市场化和城市化深入发展的条件下，过度限制宅基地的流转交易范围，违背了物尽其用原则，不利于土地资源效益发挥，一定程度上限制了农民的财产权利，固化了城乡二元结构。特别在宁波市海曙区这样的经济发达地区，农村宅基地的保障功能已经弱化，资产功能不断凸显，隐形非法交易不同程度存在。因此，应当顺势而为，因地制宜推进改革，最根本的是要正确处理好宅基地的福利性与财产性、保障功能与资产功能的关系，核心是赋予宅基地更多的权能，这是推进海曙区宅基地制度改革的关键，也是海曙区农村存量建设用地再开发的关键。建议在坚持处分权服从国家征收和用途管制，收益权由农民和集体均沾的原则下，进一步扩大宅基地置换、流转、转让、交易、继承、入股等权能。探索在海曙区区域范围内跨集体经济组织流转，将符合一定条件的宅基地和农房入市交易，且有条件的地方逐步实现农房与商品房同权同价同交税。

4.3 建设新型工业园，促进产业升级

建议实施集体工业园建设，提高经营性建设用地效率。开展“小微企业”提升入园引领行动，按照“产业集聚、转型升级”的原则，筛选出一批目标企业。引导在低小散企业腾退过程中，部分有发展潜力的企业，按照产业导向和定位集聚入园，鼓励兼并整合。政府还应该加大力度引进高新人才和技术，规范管理产业园，确保产业的可持续发展，在进行企业腾退和引进前应做好产业规划布局，设定明确合理的企业退出和入驻标准，保障企业集聚后的良性发展。在原有的低层工矿用地上，可向空中拓展空间，多建设或将现有厂房改造为多层及以上的标准厂房，向空中要地。近年来海曙区政府大力发展智能经济，为传统制造业转型升级赋能，依托海曙区“东商西绿中高新”的产业发展布局，洞桥镇作为经营性建设用地存量较大的区域，积极推动产业升级，并成立了宁波智能制造技术研究院，成为宁波市“智造”产业发展新引擎。

4.4 构建多元化供给模式，缩小城乡差距

鄞江镇、洞桥镇、石碶街道西部及古林镇的公共管理建设用地存量较大，这四个区域的存量建设用地可以作为重点整理区域，可通过新建、改造、置换等方式提升公共管理及公共服务存量建设用地的利用率，在再开发过程中要规范完善农村存量公共管理及公共服务设施用地配置，构建多元化供给模式。农村存量公共管理及服务设施用地盘活应从供应主体多元化方向开始，打开供给渠道，从由政府、村集体直接管理供给转变为政府辅助监督供给，通过公益服务或招标的方式吸引集体成员、外部志愿者、专业人士或组织企业进行公共设施用地管理，实现多元化发展。供给主体多元化相较于农村普遍的政府单位主导能够为公共管理及公共服务带来竞争和活力，能有效的促进其往更好的方向发展，从而逐渐改变农村区域服务配套设施落后的现象，改善农民居住环境、增强居民生活品质，提升村民公共服务意识以及幸福感，缩小城乡居民在生活环境和居住条件上的差距。

5 结论

本文结合海曙区的实际，分析农村存量建设用地的整理潜力和再开发路径。结果表明，海曙区农村存量建设用地的现实整理潜力为627.50hm2。其中石碶街道、洞桥镇，古林镇的整理潜力较大，占整理潜力的69.27%；高桥镇、横街镇、鄞江镇、集仕港镇的整理潜力中等，占整理潜力的30.26%；章水镇和龙观乡的整理潜力较小，占整理潜力的0.47%。通过对海曙区农村存量建设用地的整理潜力进行探究，得出海曙区的农村存量建设用地有较大的整理再开发潜力，因此在乡村振兴战略和城市发展规划的指导下，对存量建设用地的土地资源管理和再开发提供若干政策建议。对海曙区农村存量建设用地的分析与探讨可作为基础资料，为东部沿海地区农村存量集体建设用地的调查及再开发提供参考。